“標準地”改革：推動項目建設提速提效的新招

文/調研組

“標準地”是指在完成建設項目相關區域性統一評估基礎上，明確建設項目投資、能耗、環境、建設、畝均稅收等控制性指標履約承諾出讓的國有建設用地。

2020年以來，馬鞍山市作為全省“標準地”改革唯一試點城市，針對招商項目落地慢、開工慢、建設慢的問題，在全省率先探索并持續深化“標準地”改革，通過項目建設流程重塑，推動一大批項目快速落地見效，實現了政府有為、市場有效、企業有利“多方共贏”。

先試點，后全面

“標準地”改革最早發源于浙江省。2019年底，安徽省開始研究啟動。2020年5月，正式在馬鞍山市和26 個省級以上開發區開展改革試點。作為全省唯一的整市推進試點，馬鞍山市“標準地”改革思路清、力度大、進展快，按照“先試點示范、后全面推廣”的步驟，改革大體經歷了試點、推廣、深化三個階段。

在試點階段，2020年3月，馬鞍山印發實施方案，在全市省級以上開發園區試點工業項目“標準地”改革，當年出讓“標準地”約占全省的80%，改革做法入選2020年全省十大改革案例。2020年12月，全省開發區“標準地”改革現場推進會在馬鞍山市召開，安徽省政府辦公廳出臺《關于全省開發區“標準地”改革的指導意見》。

經過近一年的探索，2021年，馬鞍山市將“標準地”改革推向全市所有開發園區及產業集中區，并實現省級以上開發園區新增工業用地“標準地”出讓全覆蓋，當年出讓就占全市新增工業用地的87%。馬鞍山市“標準地”改革正式進入推廣階段。

2021年12月，進入深化階段，在總結實踐、吸納企業意見的基礎上，系統性完善改革舉措，推出“標準地”改革2.0 版，推動“標準地”改革由開發園區工業用地向全市工業用地覆蓋，由工業項目向現代服務業項目延伸，由拿地階段向招商階段前移。截至2022年9月底，全市累計出讓“標準地”198 宗14086畝，實現新增工業用地全部“標準地”出讓。

從1.0到2.0

馬鞍山市“標準地”改革既充分借鑒了浙江等地成功經驗，又結合自身實踐，探索出一條較為成熟的改革路徑，形成了一套特色鮮明的“標準地”出讓模式。

首先，強化頂格推進，完善頂層設計。在推進“標準地”改革過程中，馬鞍山市堅持想透、說清、干實，從上到下統一思想、壓實責任、高效協同，保障了改革順利推進。

一是建立頂格推進的工作機制。市委、市政府主要負責同志深入研究部署、頂格調度推進，成立由市政府分管負責同志牽頭的工作專班，具體負責實施。在市委經濟形勢分析會上，安排進展較好的作經驗交流，進展滯后的作反思和表態發言。

二是構建“1+6”制度體系。制定“標準地”改革實施方案及工業項目“標準地”出讓實施細則、工程建設項目審批告知承諾制實施方案、工程項目竣工聯合驗收管理辦法、“標準地”工業項目達產聯合驗收工作方案、“標準地”企業投資項目信用管理辦法等6 個配套文件，按照“先試點、后全面”模式，對各類園區新出讓工業和倉儲物流用地推行“標準地”出讓，并拓展延伸到采礦以及生產性、生活性服務設施用地。

三是完善考核激勵制度。將“標準地”改革納入年度目標考核，健全督查、考核、獎懲和第三方綜合評估等工作機制，對表現突出的縣區、開發園區等給予用地獎勵。

其次，重塑供地流程，提升服務效能。針對項目落地過程中存在的“項目評估復雜、審批流程繁瑣、政企互信困難”等突出問題，對評估審查、土地出讓、項目驗收等關鍵環節進行重塑，全面提升服務效能、改善企業體驗。

一是全面推行事前區域評估。改變傳統的事后審批做法，在符合規劃前提下，由縣區、開發園區組織實施節能評估、環境影響評價等9項區域評估，形成綜合性評估成果，并經批準后演化成明確的限制性要求和明細的負面清單，供區域入駐項目免費共享。

二是建立指標體系讓土地“帶標出讓”。各縣區、開發園區根據功能區劃和區域評估結果“量體裁衣”，制定轄區內“標準地”準入產業、環保標準、能耗標準、畝均投資強度、畝均稅收等5 大控制性指標體系，變事后提要求為事前定標準。在此基礎上，對每個出讓地塊明確具體指標和前置條件，納入出讓方案，由企業對標競價，引導和倒逼企業“量入為出、適度消費”。

三是創新推出“告知承諾制+信用管理”。變企業被動申請為主動承諾，對通過事中事后監管能糾正不符合審批條件行為的50 多個審批事項，實行告知承諾制。“標準地”出讓后，與受讓人簽訂《企業信用承諾書》，可不經評估直接作出審批，拿地即開工。

第三，加強閉環管理，實現有效監管。“標準地”出讓后，圍繞項目施工、竣工、投產三個重要節點，實施全生命周期閉環管理。一是緊盯項目施工全流程，加強實施監管。根據“誰主管、誰負責”、“誰主張、誰監管”原則，提前介入、開展核查，指導項目按照承諾標準及規劃方案組織施工，督促項目通過在線平臺及時報備勘察、咨詢、設計、測繪、檢測成果和施工、監理等情況。二是加強項目竣工驗收監管和達標投產監管。制定“標準地”聯合驗收辦法和標準，由縣區、開發園區根據《“標準地”投資建設協議》，對照項目審批承諾事項，組織聯合竣工、達產驗收，未通過驗收的督促指導限期整改。三是強化信用監管。立足“政企互信”和“企業誠信”的原則，構建政府部門和企業雙向約束機制，建立“標準地”企業投資項目信用評價體系、嚴重失信名單制度和全過程信用檔案，并推送至市信用信息平臺依法公開，對失信企業實施聯合懲戒，營造“守信者受益、失信者受限”的社會氛圍。

第四，升級體系架構，推出定制服務。在“標準地”改革1.0 版基礎上，馬鞍山市推出改革2.0 版，提出“成交即發證、交地即開工、竣工即登記”的“三即”出讓模式，進一步完善“事前做評價定標準、事中作承諾定服務、事后定政策強監管”的具體操作舉措。

2.0 版不是單純追求每個環節的時間壓縮，而是在規劃設計、土地出讓、證照辦理等階段，圍繞企業實際需求，推出高質量服務。一是動態優化“九評合一”區域評估成果，行業主管部門提前介入、模擬審查，有效應用到項目地塊出讓。二是對照“標準地”成交、交地、竣工三個階段，推行AAA、BAA、CAA、DAA4種可選擇的模塊式服務方案，其中成交階段的ABCD 模塊，企業可根據自身情況自由選擇所需辦證和服務類型，實現了政府部門前置服務與企業需求相匹配。三是編制“標準地”招商產業地圖，圍繞打造馬鞍山市“1+3+N”產業集群升級版，編制產業用地招商地圖和說明書，實現園區對標招商、企業對標拿地。四是創新實施全程代辦服務，健全“標準地”項目輔導服務機制，建立覆蓋項目審批、竣工驗收、達產復核等環節的跟蹤服務機制。

多方共贏

馬鞍山市“標準地”改革顛覆了傳統的供地模式、服務模式和招商模式，政府按標出讓，企業對標拿地，審批制改為承諾制，降低了制度性交易成本，最大限度提升了土地供應效率和節約集約利用水平，實現了多方互利共贏。

通過項目建設流程重塑，推動一大批項目快速落地見效，實現了政府有為、市場有效、企業有利“多方共贏”。

一是提升了項目審批和建設效率，讓企業投資用地更省心。“標準地”由政府進行區域評估、企業采取事前承諾，通過調整審批時序、減少審批環節、壓縮審批時限，有效提升了項目審批效率。改革后，企業投資項目從原來跑15 個窗口變為跑1 個窗口，縣區、園區代辦員全程幫跑代辦，開工前全流程審批時間全面實現“最多85 天”。據測算，“標準地”出讓的項目建設周期比以往平均縮短4 至6 個月。馬鞍山市還在“帶方案掛牌”、“用地清單制”上積極探索，進一步壓縮項目建設周期，使項目建設跑出了加速度。在“標準地”改革的助推下，2021年，全市省重點項目開工率97.6%，居全省第1 位。今年前9 個月，重點項目開竣工數分別居全省第3 位和第2 位，連續2 個季度獲省投資“賽馬”激勵。

二是推動精準供地和資源優化配置，提高了土地產出效益和節約集約利用水平。“標準地”改革改變了傳統土地競拍“價高者得”的供應模式，通過設立產業準入、開發強度、環保能耗、投入產出等準入門檻，實現政府“精準供地”、企業“精細用地”，使有限的土地資源更多流向高效率、高產出、低能耗項目，在保障優質項目及時落地的同時，也提升了項目用地產出效益。據統計，馬鞍山市規上工業企業畝均稅收由改革前12.59 萬元提升到目前17.39 萬元，增長38%。其中畝均稅收增長超50%以上的企業1100 戶，增長超100%的企業657戶，土地投入產出比提升明顯。通過實施“標準地”改革，馬鞍山市還有效盤活了一批存量工業用地，加快低效用地“騰籠換鳥”。

三是優化了營商環境，促進招商引資、招大引強成果加速顯現。馬鞍山市通過實施“標準地”改革，深化了“放管服”改革，優化了營商環境，不僅大大縮短了企業投資建設的時間，也明顯降低了企業用地和各項制度性交易成本，形成了良好的投資預期。“標準地”改革將原本企業在用地前進行的能評、環評等評估事項改為政府統一評估，極大地降低了企業用地前支出，同時改革以透明化、精細化的土地出讓標準吸引更多優質企業對標競價，大幅降低了企業用地的隱性成本。根據調查回訪結果顯示，企業環評、能評、水保三項制度性交易成本大幅降低，97%的企業家對于“標準地”改革中政府提供的服務表示滿意。三季度為企優環境季度評議居全省第3 位，企業滿意度連續3 個季度居全省前列。在實施“標準地”改革過程中，馬鞍山市還將此與“雙招雙引”工作緊密銜接，通過編制產業用地招商地圖和說明書，促進開發園區與企業快速精準匹配，切實做到招大引強、好中選優。調研中，馬鞍山市反映，現在招商項目體量越來越大、質量不斷提高，進入了招大引強爆發期。2021年，全市共簽約20 億元以上項目43 個、比前三年總和還多3 個，其中50億元以上11 個、100 億元以上2 個。今年以來，全市共簽約20 億元以上項目43 個，其中50 億元以上12 個、100 億元以上3 個，勢頭十分喜人。

四是進一步規范了權力運行，降低了重點領域的廉政風險。通過實施“標準地”改革，有效解決了過去企業“辦事求人”、部門“辦事拖拉”、少數干部“吃拿卡要”等問題，行政審批權力運行更加公開透明和規范高效，進一步扎緊了制度的“籠子”，重點領域權力尋租現象得到有效遏制，一些重要崗位的廉政風險顯著降低。

啟示與建議

馬鞍山市“標準地”改革工作之所以能夠取得實效、走在前列，關鍵是敢于拿來、善于借鑒，在最初學習浙江經驗后，又積極借鑒江蘇等省的有效做法，結合實際加以整合創新，并在實踐中不斷完善和升級。這充分說明只要是真正在思想觀念、體制機制和工作方法上對標學習滬蘇浙等先進地區，不斷創新手法、步法、打法，就一定能夠取得改革實效。

同時，必須堅持系統性整體性協同性推進改革。“標準地”改革涉及的不只是“地”，還包括圍繞土地要素的全鏈條審批服務和監督管理，涉及多個職能部門，需要有效對接“放管服”改革、區域評估、“畝均論英雄”改革、要素市場化配置改革等多方面改革措施，必須強化系統性改革、整體性設計、協同性推進，打破部門分割和界限，推動各方面要素資源整合和共享，最大限度發揮改革合力。

從“標準地”改革工作中還深刻認識到，必須深入落實“一改兩為”部署要求。開放、創新、改革是更本質的工作作風，各級政府部門只要是持續深入改進工作作風，直面發展中的問題，加強學習研究和創新思考，真抓實干，就一定能夠創造更多為民辦實事、為企優環境的生動實踐。

通過調研還發現，進一步推進“標準地”改革，需要從省級層面來研究解決遇到的一些困難和問題。一是探索依托羚羊工業互聯網平臺加快對全省政府系統數據資源尤其是項目審批信息的歸集共享。建議參照浙江政務服務網投資在線平臺3.0 版，加快升級全省投資項目審批監管平臺，同時結合羚羊工業互聯網平臺建設，在完善規則制度的前提下，推動政府各部門涉企系統與羚羊平臺的對接聯通，加快省一體化數據基礎平臺建設，推進省市縣三級項目信息整合共享。二是加大“標準地”改革與“畝均論英雄”改革聯動實施力度。建議充分應用“畝均論英雄”改革成果，開展低效用地治理和資產盤活，騰退土地采用“標準地”方式出讓。對已落戶項目采取對標競價“標準地”改革，倒逼區內企業轉型升級。三是鼓勵各市制定個性化“標準地”控制性指標。支持各市借鑒浙江省湖州市做法，根據“十四五”規劃、國土空間規劃及“三區三線”劃定成果，圍繞創新、人才、品牌等“一區一策”制定個性化的“標準地”控制指標，不斷深化“標準地”改革。