關于事業單位預算管理問題的思考

楊榮莉

（廣東省地圖院，廣東 廣州 510098）

《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》（國發〔2021〕5號）中提出，預算體現國家的戰略和政策，是宏觀調控的重要手段。但當今時期，國家財政處于緊平衡狀態，收支矛盾比較突出，而目前預算管理中存在統籌力度不足、預算約束力不強、資源配置效率尚待提高、預算公開范圍和內容仍需拓展等問題。事業單位作為使用國家財政資金的主要對象，要全面加強預算管理，優化資源配置，注重提質增效，更好發揮財政在國家治理中的基礎支撐作用。

一、事業單位預算管理的重要性

（一）有助于推動高質量發展，提高事業單位管理水平

隨著國家對事業單位改革的不斷推進，對事業單位的管理水平也提出了越來越高的要求。事業單位要全面實施預算管理，完善各項制度，積極推進預算和績效管理一體化，不斷提升自己的管理水平，為推進財稅體制改革，推動高質量發展，做好基礎支撐作用。

（二）有助于提高財政資金的使用效率和效果

事業單位的預算管理，可以使用財政資金的使用更加規范，保障每筆資金的安全使用，在國家提倡過緊日子的大背景下，強化預算約束保障能力，將每一筆財政資金的效益發揮到最大化，避免資金被浪費、被挪用的風險，幫國家減輕財政壓力。

二、事業單位預算管理目前存在的問題

（一）預算管理水平不高，缺乏預算管理意識

1．預算編制人員業務水平不高

第一，目前很多行政事業單位的財務人員專業水平不高，甚至有些單位財務人員是從業務科室輪崗過來的，并非會計專業出身，接受能力相對較弱，況且事業單位預算管理也是近幾年才逐漸開展起來的，大多數財務人員預算管理經驗不足，所以編制精準科學的預算，相對比較困難。

第二，目前事業單位存在預算管理體系不完善、培訓學習機會較少、提升渠道不多等問題。再加上預算管理意識不強，不能夠認識到預算管理的重要性，所以上報預算時，多數是敷衍了事，簡單取用上年數據或者編制采購預算之前不進行資產盤點，隨意的報幾個采購項目上去。

2．業務部門預算管理意識不強，資金與業務脫節

很多業務部門對于預算管理認識程度不夠，認為預算管理是財務部門的事情，忽略基礎數據的收集和整理，缺乏基本的責任與溝通意識，所以財務部門在做預算編制時較難推動，導致數據填報不準確。大多情況下預算編制成了財務部門唱獨角戲，這樣預算編制管理與項目管理脫節，資金管理與資產管理脫節，影響預算編制的科學性與精準性，進而會影響后期財政資金的執行。

（二）預算編制不夠科學、精準，預算執行困難

第一，預算編制方法不科學。預算編制不夠精細，多報、漏報現象嚴重，導致執行困難。或上報預算之前沒有對項目進行規范的績效評審，后期因各種原因推動不理想，達不到支付進度，資金無法支付，影響財政資金支付率。

第二，項目預算資金上報不準確。項目上報前缺乏充分的調研和分析，只是根據上級下發指標或者上年基數增加的方式來確定預算數額，缺乏科學詳細的測算依據，導致預算支出與實際支出相差較大，年中需要調整較多。加之，各部門之間溝通不暢，信息不對等，財務人員對業務不夠了解，無法掌握業務部門上報預算金額是否準確，業務部門預算編制意識不強，進一步影響了項目預算資金的準確性。

第三，基礎費用上報不準確。很多單位在上報預算時，把主要精力放在項目資金的上報方面，對于人員經費、綜合管理費用、固定資產等基礎費用關注較少，尤其是綜合管理費用只是簡單預估，或者拿財務部門上年數據作為參考，而沒有根據人均耗費、業務量以及現有物資存量進行詳細測算，導致預算跟實際相差較大。

第四，自有資金收入上報不準確。公益二類事業單位，在編制預算過程中，只注重財政資金預算編制，很少關注自有資金預算編制的準確性，大多情況下，只是根據財務上年數據增加一定比例來簡單上報，導致自有資金實際執行與預算申報相差較大。

（三）預算執行過程缺乏有效監督

第一，缺乏主動監督意識，監督體系不健全。很多事業單位重預算輕執行現象嚴重 ，沒有完善的預算監督體系，監督責任人不明確，獎懲制度不嚴格。導致預算執行中缺乏有效監督，執行比較隨意，有意無意地改變資金用途，項目之間資金相互挪用、擠占，所以有些項目結束了資金還有結余，而有的項目資金用完了，項目還沒結束。

第二，信息化程度不夠。目前事業單位預算管理主要是傳統管理模式，信息化程度不夠，各管理系統之間缺乏關聯，對于已經發生的經費大多靠手工臺賬或者財務已經報銷的記賬憑證來統計。這樣容易導致信息滯后或統計不全面，不能實時反映預算執行情況，使得財務信息的實用性減弱。另外，對于辦公耗材、專用材料費等綜合管理費用，上報時的經濟分類科目和實際執行時相差較大，影響會計核算的準確性，會進一步影響預算編制的質量。

（四）績效評價管理環節薄弱

第一，對績效管理認識程度不夠。片面地認為預算管理就是簡單的資金分配，對于支出項目績效評價不夠重視。認為預算編制中財政資金花出去了，就是完成任務，重支出輕效益現象嚴重。

第二，績效評價指標設置不夠科學。科學的考核指標對于績效評價至關重要，很多單位指標設置比較隨意，指標不夠全面，沒有考慮指標與項目的關聯性、是否可以量化、能否反映效益的關鍵所在等，或者只重視結果考核，不重視過程考核，導致績效指標不能反映項目的真實效益。

三、加強事業單位預算管理的對策

（一）增強預算管理意識，提高預算管理水平

1．提高預算編制人員業務水平

第一，優秀的人才是做好工作的關鍵，事業單位要加強對財務人員的培養，引進一些優秀的財會人員，同時也要多給財務人員一些培訓學習的機會，提升業務水平。

第二，預算編制人員要對每年的預算編制與執行工作進行分析和總結，多和同行業其他單位進行溝通、交流、積累經驗，便于后期進一步做好預算管理工作。

2．提高業務部門的預算管理意識，保持工作的關聯性

業務是資金的載體，只有讓業務部門參與其中，才能做好預算管理工作。所以，要加強對業務部門的培訓，尤其是預算編制的培訓，每年預算編制、績效評價、年終決算等工作開展前，單位內部都要做一次全面的培訓宣講工作，還可以要求業務部門同財務人員共同參加省財政廳組織的預算管理培訓，提高業務部門相關人員對預算編制的認識。單位要規定業務部門參與到預算管理的全過程中來，讓預算工作與業務工作相互滲透，逐漸提高業務部門對預算管理的認知與認可度，財務人員也要加強對業務的學習和了解，從而相互配合做好預算管理工作。

（二）科學編制預算

第一，預算編制方法要科學。首先，編制預算時要全員參與，積極溝通，充分調研，詳細測算，避免多報、漏報、重復上報的現象發生。其次，要堅持零基預算編制思維，以實際需要為準，詳細審核預算年度各項費用的列支依據和標準，強化約束，提高預算編制的科學性、準確性。再次，制定單位財政三年規劃和預算年度支出計劃，對三年內“三重一大”事項進行重點關注，以“保障重點，統籌優先”的原則安排支出。

第二，項目預算編制要精確。一是上報項目預算前要做好項目入庫工作，入庫前要對項目的必要性、可行性、經濟效益性等指標進行評審論證，設置合理、可操作性強、能夠量化且與績效目標高度相關的績效指標，符合績效評價目標的項目才準予入庫。前期做好項目進度規劃，對每個階段的工作量進行預估，并詳細測算所需要的人、財、物，必要時可以委托第三方機構或者聘請專家對項目進行評審論證。財務部門要對業務部門提交的項目申報表認真核對，核實申報依據是否充分，對于不合理的上報項目要退回，不予以上報。二是對于信息化項目要先申請立項，做好充分的論證，形成詳細的立項方案，證明項目的可行性與必要性，得到立項批復后再上報預算。三是將專項資金指標層層落實到各業務部門，自下而上匯總編制，所有開支項目從具體業務編起，并嚴格按照編制的具體科目執行，減少調整 。

第三，基礎費用要上報準確。首先，人員信息上報準確。在上報基礎信息階段，財務部門要與人事部門積極溝通，相互配合，認真核對人員信息，尤其要避免人員技術級別、管理級別等關鍵信息出現錯誤。其次，綜合管理費用上報要準確。對于辦公耗材、零星辦公用品、公務車輛運行、會議、公務接待、差旅等綜合管理費用的上報，要根據財務上年數據及市場變動情況，預估人均耗用量，再根據預估的下一年職工數量和業務量進行詳細測算總費用，力求準確。上報時要將預算明確到與會計核算科目一致的經濟分類，以減少后期執行時經濟分類科目的調整。再次，資產設備的采購要準確。上報預算前要對單位現有固定資產進行盤點，并合理評估綜合管理部門日常工作以及業務部門開展項目所需新增設備，能夠繼續使用的就不安排采購，避免重復上報、重復采購的現象發生。此外，自有資金上報要準確。自有資金也屬于國有資源的一部分，同樣要引起重視。公益二類事業單位，在申報自有資金預算時，也要認真測算，以支定收，至少保證收支平衡。平時要建立收入合同臺賬，對已承接的項目進度情況，已收回多少資金，未來每年能收回多少資金做到心中有數。

（三）加強預算執行監督

預算執行過程要強化監督意識，對執行過程實時監控，如發現問題及時采取措施進行糾正，盡量減少預算的調整，加快項目執行與資金支付進度，提高財政資金使用效益。

第一，完善制度，明確責任。事業單位要完善預算執行、績效評價等內控相關制度，明確經費審批權限和執行責任人，全體員工要嚴格遵守各項管理規定。第二，制定執行計劃。預算編制“二下”數據下發后，單位要制定預算執行計劃表，按照承擔項目情況對應落實到部門，細分到具體經濟分類科目，并且要明細到月份，以便于對執行情況進行監督。第三，財務部門加強監督。首先，財務部門要建立預算執行臺賬，執行臺賬的格式要與預算計劃表一致，明細到具體部門、具體經濟分類科目，每月進行對比分析，找出執行與計劃的差異，并將對比分析表分發給各個部門，同時上報給分管領導、單位主要領導，對于執行異常的項目，要提醒相關責任人。其次，每月底財務部門要對財政資金支付情況進行梳理，并提醒各部門符合支付條件的項目要加快流程辦理，將財政項目支出放在首位。第四，上級部門加強監管。每個月上級部門要對下屬單位單位財政預算資金執行情況進行排名，對于執行較慢的單位或者部門要進行提醒，必要時進行約談。上級主管部門要定期開展預算執行會議，分析執行情況，共同解決執行難題，在保證資金執行質量和資金安全的前提下，催促加快執行。第五，提高信息化水平。提高信息化水平，有助于解決傳統模式下信息執行滯后的問題，借助OA系統、數字政府等信息化手段，實現預算與采購系統、資金支付系統、會計核算系統、固定資產系統、財務報銷系統的相互關聯，可以實時反映預算執行情況，避免不同經濟分類科目下預算支出互串、超預算支出、資金挪用、重復采購、領導漏簽、超越審批權限等事項發生。

（四）強化績效評價管理

第一，加強績效評價，樹立成本效益觀念。首先，事業單位要加強培訓與宣傳，提高對績效評價的思想認識，思想是行動的保障，只有思想上足夠重視，才能積極地采取行動。其次，要加強組織領導，落實主體責任，全員參與績效評價工作，對項目完成情況進行自評。最后，要將績效評價工作貫穿到預算編制、預算執行、資金使用效益等預算管理的全過程，定性與定量相結合，科學合理地實施績效評審論證。

第二，重視績效目標管理，設置科學合理的績效評價指標。一是單位要重視績效目標管理，在項目入庫階段就要對績效目標進行評價，根據預期目標設置科學合理的績效指標，尤其關注涉及資金比較大的項目，要求項目申報部門根據各個項目不同情況細化績效指標和評價標準，合理分配權重。二是績效評價指標設置要科學、合理，按照相關性、重要性、系統性等原則進行設置，考慮不同指標之間的關聯性，既要設置結果考核指標，也要設置過程考核指標。

第三，加強績效監管，注重績效評價結果運用。一是可以利用信息化手段，設置動態績效評價監管體系，對項目執行過程進行實時監控，出現項目執行偏離目標的情況時，及時糾正。二是單位要注重績效評價結果的運用，建立績效評價報告反饋制度，根據出現問題的具體情況督促相關負責部門及時整改，提高執行效率和效果。另外，將項目績效評價結果與部門年度績效考核、下一年預算安排掛鉤，以提高資金的成本效益；將結余結轉資金量與次年預算安排掛鉤，以減少專項資金結余結轉。三是要按照規定進行預、決算公開，接受公眾監督。

四、結束語

綜上所述，事業單位要加快職能轉變，全面推進預算管理，完善管理手段，創新管理技術，加強預算管理各項制度的建設與協同，提高預算管理信息化、科學化和標準化水平。針對事業單位目前存在預算管理意識淡薄、管理水平不高、執行有偏差、績效評價環節薄弱等問題，應積極改進，進一步加強人員培訓，提升職工整體素質水平，科學編制預算，精準執行，提高資金使用效率，為國家財政減輕壓力。