公共文化服務的內卷化困境及其破解之道

陳庚　豆慧峰

摘 要：進入新時代，高質量發展已成為公共文化服務建設的根本目標，關乎社會主義文化強國建設和人民文化福祉。但當前公共文化服務建設卻陷入內卷化困境：供給側供給低水平重復、消費側公眾低度參與、服務效能低績效運轉。內卷化的存在源于體制壁壘引致的行業封閉運行與資源內循環，高技術環境下傳統文化行業技術迭新滯后，以及社會文化變遷進程中的供需錯位。為突破內卷化制約，公共文化服務建設應完善政府購買機制以形塑資源獲取的競爭性環境，借助數字信息技術的平臺功能突破公共文化服務渠道、內容和管理方式的內卷，實現傳統供給側保障方式向消費側牽引的雙側協同改革模式轉變，同時建立文化資本積累長效機制，塑造公眾公共文化參與主體性。

關鍵詞：公共文化服務； 內卷化； 供給側改革

中圖分類號：G124文獻標識碼：A文章編號：1009-3060（2022）05-0043-11

在歷經多年的高速發展后，我國覆蓋城鄉的公共文化設施網絡體系已經逐步建立，公共文化陣地業已基本夯實，公共文化服務體系建設漸續步入以“提質增效”為核心的高質量發展階段。2021年，文化和旅游部、國家發展改革委、財政部聯合發布《關于推動公共文化服務高質量發展的意見》，品質、均衡、開放、融合成為高質量發展的基本原則指引，以“順應公共文化服務從外延擴張到內涵提升的重大環境變化”。

盡管我國公共文化服務體系建設取得不俗成效，但仍然顯現出供需錯位、居民獲得感不高、管理服務效能不優等發展困境。諸多學者對此進行了理論分析。傅才武等人指出，公共文化服務的增量投入未能帶動績效提升，反而使其陷入績效困境，需要調整財政保障政策思路。巫志南認為，當前我國公共文化產品和服務尚存在主線不明確、供給不精準、效能待提升、創新待加強等短板，需以多手段加強精準化供給。陳波等基于“互聯網+”視角，針對我國公共文化服務供給側存在的供需錯位、供給主體單一等問題提出了改革思路。李少惠等從政策擴散視角發現，實踐、理念和制度三者間的內在張力可能弱化我國公共文化服務政策擴散的持續性和績效。趙迎芳則研究了我國公共文化服務在均等化發展中所面臨的城鄉、地區和階層之間非均現象突出、投入方式不合理、供給效率低下等問題。吳理財等基于不同類型社區的調研，發現我國公共文化服務體系建設中仍舊存在公共文化產品參與偏差、公共文化服務的民主參與式微、公共服務供給中政府信任危機等問題。吳理財、鄧佳斌：《公共文化參與的偏好與思考——對城鄉四類社區的考察》，《中華文化論壇》，2014年第8期，第2733頁，第191頁。這些研究從不同理論視角和不同分析維度闡釋了公共文化服務體系建設的諸多困境、原因及其對策，但理論解釋力仍待強化。因此，本文引入近年來社會科學領域具有較強解釋力的“內卷化”（involution）概念來闡釋公共文化服務體系建設所面臨的困境及其原因，以期為當前公共文化服務體系建設的困境提供一個新的解析框架。

一、 公共文化服務的內卷化表征

“內卷化”這一概念最先由美國人類學者戈登威澤提出。此后，格爾茲將其用于研究印尼爪哇島的農業經濟并提出“農業內卷化”的概念。黃宗智教授在研究中國小農經濟時，又將邊際效益遞減問題納入其中，將“在有限的土地上投入大量勞動力、以單位勞動的邊際效益遞減為代價而實現的總產量增長稱為‘沒有發展的增長’”賈薇：《基于“內卷化”理論的中國公共組織變革的系統研究》，天津大學，2014年，第14頁。。美國學者杜贊奇則將其拓展至政治領域，進一步提出“國家政權的內卷化”。隨后“內卷化”便被廣泛應用至經濟、政治、社會生活等眾多研究領域中，涉及“鄉村治理內卷化”賀雪峰：《論鄉村治理內卷化——以河南省K鎮調查為例》，《開放時代》，2011年第2期，第86101頁。“基層組織內卷化”何艷玲、蔡禾：《中國城市基層自治組織的“內卷化”及其成因》，《中山大學學報（社會科學版）》，2005年第5期，第104109頁，第128頁。“農村教育內卷化”陳堅：《內卷化：農村教育研究的新視角》，《教育發展研究》，2008年第17期，第3134頁，第44頁。等。從“內卷化”理論內涵看，當前我國公共文化服務建設在某些層面和某種程度上業已呈現出“內卷化”趨向，主要表現為供給側供給的低水平重復、消費側公眾的低度參與和公共文化服務效能的低績效徘徊。

（一）公共文化供給的低水平重復

在供給側，公共文化服務領域所提供的產品和服務均屬于公共產品，因此主要依靠政府和公共文化機構供給，市場和社會主體作為補充。為彌補我國公共文化服務底子薄、基礎弱的問題，黨和政府于21世紀初開始全面啟動公共文化服務體系建設，并在短短十余年的時間內完成了覆蓋城鄉的陣地建設和網絡布局。由于這個建設過程主要依賴行政體系，以標準化方式快速推進，在快速取得成效的同時也導致了當前公共文化供給的低水平重復，體現為內容低質、重復供給及創新惰性。

當前，“重量輕質”，有“高原”缺“高峰”已是文化供給的常態。多年持續不斷的財政投入使公共文化基礎設施建設基本完成，但硬件設施的完善只是公共文化服務的基礎，服務內容才是公共文化服務的核心。受多種因素的影響，當前我國公共文化服務的內容質量水平有限。以文化館（站）為例，大部分文化館（站）的服務供給流于形式，缺乏高質量、精品化的文化服務。2019年，全國2936個縣市級文化館提供文化服務達591592次，但組織品牌節慶活動僅4756個，每個文化館年均提供文化服務201.50次，但品牌節慶活動僅為1.62個以上數據根據《中國文化文物和旅游統計年鑒2020》數據計算得出。，優質精品活動缺乏。同時，當前鄉鎮文化站傳統的“老三樣”（書報室、計算機室、培訓室）供給內容也無法有效對位居民更高的文化需求，居民有較高認同的只有少數鄉鎮文藝活動（如廣場舞比賽等）。傅才武、許啟彤：《基層文化單位的效率困境：供給側結構問題還是管理技術問題——以5省10個文化站為中心的觀察》，《山東大學學報（哲學社會科學版）》，2017年第1期，第5059頁。再如，“送戲下鄉”及農村電影放映工程時常因劇目、影片內容陳舊，出現演出或放映人數遠多于觀看人數的尷尬場景。

在服務品質不高的情況下，多部門、多機構的重復供給加劇了公共文化供給的內卷化。以文化館（站）為例，其業務范圍主要為舉辦展覽、講座和培訓，組織群眾性活動，進行非遺傳承和展演等，在職能范圍上與圖書館、博物館、美術館、院團、非遺機構等公共文化機構既有一定補充，但又多有重合，導致諸多產品和服務的重復供給。再如，公共閱讀服務設施中數字農家書屋建設與公共電子閱覽室、數字圖書館推廣工程、文化信息資源共享工程等也存在功能重合徐同亮、羅娟：《公共閱讀服務設施網絡建設探究——以拓展公共圖書館總分館體系為路徑》，《新世紀圖書館》，2015年第8期，第5861頁。，多個機構同時供應多有重復的圖書資源、電子資源。這種多部門對同一類型公共文化產品和服務的分散式投入、重復式供給形成擠兌效應，加劇了公共文化資源的閑置浪費，引發“機構空轉”和“孤島運行”。

此外，社會環境變遷所引致的公眾文化需求變化對公共文化機構的創新能力提出新的挑戰，但現實的境況是，因“壓力型體制及數字化政績考核的現實制度”李少惠、王婷：《多元主體參與公共文化服務的行動邏輯和行為策略——基于創建國家公共文化服務體系示范區的政策執行考察》，《上海行政學院學報》，2018年第5期，第6169頁。以及激勵不足等因素影響，公共文化機構難有余力和動力對服務內容進行創新，往往表現出創新惰性。以國有文藝院團為例，2007—2019年，全國文化部門2000余個藝術表演團體新創并首演劇目數由1250增長至1654，但團均每年新創并首演劇目數仍不足1個。同時，由于獎項“政績化”和評獎功利化，不少新創劇目淪為了一種“創新表演”的產物，投入不菲但脫離群眾，很少進行持續性演出。公共文化機構的創新惰性與當代群眾的多樣化、異質性需求相脫嵌，引致公共文化服務的內卷。

（二）公共文化服務的低度參與

在消費側，公共文化服務作為公共產品，在其價值實現的鏈條上，政府于供給端提供足量優質的產品固然重要，但在終端的公眾是否真正參與并實現有效獲得則更為重要。當前，公眾的低度參與已然成為困擾著公共文化服務體系建設的一個重要問題，也是其內卷化的重要表征。公眾的低度參與體現為參與群體異化、參與率較低、參與（程）度不高等方面。

首先，從參與群體來看，公眾參與呈現“兩頭大、中間小”的啞鈴形特征。由于大部分公共文化服務具有“在場性”要求，這便導致老人和學生群體成為公共文化服務參與的主力軍，而中青年群體則由于缺乏休閑時間、休閑時間與服務供給時間錯位或擁有更便捷的參與選項等原因，致使參與度不高。針對農村的調研發現，55歲以上的老年群體、離退休人員的參與次數最多，他們在看戲、看電影、下棋、廣場舞等活動中較為活躍；在城市的公共文化場館中，則是兒童、青少年等學生群體參與更多。數據來源：武漢大學2017年“文化第一線”調查。

其次，從參與率來看，公共文化服務呈現出低參與率特征。在城市，居民的文化活動參與率偏低，以圖書館為例，2019年全國公共圖書館參與活動的讀者人次只占總流通人次的2.40%，這一數據在2018年為1.81%，2017年為1.68%以上數據根據《中國文化文物統計年鑒2018》《中國文化和旅游統計年鑒2019》《中國文化文物和旅游統計年鑒2020》計算所得。，雖然縱向上有所增長，但仍然較低。在農村，武漢大學“文化第一線”2018年對全國21省282個行政村農村文化惠民工程建設狀況的調查結果顯示，各項工程參與率依次為：體育健身工程（64.50%）、農村電影放映工程（59.97%）、農家書屋工程（52.78%）、送戲下鄉工程（27.00%）、全國文化信息資源共享工程（15.41%）數據來源：武漢大學2018年“文化第一線”調研。，整體參與率較低。

最后，從參與度來看，公眾對公共文化服務難以實現深度參與，多為淺表性參與。蔡武進對城市居民文化參與的調研發現，就參與頻次而言，居民公共文化參與均以“偶爾參與”（每月3次以下）為主；就參與時間而言，居民公共文化參與以短時段參與為主——平均每次公共文化參與時間為1小時以下的受訪者占34%，參與時間為1～3小時的受訪者占49.1%，僅16.7%的受訪者參與時間為3小時以上。蔡武進：《我國城鎮公共文化參與的狀況、特征及政策建議——基于我國17個省市51個社區居民調查之分析》，《文化軟實力研究》，2017年第2期，第6474頁。筆者在2019年針對農村公共閱讀的調研中發現，農家書屋的參與者大多表現為低頻次參與、借閱數少和短時停留的低度參與特征，近一半的人一個季度、半年甚至一年才去一次，2/3的人全年借閱量在5冊以下，大部分人每次在農家書屋的停留時間都在半小時以內陳庚、胡雅純：《農村公共閱讀低度參與的歸因分析》，《中國圖書館學報》，2020年第5期，第3653頁。。低度參與現象已成為影響公共文化服務落地起效的主要障礙，在日益打通“最后一公里”的情況下，如何激發公眾參與熱情，推動公眾的實際參與和有效獲得，是突破公共文化服務內卷發展亟待解決的議題。

（三）公共文化服務的低績效徘徊

鏈接供給側和消費側進行綜合服務績效評價，是衡量公共文化服務發展是否內卷的重要標尺。公共文化服務作為公眾精神需求實現的最基本路徑，除大眾娛樂功能外，還兼具社會教育、政治動員、凝聚價值認同等社會治理功能鞏村磊：《農村公共文化服務缺失的社會影響與改進對策》，《理論導刊》，2010年第7期，第5657頁，第60頁。。因而公共文化服務建設的績效評價不同于一般經濟領域，除了對效率的追求之外，更看重效益的增長。但無論從經濟效率還是社會效益來看，當前的公共文化服務正陷入低績效困境，發展“停滯不前或無法轉化為另一種高級模式”杜贊奇：《文化、權力與國家：1900—1942年的華北農村》，江蘇人民出版社，2008年，第54頁。，表現出明顯的內卷化特征。

效率邏輯雖然產生于私營部門，但也日漸成為當前政府績效評估的重要內容。公共文化服務領域的諸多效率研究發現，公共資金的持續穩定投入并未換來較高的服務供給效率。申亮、王玉燕根據2001—2013年的面板數據，運用DEA中的CRS模型對我國（除港澳臺地區，下同）公共文化服務的政府供給效率進行了測算，結果表明：31個省級政府平均效率值約為0.77，即平均存在23%的效率損失，而且有14個省份的年均有效值低于平均數，占總數的45%，甚至有10個省份沒有一年供給是有效的，占總數的32%申亮、王玉燕：《我國公共文化服務政府供給效率的測度與檢驗》，《上海財經大學學報》，2017年第2期，第2637頁，第49頁。。余冬林運用DEA方法對2014年31個省份群眾文化機構投入績效進行靜態分析發現，有25省份綜合效率處于非DEA有效，且有18省份處于規模收益遞減階段余冬林：《基于DEA的我國東中西部地區群眾文化機構投入及其績效評價》，《文化軟實力研究》，2017年第2期，第8493頁。。姚林香等人用 DEA方法測算了2011—2015年我國各省區市農村公共文化服務財政投入產出績效，得出平均值約為0.9，處于非有效狀態，且部分省份績效逐年下降，甚至由有效變為無效姚林香、歐陽建勇：《我國農村公共文化服務財政政策績效的實證分析——基于DEA－Tobit理論模型》，《財政研究》，2018年第4期，第8697頁。。姚維保等人在對我國28個省份2014—2020年的鄉村公共文化服務財政支出效率進行測算發現，整體上效率均值0.75，僅8個省份達到有效狀態，而有12個省份效率值在0.6以下姚維保、李志聰、林琳：《鄉村振興視角下公共文化服務財政支出效率測度及影響因素——來自省級面板數據的實證分析》，《圖書與情報》，2021年第3期，第135144頁。。以上多種研究表明，我國公共文化服務效率陷入低效困境。

效率只有用來滿足公眾的需要和實現公共利益時才有意義，政府績效評估中更重要的是是否滿足公眾需要和實現公共利益蔡立輝：《西方國家政府績效評估的理念及其啟示》，《清華大學學報（哲學社會科學版）》，2003年第1期，第7684頁。，故而公共文化服務績效評估不能單純以投入產出的經濟效率進行測算，而是要將社會效益作為更為重要的考量標準。從公共文化服務惠及群眾情況看，2014—2019年，全國群眾文化機構提供文化服務次數從1472004次增長到2451086次，增長66.5%，惠及人次從5.07億人次增長到7.87億人次，增長55.2%，慢于供給的增長速度；國有文藝院團演出場次從367750場增長到393500場，增長7%，但觀眾人次卻從3.3億人次減少為3.15億人次，降幅5.7%以上數據根據《中國文化文物統計年鑒（2015—2018）》《中國文化和旅游統計年鑒2019》《中國文化文物和旅游統計年鑒2020》計算所得。，惠及人次不升反降。再從群眾參與的滿意度看，公眾對公共文化服務的滿意度并不高，社會效益有待提升。以文化站為例，作為公共文化服務重要供給陣地，其高覆蓋度和基層特征使其成為與農村公眾生活最貼近的文化機構，但根據2017年武漢大學“文化第一線”對31個省區市文化站的調研結果，被調查對象的滿意度為3.31分（總分5分），這一結果比2015年的4.02分又有所降低陳庚、李婷婷：《公共文化服務體系建設的效能評估及其優化策略——以文化站為例》，《文化軟實力研究》，2019年第3期，第4655頁。。此外，2018年武漢大學“文化第一線”的調研結果顯示，公眾對“四館一站”的滿意度均值都下降至4.0分以下。其中，公共圖書館和博物館的滿意度均值雖依舊領先，但卻已分別下降至3.81、3.77，美術館、文化館和文化站的滿意度均值分別為3.68、3.57、3.52，與前一次調研相比有明顯的下降趨勢（見圖1）數據來源：武漢大學“文化第一線”2015年及2018年調研數據。。

二、 公共文化服務內卷化的成因

內卷化作為一種外顯特征，體現的是有限資源或范圍條件下內在發展模式的固化以及創新停滯不前，其形成原因既有外在限制也有內在制約。在傳統行業體制限定下，公共文化行業的封閉運行和公共文化資源在體制內循環，高技術環境下的渠道、內容和形式創新不足，以及供給主導型機制難以適應社會文化環境快速變遷過程中公眾的現實文化需求等因素的疊加，引發了公共文化服務建設的內卷化。

（一）事業發展模式路徑依賴下體制壁壘約束

制度創新不足是公共文化服務內卷化的根本原因。當前我國公共文化服務的制度設計源于計劃體制下的事業發展模式，具有典型的行政指令、統籌安排、格式化供給等特征，雖然文化體制改革不斷促進政企、政事分開，但受路徑依賴的影響，公共文化服務行業體制壁壘仍然堅固，行業封閉運行特征明顯。

傳統文化事業體制設計存在天然的體制壁壘，形成行業封閉運行。在現行體制下，公共文化服務仍劃歸為文化事業范疇，政府行政力量占據主導，這種文化行政體制的價值取向除滿足公眾基本文化需求、保障文化福利之外，還蘊含維護既定行業秩序之意，即傳統文化行業在原有“單位”制度被打破，職工“單位人”身份被剝奪后，為保障該龐大群體的穩定，防范產生重大社會風險，仍通過封閉性或半封閉性體制賦予這些機構特殊地位。這種體制的封閉性特征構筑了多重“壁壘”，導致公共文化服務領域缺乏競爭性和開放性，也就難以與社會、市場進行資源交換，這是形成內卷化發展的根本原因。體制壁壘表現為外在的“行業屬性型”體制壁壘和內在的“條塊分割型”體制壁壘。

對外，行政體制和經濟理性造就“行業屬性型”體制壁壘。一方面，文化的意識形態性決定了其具有一定的政治屬性司晴川：《文化產業管理體制比較研究》，武漢大學，2014年，第12頁。。當前體制下，公共文化建設作為國家意識形態建設的一部分，具有秩序建構、價值認同的深遠意義。李毅、荊林波：《新時代鄉村公共文化建設的功能目標及其實踐路向》，《甘肅社會科學》，2020年第5期，第193199頁。公共文化服務在滿足群眾基本文化需求的同時，承擔著以社會主義核心價值觀整合社會多樣化思潮的重任，是推動社會溝通、增強全社會的文化凝聚力、實現公共資源整合的強有力杠桿齊勇鋒、李平凡：《完善公共文化服務體系 提高國家文化軟實力》，《中國特色社會主義研究》，2012年第1期，第6472頁。。因而，政府必然會賦予公共文化機構意識形態職能，在這些機構所提供的公共文化產品和服務中傳遞出意識形態色彩。這成為公共文化服務行業壁壘的合法性基礎。另一方面，公共文化的公益性和資本的商業性存在天然沖突。社會資本逐利性與公共服務公益性的相斥特征是社會力量參與積極性缺乏的重要原因。陳庚、崔宛：《社會力量參與公共文化服務的實踐、困境及因應策略》，《學習與實踐》，2017年第11期，第133140頁。社會資本在經濟理性引導下，對高投入、長周期、低收益的公共文化服務領域往往“避而遠之”。加之，若社會資本過度參與公共文化建設，其逐利性本質會擾亂公共文化服務供給體系，嚴重損害公共文化服務的公益性和公平性。以上兩方面原因共同導致“行業屬性型”體制壁壘形成。這種壁壘進一步誘發部門利益和利益固化，致使一些政策功能重合的公共文化服務機構無法有效整合，造成公共文化服務重復供給。

對內，科層制結構形成“條塊分割型”體制壁壘。在中央與地方政府的“條條管理”模式下，公共文化資源實際分散在文廣新、工青婦、科體等不同部門中，缺乏有效統籌，難以形成合力張永新：《構建現代公共文化服務體系的重點任務》，《行政管理改革》，2014年第4期，第3843頁。。同時，文化資源要素只有在有效流動整合過程中才能創造出優質公共文化產品和服務，而基于行政區劃所形成的“塊塊管理”模式又使文化資源要素在跨區域間流動時受限。無論是“條條”還是“塊塊”，都分別構建了較為封閉的系統，加之不同區域、層級、部門之間存在“信息不對稱”和部門利益，共同導致文化資源要素局限在各種相對封閉性的系統中，缺乏有效流通和整合，其利用效率無法實現最大化。

（二）體制壁壘下公共文化資源體制內循環

資源配置不優是導致公共文化服務內卷化的重要原因。改革開放以來，以市場化方式對公共資源進行優化配置已成黨和政府的共識。但由于文化具有特殊的意識形態屬性，文化建設的制度設計“形成了國家意識形態的合理性和制度意識形態的正當性”傅才武、李延婷：《公共文化建設為什么不能強化供給側財政投入方式：一個解釋框架》，《深圳大學學報（人文社會科學版）》，2020年第2期，第5064頁。，進而要求公共文化服務體系建設要通過國家公共資源的投入實現國家意志和保障人民基本文化權益。因此，盡管以往大包大攬的傳統“文化事業”模式作為計劃經濟體制時代的產物被擯棄，但受事業體制路徑依賴的影響，當前公共文化領域資源配置的市場化程度仍然有限，公共文化資源仍囿于體制內封閉循環和流轉。

公共文化機構以其組織功能定位和職能職責的限定，獲得了公共財政常態性投入的合法性。這種常態性的公共財政投入以機構年度預算的方式納入支持體系，并隨國家財政收入呈現穩步增長趨勢，這為公共文化服務機構的健康有序運轉提供了保障。但歷史經驗和西方經驗表明，公共文化服務作為典型的公共領域，盡管理應由政府作為主導提供財政保障，但市場和社會力量的參與也不可或缺。因而，近年來我國也在嘗試鼓勵市場和社會力量參與公共文化服務體系建設，并將其納入《公共文化服務保障法》予以立法支持。但現實情況是，在公共資源的分配中，市場和社會力量處于天然的弱勢地位，難以進入公共文化服務建設領域。以國家藝術基金資助為例，2019年的《國家藝術基金績效評價報告》指出，在2013—2017年藝術基金的立項項目中，“國有藝術單位、事業單位獲得立項資助多，而民營藝術單位、機構獲得較少”中華人民共和國文化和旅游部：《國家藝術基金績效評價報告》，https：//www.mct.gov.cn/whzx/bnsj/cws/201904/t20190412_842734.htm，2019年4月12日。。該基金2019年度以藝術單位、機構為項目主體的資助項目共計704項，資助金額約7.02億元，其中，國有企事業單位獲資助626項，占88.9%，資助金額6.21億元，占88.5%國家藝術基金：《國家藝術基金資助項目經費管理情況報告（2019年度）》，http：//www.cnaf.cn/gjysjjw/tztg/202012/01de3e0217da438a92e0564093468c99.shtml，2020年12月28日。。

作為政府職能轉變和公共文化領域市場化改革的重要制度創新——政府向社會力量購買公共文化服務，也表現出資源體制內循環的公有制偏好。在政策執行中，雖存在部分市場或社會力量供給能力不足等客觀原因，但由于政事、政企分離不充分，部分政府主體對體制外力量的不信任以及部門利益固化，促使政府往往會通過高準入門檻或煩瑣流程設法將社會力量排斥在競爭性購買之外胡守勇：《政府購買公共文化服務的風險識別、致險成因與防范路徑》，《圖書館》，2019年第5期，第4146頁。，政府用于購買公共文化服務的資源仍大多被體制內或帶有體制印記的組織所獲取。這在藝術表演領域表現十分明顯，如2018年政府購買文藝演出服務中，公有制院團（包括國有制與集體制）獲得的資金數量就占到購買資金總量的86.83%，承接場次高達90.55%。引入競爭、實現多元化供給是政府購買公共文化服務這一制度的設計初衷，但政府以搭建內部“虛擬市場”的形式，采取“體制內非競爭性購買”手段，不僅導致制度目標消解，還進一步加劇了文化領域社會力量的“侏儒化”李山：《政府購買公共文化服務的現實困境與改革路徑》，《湘潭大學學報（哲學社會科學版）》，2014年第5期，第2529頁。。

（三）高技術環境下公共文化行業技術迭新滯后

技術迭新滯后是公共文化服務內卷化的內在原因。文化行業產生于不同的類型技術，如傳統藝術基于人的身體技能、出版行業基于印刷技術、廣播電視電影基于聲光電技術。而當前的信息技術、移動互聯技術、云計算等則是一種平臺技術，具有對既往技術的包容和迭新功能。由于我國公共文化服務的主要供給主體在技術階梯結構中多為低技術形態，且又在當下的新平臺技術上迭新不足，導致技術創新不足，形成行業內卷。

一方面，傳統公共文化行業具有先天技術劣勢，與新技術行業競爭乏力。技術作為內在生產力，其不斷更新換代會產生新的藝術表現形式，同時引發生產和傳播效率的差異，進而形成不同文化行業間的“勢能位差”，形成高位技術產品對低位技術產品的消費替代效應傅才武：《數字信息技術構建大文化傳媒行業體制的合法性》，《江漢論壇》，2014年第1期，第5155頁。。當前，公共文化服務的供給者主要包括圖書館、博物館、文化館、文化站、農家書屋等，主要供給內容為演出、展覽、文藝活動、圖書閱覽、電視廣播、體育活動等文化服務，這些設施、產品和服務相對于在互聯網時代新興崛起的文化業態和服務而言，屬于傳統文化行業的范疇。公共文化服務和產品盡管具有價格上的免費優勢，但與動漫游戲、數字娛樂等新興文化產品和服務相比，其渠道、內容和形式上的劣勢使之仍然競爭乏力，公眾往往寧愿選擇付費的文化娛樂內容也不愿參與免費的公共文化服務，這也是諸多公共文化活動參與率低的重要原因。

另一方面，盡管傳統文化行業具有技術劣勢，但如能擁抱具有包容性的信息平臺技術，依然能夠煥發新生活力，而現實情況是，公共文化行業技術迭新滯后使其愈發邊緣化。盡管國家開展了全國文化信息資源共享工程、公共電子閱覽室建設計劃等公共文化服務數字化工程，各地也相繼推出一些文化服務App和云平臺，但整體而言，數字公共文化服務基礎設施建設不足，公共文化服務數字化、網絡化程度不高，技術創新程度不高，區域及城鄉差異明顯，技術人才缺乏等問題廣泛存在。技術迭新滯后，使諸多公共文化產品和服務難以在當前的信息平臺技術上實現融合發展，不能通過平臺進行快速的信息傳播和內容消費，失去渠道優勢，最終難以進入更多公眾的消費視野。

（四）社會文化快速變遷過程中供給主導型機制引發供需錯位

社會文化快速變遷下的供需錯位是公共文化服務內卷化的結構性原因。改革開放以來，中國社會經濟文化快速發展，人民群眾的文化消費需求也發生了重大轉變，但公共文化服務的供給主導機制卻沒有因應轉變，導致供需錯位、供不對需的情況愈發顯著。

一方面，經濟基礎和技術環境變遷觸發文化消費需求的結構性變革。隨著經濟的快速發展，居民的物質條件得到極大改善提升，社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，對美好生活中精神審美、娛樂追求、價值實現等文化消費的需求愈發強烈。在滿足基本文化權益之外，人民群眾個性化、多樣化、高質量的文化服務需求快速增長，這對公共文化服務體系建設既是機遇亦是挑戰。同時，高速發展的技術力量推動文化消費市場發生了結構性變遷。以在線消費、電子閱讀、在線電視電影等為代表的新興文化消費形式正逐步占據上風并不斷改變著居民的文化消費內容、消費結構和消費習慣，居民擁有了更多的自主選擇權。

另一方面，面對文化消費市場變革，供給主導機制卻并未同步跟進，引起普遍性的供需錯位。由于制度創新不足，公共文化服務領域依然堅持事業發展體制模式下形成的供給主導型機制。這種機制在公共文化服務實現規模化發展的過程中，有著迅速動員、全面覆蓋的先天優勢，但進入新時代，我國公共文化服務體系建設已步入新階段，發展目標由增量擴面轉為提質增效，供給主導型機制原有的優勢反而成為阻礙性劣勢。當前，公眾的公共文化服務的需求已經從“有沒有”變為“優不優”“多不多”，而自上而下、格式化、碎片化的供給主導機制已不能滿足新時代居民的美好生活需要，更新滯后的供給端與不斷升級的需求端之間的錯位愈發顯著，此既影響居民的參與度，也制約效率效益的提高，導致公共文化服務的內卷化發展。

三、 公共文化服務內卷化的破解之道

公共文化服務體系建設是社會主義文化強國建設的重要內容。面對“內卷化”發展困境，公共文化服務體系建設能否實現突破，由“無發展的增長”跨越到高質量發展，對國家未來遠景戰略和人民美好生活的實現至關重要。在新的歷史發展機遇期，公共文化服務建設需要從完善政府購買機制，建立完善包容性數字信息技術平臺，推動需求側牽引供給側的雙側改革創新，建立文化資本長效積累機制等方面破解內卷困境，實現高質量發展。

（一）完善政府購買機制，形塑公共資源獲取的競爭性環境

社會力量參與公共文化服務是推動公共文化治理能力現代化和深化文化體制改革的重要舉措。在現行體制環境中，公共資源難以突破體制束縛，導致公共文化機構缺乏創新動力，供給水平不高，資源使用績效較低。打破公共資源的體制內循環結構，給予公共文化機構創新創造活力，必須要進一步健全政府向社會力量購買公共文化服務的體制機制，形塑公共資源獲取的競爭性環境。

第一，要立足頂層設計完善政府購買的政策環境，創造良好的制度空間。《中華人民共和國公共文化服務保障法》的出臺已為社會資本參與公共文化服務和政府購買服務提供了立法保障，但在細分領域中，相關政策法規尚不健全，需做好政策更新、查缺補漏的工作，同時對財政保障機制、稅收優惠等相關激勵和懲戒政策也要加以完善。第二，需完善不同層級政府向社會力量購買公共文化服務的制度建設。2015年文化部（現為文化和旅游部）等部門出臺指導性政策文件《關于做好政府向社會力量購買公共文化服務工作的意見》，由各級地方政府具體加以實施。各級政府需結合各地實際發展狀況，進一步規范制度設計并實現與預算編制、政府采購等相關制度的整合銜接。第三，要鼓勵、引導、培育市場及社會力量，扶持文化領域“第三部門”的成長。“社會組織承接能力是推行政府購買公共文化服務的關鍵。”胡守勇：《政府購買公共文化服務的風險識別、致險成因與防范路徑》，《圖書館》，2019年第5期，第4146頁。當前，傳統的“國家—單位”二元結構并未完全轉變為市場經濟體制下的“國家—社會 （市場） —單位”的三元結構陳庚、崔宛：《社會力量參與公共文化服務的實踐、困境及因應策略》，《學習與實踐》，2017年第11期，第133140頁。，需要提升企業和社會組織服務能力，形成政府、市場、社會“三重合唱”的多元公共文化服務供給體系。第四，強化質量監督機制。政府向社會力量購買公共文化服務形成一種委托代理關系，在委托代理理論中，信息的非對稱性會導致“道德風險”的產生，政府作為委托人需對社會力量進行有效監督。

（二）建立完善包容性數字信息技術平臺，突破公共文化服務渠道、內容和管理方式的內卷

科學技術是把雙刃劍，它既是造成公共文化服務內卷化的技術之因，同時也是突破內卷化的技術性力量。數字信息技術尤其是大數據和移動互聯網的發展不僅在重塑個人日常生活和重構行業邊界，也在為政府管理體制變革提供技術支持，推動公共文化管理結構的重建。2020年5月，中央文化體制改革和發展工作領導小組辦公室發布《關于做好國家文化大數據體系建設的通知》，提出“國家文化大數據體系是新時代文化建設的重大基礎性工程”，蘊含了要以數字信息技術嵌入政府公共管理進程，將數據作為治理資源，重構公共管理結構之意。對公共文化服務的內卷化困境而言，數字信息技術平臺可以從渠道、內容和管理方式方面予以破解。

建立和完善網絡化、信息化、智能化、扁平化、包容性的數字信息技術平臺，創新公共文化服務供給方式和供給手段，突破渠道內卷。數字信息技術平臺是公共文化服務領域中的一種高效技術工具和輔助手段。當前公共文化服務的線下在場參與方式給群眾參與帶來了更多的成本付出。在互聯網時代，文化消費和參與時間日漸碎片化，因而信息技術平臺在供給渠道上的優勢得以彰顯。信息技術平臺的快速、便捷方式，可以提高公眾獲得公共文化產品和服務的便利性，規避因在場參與而產生的諸多時間成本和沉沒成本，進而可以提高公眾參與度和獲得感。

發揮數字信息技術平臺的數據整合優勢，推動信息資源的互聯互通互享，突破內容內卷。平臺“作為政府組織應對復雜社會制度環境的一種重要舉措”宋鍇業：《中國平臺組織發展與政府組織轉型——基于政務平臺運作的分析》，《管理世界》，2020年第11期，第172194頁。，具有強大的資源整合和需求回應能力。數字信息技術可以推動當前公共文化產品和服務的轉型升級，實現內容和形式的創新，打通高質量發展通道。整合部門數據和行業數據，在供給側實現數據互通共享，做到“摸得清家底”，可以避免公共文化服務的重復供給。同時，從消費側著手，做好數據挖掘與分析，“形成與供給側數據的良性互動”侯雪言：《政府治理創新：數據治理促進公共文化服務體系效能提升研究》，《領導科學》，2020年第18期，第3537頁。，能夠有效回應群眾真正的文化內容需求。例如，“文化云上海”作為最早運行的省級公共文化服務數字化平臺，有效整合了全市公共文化服務資源，實現資源共享，又以文化大數據實現文化需求精準定位，文化服務精準采購，極大地提升了公共文化服務效能黃藝芹、洪偉成：《文化上海云：百姓眼里的文化淘寶》，《中國文化報》，2017年4月7日。。

強化數字信息技術平臺的管理效能，實現公眾、企業、社會力量和政府多元主體在信息技術平臺上的管理對接，突破文化管理模式的內卷。科學技術是影響行政組織系統結構重組的基本變量。徐曉林：《“數字城市”：城市政府管理的革命》，《中國行政管理》，2001年第1期，第1720頁。“網絡和信息技術的運用將不斷改變政府管理結構和管理方式，最終將不可避免地建構出適合信息時代社會發展所需要的政府組織形態。”吳江：《推行電子政務與政府管理創新》，《國家行政學院學報》，2002年第S1期，第3841頁。數字信息技術平臺能夠推動傳統文化管理模式向網絡化治理模式轉變，實現多主體參與，構建“互聯網+政府”的文化管理模式，重建政府公共文化管理結構，建立符合數字時代特征的公共文化服務治理體系。

（三）突破傳統供給側改革發展路徑，建立消費側牽引改革的動力機制

長期以來，我國文化領域以供給側投入模式為主導，通過不斷加大財政投入來推進公共文化服務的規模化發展。然而，傳統供給端投入模式使文化行業與基層文化單位形成了父子型“保護—約束”關系模式傅才武、李延婷：《公共文化建設為什么不能強化供給側財政投入方式：一個解釋框架》，《深圳大學學報（人文社會科學版）》，2020年第2期，第5064頁。。在此模式下，基層文化單位更傾向于“對上負責”，公共文化產品和服務與社會公眾實際需求脫鉤，出現“機構空轉”等問題，造成公共資源浪費。公共文化服務建設如何實現對傳統供給側發展模式的路徑突破成為當務之急。黨的十八屆三中全會提出“構建現代公共文化服務體系”這一命題后，提供高質量高水準的公共文化產品與服務成為未來的根本目標和導向。這就要求公共文化服務建設要順應新時代的社會文化生態及需求變遷，以消費側牽引供給側改革發展。

推進供給側單側補貼方式向供給和消費雙側補貼轉變陳庚、宋春來：《新時代居民的藝術消費：表征、構因及優化——來自127個調研地的表演藝術消費調查分析》，《福建論壇（人文社會科學版）》，2018年第10期，第9098頁。。傳統供給側的單側補貼方式最為主要的作用在于保障了公共文化機構和場所的存續，建立了公共文化服務供給的主體陣地，但因為沒有配套建立投入產出效率和效益的約束激勵機制，導致了較為普遍的供給低效。供給和消費雙側補貼的理念和設計，既可以保障供給側陣地的夯實，也能促進消費側需求的滿足，提高公共文化服務效能。消費側消費者的補貼形成了“用腳投票機制”，可以有效引導供給側公共文化機構的供給調整。

健全完善群眾文化需求表達機制，促進供需對接。在逐步進入消費社會的過程中，公共文化服務供給需要將“供給主導”邏輯轉換為“需求導向”邏輯，通過消費側的需求反饋，提高供給效能。群眾文化需求的表達應以基層文化單位為橋梁，通過“線上+線下”多渠道收集群眾真實文化需求，及時將需求進行整理反饋，切實將需求納入政府的公共文化服務決策和供給的議程之中吳理財：《公共文化服務機制的六個特性》，《人民論壇》，2011年第30期，第3839頁。，實現公共文化服務與產品的及時調整。同時，把握不同群體差異化需求，推進精準化供給，實現“以需定供”“即需即供”，讓公共文化服務供給與群眾真實文化需求有效匹配，精準對接。

（四）建立文化資本積累長效機制，塑造公眾公共文化參與主體性

消費側牽引供給側改革路徑的實現建立在消費側公眾內生需求的增長基礎上。公共文化產品與服務供給是外在支持，公眾的預期精神收益是內生需求。公眾的內生需求作為價值實現的邏輯起點，能否得到有效激發決定著公共文化服務效能的發揮。因此，需要在消費側通過建立文化資本長效積累機制激發居民內生需求，形塑公眾公共文化參與主體性。

首先，要以常態化教育培訓活動推動公眾自身素養提升，實現文化資本積累。盡管學校是教育活動的主要承擔者，但受眾與時效性有限。公共文化機構可作為公眾素質培養的重要補充，以常態化且豐富多樣的培訓活動提升公眾自身文化素養，積累文化資本。其次，要多途徑強化宣傳，提升文化資本增長價值認知。發揮微信、抖音等社群平臺和群眾意見領袖的作用，以觀念教育和榜樣引領相結合的方式，營造文化氛圍，提升公眾對文化資本增長的價值認知，進而提升內在文化需求。再次，要挖掘打造差異化、特色化文化活動，實現“一群一策”“一域一策”。文化資本積累以資本持有者的生理能力為限度，不同群體的精力、記憶力、理解力有明顯差異姚儉建、岑文忠：《文化資本的積累機制探微》，《上海師范大學學報（哲學社會科學版）》，2004年第2期，第3540頁。。要制定符合不同群體特征的差異化服務，并融入地方文化符號，激發文化參與積極性。最后，要創新價值轉化手段，使文化資本積累成效切實可見、可感。文化資本的增量就是文化資本積累的收益，這種收益可以是物質層面的，也可以是精神層面的。公眾對公共文化服務的收益感知貫穿于服務全過程，因此要注重經驗總結和評價反饋，進而創新價值轉化手段，讓公眾切實感受文化資本積累帶來的收益，形成良性驅動。

The Dilemma of Involution in Public Cultural Services and Its Solution

CHEN Geng， DOU Huifeng

National Institute of Cultural Development， Wuhan University， Wuhan 430072， China

Abstract：In the new era， high－quality development has become the fundamental goal of the construction of public cultural services. It is related to the building of a strong socialist cultural country and the cultural well－being of the people. However， the current construction of public cultural services has fallen into the dilemma of involution： low－level duplication of supply on the supply side， low public participation on the consumer side and low－performance operation of service effectiveness. The existence of involution stems from the closed operation of the industry and the internal circulation of resources caused by institutional barriers， the lag of technological innovation of traditional cultural industries in the high－tech environment， and the dislocation of supply and demand in the process of social and cultural changes. In order to break through the constraints of involution， the construction of public cultural services should improve the government purchase mechanism to shape the competitive environment for resource acquisition， break through the involution of public cultural service channels， contents and management methods with the help of the platform function of digital information technology. The traditional supply－side guarantee mode should be transformed into a bilateral coordinated reform model driven by the consumption side， and a long－term mechanism of cultural capital accumulation should be established to shape the public’s subjectivity in public cultural participation.

Key words：public cultural services; involution; supply－side reform

（現任編輯：張思帆）