試論農村集體經濟組織產權制度改革問題及應對措施

王秋

摘要：近年來我國城鎮化建設取得了巨大的發展成就，農村經濟組織日益凸顯其重要性。為促進農村經濟實現進一步的良好發展，實現鄉村振興，我國逐步加深了農村集體經濟組織產權制度改革，涉及諸多改革項目，有助于形成清晰明確的農村集體產權關系，并實現對農村集體資產的高效良好管理。文章淺析了農村集體經濟組織產權制度改革存在的問題，探究了農村集體經濟組織產權制度改革問題的應對措施，以期為深化農村集體經濟組織產權制度改革提供借鑒。

關鍵詞：農村集體經濟；產權制度；改革

在我國發展經濟的進程中，農村經濟組織發揮的作用極為重要。當前，農村集體經濟組織產權制度改革日益加深，不僅形成了清晰明確的土地產權，還將農村資源盤活，促使資產提高了流動性，能有效保障村民應有的權益。農村集體經濟組織產權制度改革，是在堅持農民集體對集體經濟組織所有權的基礎上，遵循股份合作制的相關原則，對集體資產進行折股量化，具體授予個人，將農民對集體資產的共同共有有效轉變為按份共有。此項改革能實現對農民群眾財產權利的有效保障，還能激發農村經濟發展活力，能促進城鄉要素實現良好的平等交換。然而，農村集體經濟組織產權制度改革還存在諸多問題，在不同程度上影響改革的最終成效，對此，要立足于實踐，采取有效的應對措施。

一、農村集體經濟組織產權制度改革概述

20世紀90年代，我國經濟發達的部分地區率先開始農村集體經濟組織產權制度改革。進入21世紀后，我國大力發展工業生產，并推動城鎮建設，農村地區的集體經濟組織相應的產權制度逐漸深化其改革。此項改革能清晰明確農村集體資產的具體產權歸屬，能將集體資產轉化為股權，并將股權授予農民，農民轉化為股東，能穩定享有分紅收益。農村集體經濟組織產權制度改革主要包括如下核心內容：一是對農村集體經濟組織展開清產核資，并實施資產評估；二是對農村集體經濟組織成員進行認定，并統計“農齡”；三是對農村集體資產進行股份量化，并分配到人，形成清晰明確的產權。此項改革主要對早期施行的股份合作制相關的制度安排進行調整，并對集體產權進行明晰界定。此項改革主要采取股份合作制，其制度設計既有合作制特點，又具有一定的股份制產權特點。從組織功能來看，農村地區的集體經濟組織經過改制后，具備了一定的企業性質，另一方面還承擔公共管理相關職能。

二、農村集體經濟組織產權制度改革存在的問題

（一）村干部對改革缺乏深刻認識

農村集體經濟組織產權制度改革涉及村集體、村民等各類群體的經濟權益調整，具有較強的復雜性。對于農村集體經濟組織產權制度改革，村干部缺乏統一的思想認識，存在的各類疑慮較多。村干部對于產權制度涉及的改革內容缺乏深刻全面的認識，在開展實踐工作的過程中，缺乏清晰的思路，擔心難以有效應對復雜局面和市場風險。

（二）法人地位不明確

農村集體經濟組織產權制度改革后，未能明確規定其法人地位。我國首批農村集體經濟組織在20世紀90年代改革后，普遍登記的法人身份是股份合作制企業。我國在2004年頒布施行《行政許可法》后，改制的農村集體經濟組織普遍按照《公司法》登記法人身份為有限責任公司。但有限責任公司限制股東人數，農村村民在實際操作中，不得不實施隱形股東的操作方法，合并數十甚至上百人成為一個股東，這就增加了隱患，難以有效保障農民利益。

（三）股權設置量化存在爭議

股權設置量化主要存在如下爭議：第一，是否應設置集體股。以上海市為例，上海建議行政村建制已取消的集體經濟組織，不對集體股進行設置，但在具體分配過程中，將10%到20%的股份提取出來設置公益性基金，用以支付農村各項公共事業的費用開支。部分省市建議農村集體經濟組織設立大約30%的集體股，其用途也是支付農村社會管理各項費用開支，但可能會引發集體股二次分配等矛盾問題；第二，是否實行增配股。為促進農村集體經濟組織實現擴大再生產，部分改制的農村集體企業設置了增配股，吸納集體村民現金入股。在增配股實行初期，農民不看好改制企業的發展前景投入的資金較少，當改制企業實現良好發展并獲得較高盈利時，投入資金較少的農民又反悔，這就導致矛盾出現；三是選擇何種股權量化模式。在諸多改制模式中，較為普遍的思路，是將股份量化與持股者貢獻相掛鉤，但具體選用何種模式仍需進一步完善。

各地區具有不盡相同的實際情況，各地區采用不同方法設置股權。各地區在設置股權的實踐過程中，圍繞“人頭”“農齡”等依據對股權進行設置引發的問題較多。將“人頭”作為依據設置股權，引發的問題較多，例如，有人為獲取股權而將戶口遷回農村，很多外來人口對農村的涌入等，為農村地區集體資產的管理帶來混亂。對此，要將“農齡”作為依據，設置股權，還要考慮各方利益，將“農齡”與“人頭”兩類依據結合起來，據此保障農村地區集體經濟組織各個成員應有的權益。另外，在設置股權的過程中，要加強對資源性資產的考慮。農民的生存以土地為根本，土地資源所屬權是農民切身相關的權益。當前，土地資源呈現出迅速增值的態勢，在設置股權的過程中欠缺對土地資源的考慮，將損害農民集體利益，將來，對集體經濟利益進行分配時，可能導致新矛盾產生。對公共股進行設置，要全面考慮利弊，將農村地區實際情況作為依據，對是否設置公共股形成科學決策。

（四）集體資產量化難度較大

各地區具有不盡相同的實際情況，資產量化也具有不同范圍。由于缺乏完善的法律政策依據，集體資產量化難度較大。集體資產賬面包含的各類經營性資產，量化難度小，且管理相對比較簡單。但各類資源性資產，例如山川、土地等，不僅量化難度大，且不易對之進行經營管理，其管理牽涉較為廣泛且復雜的內容，管理難度相對較大。以土地而言，政府征用農村土地后，未能向農村集體及時支付相應的賠償款，會對村民利益造成一定程度的影響。若被政府征用的農村土地處于閑置狀態，則容易產生資源浪費，農民也無法獲取相應補償或者收入，會加劇農民群眾的不滿。

（五）成員資格界定難度大

農村集體經濟組織資產與其成員具有密切聯系。當前，缺乏完善的法律法規對農村集體經濟組織成員資格進行界定。通常，由當地政府將歷史習俗作為依據對組織成員資格作出界定劃分，這種方法的合理性相對薄弱。多數地區對集體經濟組織成員資格進行界定以戶籍為標準。但這種界定標準也會引發諸多問題，例如，部分地區按人頭數對房屋進行分配，會招致大量外來人員對農村地區的涌入，形形色色的外來人員為獲得房屋將戶口再度遷回農村，或者和有當地戶口的人進行婚配，這就影響對集體資產的合理配置。在對成員進行資格界定的過程中，要合理劃分權利義務。成員不僅要享受集體資產帶來的收益，還要承擔應盡的各項義務。但多數農村集體經濟組織缺乏對成員權利和義務的明確劃分，導致成員資格界定難度較大。

（六）缺乏完善的監督管理運作

各鄉鎮農村均要求針對集體資產成立監督管理委員會，接受鄉鎮黨委和相關政府部門領導，對集體資產進行監督管理，并對集體經濟組織涉及的項目投資、資產運作、資金使用、財務審計以及人事安排等事項實施審核。鄉鎮針對集體資產設立的監督管理委員會僅獲得區縣政府部門同意，既不能作為集團法人在民政部門進行登記，也不能作為企業法人在工商部門進行登記，僅能對鄉鎮集體資產實施監督管理，但在改制背景下，村級集體經濟組織尚未賦予其監管農村集體資產的職能，這就造成改制之后，農村集體經濟組織缺乏明確的隸屬關系，其集體資產難以被有效監督管理。改制之后，農村集體經濟組織普遍設立了包含監事會、理事會以及股東代表大會在內的管理模式，但缺乏健全的運作。主要表現如下：從組織架構來看，改制之后，農村集體經濟組織與村黨支部、村委會雖然設立了三塊牌子，但實際上是一套人馬，即由村委會主任、村黨支部書記兼任集體經濟組織的高管或法人，這就容易造成資產經營與社區管理無法分離，影響集體經濟組織對資產經營功能的獨立發揮。部分農村地區的集體經濟組織雖然在形式上對現代企業相關制度進行了構建，設立了監事會、理事會、股東大會等機構，但這些機構并未真正發揮監督管理職能和作用。

（七）發展存在諸多瓶頸

對農村地區的集體經濟組織實施產權制度相關改革，其目的主要是推動集體經濟組織獲得良好發展，幫助農民增加經濟收入，為鄉村振興的實現提供助力。這就要求農村集體經濟組織的經營性資產和建設用地實現增值。但農村集體經濟組織發展還存在諸多瓶頸：一是在城鎮和近郊地區，尚未有效執行集體建設用地征用相關政策，導致農村集體經濟組織缺乏經濟資源，難以獲得強大的發展后勁；二是部分農村地區受政策影響，難以將集體建設用地用于發展工業，導致集體建設用地難以產生良好收益。部分農村地區集體資產改革難以實現對農民經濟權益的有效保障。

三、農村集體經濟組織產權制度改革問題的應對措施

（一）加強對基層干部和農民的宣傳教育

相關部門要召開會議、組織培訓，加強對基層干部和農民的宣傳教育，引導村干部深刻認識到農村集體經濟組織產權制度改革的意義，并提高對相關工作的認識，深刻理解產權制度改革能有效明晰農村集體產權，并實現對農民權益的保障，還能促進農村民主管理和監督，并推動農村集體經濟實現良好的可持續發展，還能優化分配，為農民群眾增加財產性收入。同時，要向農村集體經濟組織的成員加強相關法規、政策的宣傳，調動其積極性。要通過宣傳教育，消除干部存在的認識誤區，引導干部遵循國家政策，立足于實際情況，綜合考慮各項因素，開展具體工作。

（二）加快推動立法

根據《憲法》規定，農村集體經濟組織享有獨立自主開展各項經濟活動的權利。為實現對農村地區人口結構出現的各類變化的良好適應，對組織成員的經濟權益進行有效維護，建議相關部門加快立法調研，從法律層面上對農村集體資產的管理主體進行明確。其次，要對農村集體資產相應的管理主體具備的職能進行明確，確保社會管理與農村集體經濟組織經濟職能相互分離。要通過相關立法，對農村集體經濟組織的組織機構、成員范圍、議事規則等進行明確。

（三）對股權設置形式進行完善

要從實際出發，對股權進行科學設置。各地區股權分配常見的問題，主要是如何設置集體股的問題。設置集體股，能促進農村地區的集體經濟組織在一定程度上保持其共性特點，還能用集體股資金對農村公共事業耗費的費用支出進行支付，能促進對公共服務職能的完善。但設置集體股也存在一定弊端，隨著集體經濟組織發展，且組織成員隨之增加后，改革難度也會隨之增加，當集體經濟組織發生重組，需再次分配集體股時，極易引發各類矛盾。對集體股進行設置，要根據實際情況，由農民自主選擇。一般情況下，農村集體經濟組織不設立集體股，提取10%到20%的股份設立公益性基金，用于支付農村各項公益事業的費用開支。若少數農村集體經濟組織需按照一定比例保留集體股，則無須對公益性資金進行設置。全體股東大會批準后，可對集體股比例進行減持，減持比例通常要保持在20%以下。對農民農齡進行統計，要包括集體經濟組織的所有成員，包括已經過世的。將農齡作為設置股份的依據，能體現人戶結合，契合以戶為單位進行承包的方式。在以農齡作為設置股份的依據的前提下，要進一步促進人戶結合。對農村地區集體經濟組織實施產權制度相關改革，應主要將“農齡”作為依據，開展分配活動。部分郊區存在承包地，對此，在設置股權時，要對土地股和農齡股進行綜合考慮。考慮到農村集體資產價值不斷提高和顯現，股權流通相關管理制度漸趨健全，應探究確立在農村集體經濟組織內部如何轉讓股權。

（四）秉持因地制宜的原則增強資產量化的合理性

農村地區的集體資產較為特殊，在對集體資產進行量化的過程中，相關經驗欠缺，對于部分量化難度大的集體資產，可暫時將其擱置起來。究其原因，以土地為代表的各類資源性資產具有較高的升值空間，且緊缺程度較高，過早對土地資產進行量化不利于提高農村集體經濟組織的經濟收益。對集體資產的監管力度不夠，且在對集體資產進行量化的過程中，缺乏有效監管，難以保障高效有序的管理，極易引發混亂，并損害農民利益。因此，要秉持因地制宜的原則增強資產量化的合理性，要遵循群眾路線，尊重農民的自主選擇，實現對集體資產的合理量化。當前，對集體資產進行量化，應重點對經營性資產進行量化。究其原因，農村集體的各類非經營性資產供村民公共使用，是純公益性的，在當前階段并無必要對之進行折股量化。對于資源性資產，例如，土地資產，在短期內無法對其價值作出準確評估，可暫時將其擱置，不對之實施量化。但政府對農村地區的集體土地進行征收后，要及時追加相應的賠償費。對集體資產進行置換，產生的增值，要及時追加相應收益，保障組織成員對集體收益的合理分配。當農村地區的集體經濟組織成員、村干部，均要求對資源性資產進行量化時，相關人員要探索行之有效的方法。要對集體資產加強監管，在量化集體資產的過程中，形成科學透明的監督管理，實現對集體資產的高效有序管理，有效保障群眾利益。要堅持群眾路線量化集體資產，尊重并指導群眾實施科學合理的自主選擇，實現對集體資產量化的科學探索。

（五）將界定成員資格的權力交給農民群眾

在對農村集體經濟組織成員資格進行界定的問題上，不同地區的界定標準各不相同。對此，各地區應根據實際情況，將界定農村集體經濟組織成員資格的權力交給農民群眾，制定農民群眾認可的界定標準。同時，要注意保持成員多樣性，對成員資格進行界定，要涵蓋各類群體，保障農民權益。應遵循統一標準，綜合考慮土地所有狀況、戶籍狀況等因素，對成員資格進行界定，避免標準不一導致管理混亂和成員不滿。

各地可將實際情況作為依據，出臺規范性文件，對認定成員身份所遵循的標準進行明確規定，并配套設置操作細則。待相關條件均具備后，再出臺全國性的認定標準。具體考量如下：成員應長期固定地在集體經濟組織所在地生產和生活，其與組織具有事實上的管理關系，并依法登記為常住戶口。對于疑難問題，要確保集體經濟組織具有自主決定的權力。對成員資格進行界定，主要包括兩個范疇，一個范疇是一般成員，另一個范疇是特殊成員。特殊成員有兩類，一類是在本村居住，且具有戶籍，但未能履行對集體經濟組織的各項義務的相關人員，例如老弱病殘、未成年人等。還有一類是不具備本村戶籍或者已將戶籍遷出的人員，例如服役軍人、超生子女等。

考慮到農村地區各類人員具有不同的情況，在遵循相關政策的基礎上，對成員資格進行認定，要尊重組織的自主權，要充分考慮歷史因素和現實條件，秉持實事求是的原則，在實際操作中，要把握如下要點：一是權利要與義務保持對等。享受權利應以履行義務為前提條件。成員應承擔對集體經濟組織的各項義務，才能享有相應的權利。二是認定成員資格，關涉農村集體經濟組織每位成員的利益，應遵循統一標準，不能造成標準混淆。三是要保障程序的公開性。農民群眾對組織成員呈現的變化情況了解最深，在認定成員資格上更具有發言權。對成員資格進行認定，既要堅持合法程序，又要保障程序的公開性，由農村集體經濟組織成員在民主協商的基礎上發揮決定權認定成員資格。四是避免對合法權益的侵犯。對成員資格進行認定，一方面要按照少數服從多數的原則，另一方面要對少數人利益進行保護，避免對其合法權益造成侵犯。

（六）對治理結構進行完善

改制之后，農村集體經濟組織應對治理結構進行完善，將合作社章程作為依據，設置股東代表大會制度，構建監事會、理事會等機構，并對機構運作進行規范。對于與鎮聯合的農村合作社，應組織成員從集體經濟組織成員中選舉理事長。在過渡期內，由黨政干部兼任合作社理事長，應加強人才培養，做好政策宣傳各項工作，過渡期滿后，遵循相關政策規定，對理事長進行改選。同時，鎮、村完成改革后，要促進村委與集體經濟組織實施分賬管理，實現各司其職。在財政保障村級組織正常運作各項經費的基礎上，要對資金實施分賬管理，實現對資金的高效使用。另外，各鄉鎮針對集體資產構建的監督管理委員會要明確自身職責，并對各項職能進行履行，保障鄉鎮黨委對集體經濟組織運營加強監督管理。要通過產權制度改革，促進財政資金與集體資金實現分離，為農村集體經濟組織建立健全現代企業制度，完善法人治理相關結構。

要對監督管理委員會的各項職能進行完善，對于資產變動、項目投資、資金使用、財務審計、收益分配等重大事項，要加強審核。要設置完備的鄉鎮農經站，由農經站負責監督管理村集體資產的日常工作。改制之后，設立的經濟合作社要按照法律規定，代表組織成員行使對集體資產的所有權，負責管理集體資產。經濟合作社要遵循相關章程規定，構建成員代表大會，并設置監事會和理事會。成員代表大會是農村集體經濟組織的權力機構，對于各項重大事項，需由成員代表大會經過充分討論后，超過三分之二的代表同意，才能實施重大事項，還要向上級監督管理委員會及時上報。理事會負責執行成員代表大會作出的決定，并管理經濟合作社各項日常事務。監事會主要負責監督集體資產涉及的各項經營活動。應從農村集體經濟組織成員中選取理事長，要確保其熟悉各項經營管理活動，并具備組織協調能力，且在組織成員中享有聲望。要通過成員代表大會對理事長和理事進行選舉，還可聘用高素質的職業經理人對經濟合作社進行經營管理。由上級監督管理委員會對監事長進行委派，并由成員代表大會對監事進行選舉。

（七）為后續發展提供保障

要遵循農村集體經濟組織的土地所有權，對集體土地進行征用，要保障成員利益，保障集體經濟組織實現良好的長期發展。要大力執行農村集體征地、留用地相關政策，留出一定的土地面積或者相關商業設施，保障農村集體經濟組織發展，有效保障農民權益。要落實執行建設用地增減掛鉤相關政策。基于整理村莊和農村宅基地而減少的各類建設用地，可依托建設用地增減掛鉤相關政策，實現良好的異地發展。在掛鉤區域，統籌規劃合理安排一定地塊，構建創業園，并對各類物業項目進行建設。鎮聯合各村的農村集體經濟組織，要對聯合投資公司進行構建，實現高效的物業投資和管理。

四、結語

綜上所述，農村集體經濟組織產權制度改革存在的問題主要體現在村干部對改革缺乏深刻認識、法人地位不明確、股權設置量化存在爭議、集體資產量化難度較大、成員資格界定難度大、缺乏完善的監督管理運作、發展存在諸多瓶頸等方面。對此，要通過加強對基層干部和農民的宣傳教育、加快推動立法、對股權設置形式進行完善、秉持因地制宜的原則增強資產量化的合理性、將界定成員資格的權力交給農民群眾、對治理結構進行完善、為后續發展提供保障等措施有效應對農村集體經濟組織產權制度改革問題。

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（作者單位：常州金鼎會計師事務所有限公司）