長江流域水生生物保護法律機制研究

阮紫桐

長江流域是我國水生生物最為豐富的流域之一，是我國水生生物生存的主要陣地，也是我國水生生物保護所應重點關注的地區[1]。但是隨著過度捕撈、航道整治、水域污染、修筑堤壩等人類活動的干預，長江流域水生生物的生存環境日趨惡劣。習近平總書記十分重視長江流域的生態環境治理，提出了“共抓大保護，不搞大開發”的長江治理理念[2]。2018年4月26日，又在推動長江經濟帶發展座談會上指出“要探索協同推進綠色發展的新路子”，在黨中央的重視下長江流域的生態環境治理穩步推進[3]。

一、長江流域水生生物現狀及困境

優越的地理位置和沿岸濕潤溫暖的氣候使得長江流域擁有著非常豐富的水生生物資源，但人類在利用長江開發建設時，卻忽視了對于長江水生生物的保護。在這一背景下，明確當前長江流域水生生物保護的現狀和水生生物保護的各種困境，是后續推進長江流域水生生物法律機制不斷完善的前提。

(一)長江水生生物生存現狀

根據《長江流域水生生物資源及生境狀況公報(2019年)》顯示，當前長江流域的水生生物多達四千種，整體水質為優，主要的漁業產區水質良好，但部分地區依然存在石油類物質超標的情況。近幾年在黨中央的高度重視下，長江流域的水質得到極大的改善，但是由于人類活動的干預，長江水生生物依然面臨重重危機。為了治理長江水域，充分利用長江上的水流落差，各地政府在其流域范圍內修筑水利工程。實踐證明，這些水利工程在蓄水、防洪等方面起到了重要作用，但是阻擋了生物洄游的道路，長江中的水生態平衡被打破，嚴重影響著沿岸經濟的可持續發展。

(二)長江流域水生生物保護立法現狀

我國目前沒有專門規定長江水生生物保護的專門法律，但是水生生物的保護在我國法律中有所提及，大致分散于《中華人民共和國野生動物保護法》《中華人民共和國漁業法》《中華人民共和國環境保護法》《中華人民共和國長江保護法》以及其他地方性法規之中。這些分散的法律條文，構成了長江流域的水生生物保護法律機制[4]。

1.《中華人民共和國環境保護法》

現行的《環境保護法》于2014年4月24日在第十二屆全國人民代表大會常務委員會第八次會議上修訂通過，自2015年1月1日起施行[5]。該法中并沒有具體的關于水生生物保護的條文，只是對國家、企事業單位及個人的保護環境的基本權利義務、行為細則、職權范圍以及責任劃分做了規定，并將環境保護原則納入到基本國策之中。

2.《中華人民共和國漁業法》

現行的《漁業法》是2013年12月28日修訂的，該法專門規范了漁業資源的利用以及開發，同時對于國內水生物種的諸多保護細則也有所完善，在第31條、第37條中都設置了關于水生生物保護的條文。(1)《中華人民共和國漁業法》第31條規定，禁止捕撈有重要經濟價值的水生動物苗種。因養殖或者其他特殊需要，捕撈有重要經濟價值的苗種或者禁捕的懷卵親體的，必須經國務院漁業行政主管部門或者省、自治區、直轄市人民政府漁業行政主管部門批準，在指定的區域和時間內，按照限額捕撈。在水生動物苗種重點產區引水用水時，應當采取措施，保護苗種。第37條規定：國家對白鰭豚等珍貴、瀕危水生野生動物實行重點保護，防止其滅絕。禁止捕殺、傷害國家重點保護的水生野生動物。因科學研究、馴養繁殖、展覽或者其他特殊情況，需要捕撈國家重點保護的水生野生動物的，依照《中華人民共和國野生動物保護法》的規定執行。同時，在該法中也規定了禁漁期、捕撈限制等一系列的法律制度。但是該立法的側重點在于漁業資源的經濟價值，而沒有詳細地對水生生物保護進行規定，對于水生生物的生態價值不夠重視，從生態環境的角度來看，并不利于水生生物多樣性的保護，同樣該法在長江流域不具有針對性，保護力度也有待商榷。

3.《中華人民共和國長江保護法》

2021年3月1日，在國家的推動下，《中華人民共和國長江保護法》正式實施，其中第42條、59條等提出對于長江流域水生野生生物的保護，該法從長江流域的資源保護、水污染防治、生態環境修復、綠色發展等幾個方面展開，為“加強長江流域生態環境保護修復，促進資源合理高效利用，保障生態安全，實現人與自然和諧共生、中華民族永續發展”提供了法律保障。(2)《中華人民共和國長江保護法》第42 條：國務院農業農村主管部門和長江流域縣級以上地方人民政府應當制定長江流域珍貴、瀕危水生野生動植物保護計劃，對長江流域珍貴、瀕危水生野生動植物實行重點保護。國家鼓勵有條件的單位開展對長江流域江豚、白鱀豚、白鱘、中華鱘、長江鱘、鯮、鰣、四川白甲魚、川陜哲羅鮭、胭脂魚、鳤、圓口銅魚、多鱗白甲魚、華鯪、鱸鯉和葛仙米、弧形藻、眼子菜、水菜花等水生野生動植物生境特征和種群動態的研究，建設人工繁育和科普教育基地，組織開展水生生物救護。禁止在長江流域開放水域養殖、投放外來物種或者其他非本地物種種質資源。第59條：國務院林業和草原、農業農村主管部門應當對長江流域數量急劇下降或者極度瀕危的野生動植物和受到嚴重破壞的棲息地、天然集中分布區、破碎化的典型生態系統制定修復方案和行動計劃，修建遷地保護設施，建立野生動植物遺傳資源基因庫，進行搶救性修復。在長江流域水生生物產卵場、索餌場、越冬場和洄游通道等重要棲息地應當實施生態環境修復和其他保護措施。對魚類等水生生物洄游產生阻隔的涉水工程應當結合實際采取建設過魚設施、河湖連通、生態調度、灌江納苗、基因保存、增殖放流、人工繁育等多種措施，充分滿足水生生物的生態需求。但是《中華人民共和國長江保護法》是一部專門針對長江整體流域建設、利用、生態環境整治的規范，對于水生生物的保護規定得并沒有十分明確，也并不十分詳細，只是一般性的規范。

(三)長江流域水生生物保護困境

1.長江流域保護相關法律缺乏針對性

目前涉及長江水生物種的法律律種，僅有《中華人民共和國野生動物保護法》《中華人民共和國漁業法》《中華人民共和國環境法》以及2020年12月26日出臺的《長江保護法》[6]。但是這些法律并不能體現長江水生生物保護的重要性。首先該法案對水生生物的保護較少，主要是從人類活動方面進行規制。其次《中華人民共和國環境保護法》中只有少量關于自然資源保護的條款，關于水生生物保護的條款也屈指可數[7]。《中華人民共和國野生動物保護法》對于長江流域的水生生物保護也難以有所針對。同時，《中華人民共和國漁業法》中的部分條例，僅在一定程度上規范了對于漁業資源的利用、開發，相關的保護水生生物的條款并不完善。

2.立法目的生態安全理念不足

對國內當前的物種保護相關律法進行梳理，不難發現，從其立法目的出發，在維持生態平衡、生態安全以及保護物種多樣性等方面均存在不足。當前的相關律法在進行立法時并沒有充分考慮維持生態平衡、生態安全以及保護物種多樣性等方面的重要性。《中華人民共和國憲法》以及《中華人民共和國環境法》作為大的法律框架，對于物種資源的保護并沒有更加具有針對性，可以理解，畢竟兩者并非專門性立法。在《中華人民共和國野生動物保護法》最近的修訂版本中，突出規定了：“為了保護野生動物，拯救珍貴、瀕危野生動物，維護生物多樣性和生態平衡，推進生態文明建設，制定本法。”簡明扼要地突出了對于維持生態平衡、生態安全以及保護物種多樣性的重視。《中華人民共和國漁業法》對于水生物種的多樣性以及生態價值的認知有所不足，大體而言，其更加側重于經濟價值。至于地方法律，也均在國家立法的大框架下進行，難以表現出更加先進的立法理念。隨著“保護是為了利用”等觀念大行其道，長江諸多水生生物均在受到不同程度的打擊與破壞，其保護前景堪憂。針對以上現象，在進行針對性立法時，務必要考慮到法律的強制性、指引性等等，立法理念以及目的必須明確，如此才能保證相關律法的效用，立法須保持其初衷，不能偏離主方向。

3.監管體制不協調

當前國內施行的相關法律，諸如《中華人民共和國漁業法》《中華人民共和國野生動物保護法》等，明確了各級政府以及漁業管理部門需要管理各級行政區的水生以及陸生野生動物的保護工作。新近成立的生態環境部負責主導維持生態平衡、生態安全以及保護物種多樣性等方面的工作；漁業漁政管理局則對水生野生物種的管理工作負責。由此可見，在野生物種的管理上，沒有一個獨立且統一的專業管理部門。與此同時，在相關的管理權限上，各級行政管理機構僅有上下層級的隸屬關系，因此，職能并不明確，導致一旦出現問題，各個部門和機構互相推諉的情況頻繁發生，行政效率低下。在野生物種的管理方面，盡管確立了漁業、林業部門的主導地位，但由于其職能眾多，難以對野生物種進行針對性的保護，保護效果不佳。在流域管理相關方面，我國的管理體制是將多級多部門管理與統一管理相結合，基于這種管理體制，本應是統一管理居于主導地位，各級行政單位和部門進行輔助管理，然而在實際踐行中，各級行政單位和中央管理機構相割裂，形成各自為政的亂象，各部門職能模糊、交錯，難以進行統一協調，因此，造成的結果便是物種的管理以及保護效率低下，難見成效。綜上所述，我國在流域管理方面并沒有取得較好的成效，使得瀕危物種不斷增多，野生物種的生存環境難以得到有效改善，而這其中，最大的原因就要歸咎于不夠明晰的管理體系。

二、我國長江流域水生生物保護法律機制創新

雖然國家和長江沿岸省市都對長江流域的保護加強了關注力度，但是由于其復雜性和多樣性，使得長江流域的水生生物成為了我國生物研究的重要資源，在這一前提下，其重要性和必要性使我們將視角投身于長江流域水生生物的立法之中，從建立統一立法、進行統一管理、設置統一責任等三個方面，推動我國長江流域水生生物保護法律機制的創新。

(一)推進《長江流域水生生物保護法》統一性立法

若想盡快改善長江野生物種的生存環境，針對性的立法勢在必行，可以采用以下方法：一是根據長江水生野生物種保護的迫切需求和特殊狀況，創建新的實體法律體系；二是對已有的相關律法進行修補完善，設立更為具體的條例[8]。具體可歸納為以下幾點：首先，對現有的法律進行修改，以完善和明確需要管理和保護的具體對象，同時，進一步規范保護以及管理流程，精確立法，實現水生生物保護的獨立性，需要制定和實施具體的法律規定。

目前已經存在《中華人民共和國長江保護法》來對長江流域的人類行為進行限制，那么長江流域的水生生物保護也應該制定專門的統一性立法，對水生生物的類型、保護原則、保護措施、保護主體以及法律責任進行詳細的規定。如此不但更加具有針對性，也能體現出國家對于長江流域水生生物的重視程度，《中華人民共和國長江保護法》也可以為其提供一定的參考價值。其次，《中華人民共和國漁業法》《中華人民共和國野生動物保護法》以及各級地方性法規可以結合當前的水生生物生存現狀進行適當的修改，各省、市之間加強其立法的關聯性，并且建立協調統一的長江物種保護法律監管體系，明確各部門職能，高效協作；將職能細化到個人，并以法律進行監督。對以上種種措施設立專項規章制度，從而提高長江水生生物保護的有效性。

(二)實現統一性管理

《中華人民共和國長江保護法》的出臺，結束了長江流域“九龍治水”的亂象，在《中華人民共和國長江保護法》的規制下，長江流域的綜合治理能力有了明顯的提高[9]。

農業部內設機構長江流域漁政監督管理辦公室，主管長江以南及其相關水體和邊界水體的漁業資源管理和養護工作。但是，其在實踐中的實際效果并不是很好。因此，對水生生物的保護也應實行統一管理，建立一個獨立于地方政府的權威性水生生物管理機構，即長江水生生物保護委員會。該委員會在行政上受國家直接管轄，對水生生物的生物多樣性進行全面保護和綜合管理。委員會應由長江流域各省市的水生生物保護專家組成，通過民主協商和民主決策，共同推進長江流域的水生生物保護工作。同時吸收各類水生生物保護專業人員參與，從而制定科學系統的管理策略。

(三)設置合理法律責任

法律責任作為整個司法體系中必不可缺的重要一環，能在關鍵時刻保障法定義務的實施并提供補救，法律義務、權利和法律責任共同構建出完整的法律規范，從而確保了法律法規的順利實施，并使得法律權利得到保障。在行政、刑事、民事以及相關制度中，應該強化法律制裁，制裁不是最終目的，但希望藉由此道使得法律法規更具威懾力，因此，可以采用種種方式提高其違法成本。

不僅僅要在行政、刑事、民事過程中強化法律制裁，同時也應該確立強制的恢復性法律責任。目前而言，恢復性法律在司法界，特別是在環境法領域逐漸推廣，使被破壞的環境能夠得到有效的保護和恢復。可以考慮將恢復性法律責任加入到長江水生物種保護過程中，相對于以往的監禁、罰款等方式，更加高效且實用。因此，我們應該加強在立法中引入這方面的法律責任，當然這一過程必須在相關公共機構的監督下進行；如果是監禁式的責任，可以規定侵權責任人應沒收一定的公益金。在羈押責任的情況下，可以規定當事人必須履行一定的公益慈善事業，讓其在一定時間內根據相關部門制定的水體恢復和復原方案參與一定的復原活動，以代替監禁。這種恢復義務的結果必須由專業機構進行評估，以確保其有效性。在長江流域水生生物保護的立法過程中，也應規定嚴格的法律義務，在提高法律威信的同時，加大對違法行為的處罰力度，對犯罪分子產生強大的震懾作用，以減少對長江水生生物的破壞。例如，立法可以規定民事、刑事和行政責任，提高違法成本，擴大罰款范圍。還可以借鑒國外恢復性生態管理的理念，引入恢復性法律責任，引導行為人主動恢復退化的環境，盡量減少對長江流域水生生物系統的破壞。

三、結語

長江作為中國第一大河和亞洲第一大河，長江流域廣闊，水生生物資源豐富[10]。由于人類活動頻繁，各種水源保護工程的建設，過度捕撈、采礦挖沙等不顧生態環境的生產開發行為，使得整個長江生態環境發生巨大改變，大量水生生物的生存和繁育受到嚴重影響，瀕危程度與日俱增。從總體來看，生物多樣性大大降低，因此，亟需改變水生生物的生存現狀。但是，相關法律的缺失，對特殊情況的針對性有所不足；基本的法律框架和條例失衡，缺乏系統性的生態治理理念，從而致使長江水生物種難以得到有效的保護。在這種情況下，加強長江流域水生生物的保護勢在必行。現有法律體系的不足嚴重阻礙了相關律法的設立和推進，因此，亟需構建完善的法律框架和細致的法律條例，在法律層面上保護長江流域的水生生物，保證長江水域的生物多樣性，并在《中華人民共和國長江流域保護法》的制度架構下促進長江流域經濟的可持續發展。