公立幼兒園內部控制存在的問題及策略研究

孫麗娜

（北京市海淀區(qū)龍崗路幼兒園，北京 100192）

近年來，無論從國家學前教育三年行動規(guī)劃，還是到現(xiàn)在的“十四五”教育改革和發(fā)展規(guī)劃方案，要求毛入園率從85%提高到90%，體現(xiàn)了國家辦好人民滿意的學前教育的決心。國家通過對新建擴建公立幼兒園、將部分民辦幼兒園收歸國有、加大普惠幼兒園范圍、增加辦園資金成本投入、提高公立幼兒園師資待遇、加大偏遠山區(qū)幼兒園的扶持力度、加強師德培訓、全覆蓋督導工作等方面采取了一系列舉措，充分體現(xiàn)了我國對學前教育的重視。國家為我們提供了這么好的平臺，這就要求公立幼兒園必須在內部控制的管理和監(jiān)督下把國家的資金管理好、利用好，使其發(fā)揮到最大效用，讓我們的孩子得到發(fā)展。本文通過分析公立幼兒園內部控制的問題和策略，希望不斷加強人們對內部控制重要性的認識，加強組織領導、強化協(xié)調配合，優(yōu)化內部控制工作。

一、公立幼兒園內部控制的意義

公立幼兒園是由國家開辦的公有性質的事業(yè)單位，一般為公益一類或公益二類，經費來源為財政補助，辦園宗旨是面對學齡前兒童開辦的學前教育。根據(jù)開辦部門不同，可以分為教委辦園、部隊辦園、地方他辦園、社會集體辦園等。截至2021年，北京市幼兒園的入園率、普惠率、公辦幼兒園占比均已達到教育部督導評估辦法中的指標和標準，適齡兒童毛入園率達到90%，普惠性幼兒園覆蓋率為86.65%，全市公辦幼兒園在園幼兒30.3萬人，達到公辦園在園幼兒占比50%的指標要求，公立幼兒園占比51.91%。

公立幼兒園加強內部控制，符合公立幼兒園內部管理需要，以社會責任為己任開展內部控制活動，逐步完善內部控制制度及流程手冊，加強內控總體架構的把控，對各層次的運行和管理進行控制和自評。同時，內部控制各項制度和流程符合“規(guī)范”等法律法規(guī)要求，公立幼兒園在遵守法律法規(guī)的同時，也要做好自身管理，接受國家和社會的監(jiān)督，履行一定的社會責任。另外，內部控制符合《幼兒園教育指導綱要》和《幼兒園工作規(guī)程》等幼兒園專業(yè)層面法律法規(guī)的要求。公立幼兒園注重素質教育、藝術教育、品德教育、養(yǎng)成教育，一切出發(fā)點是為了孩子的發(fā)展。

二、公立幼兒園內部控制存在的問題

（一）內部控制建設及實施重視不夠

一是領導責任制落實不到位。內部控制是內部管理的重要環(huán)節(jié)，與幼兒園業(yè)務運行融為一體，需要引起領導的高度重視，同時也需要全體成員的高度參與。現(xiàn)實狀況是在一些公立幼兒園里，內部控制領導小組責任制不健全，沒有很好落實領導責任，內控領導小組會議召開不及時，領導層對內部控制的重要性認識不足，未重點關注內部控制的規(guī)劃和實施情況，認為內部控制單純是財務管理，容易出現(xiàn)管理層凌駕于內部控制之上的情況。二是各部門責任不明晰。公立幼兒園在進行建設內部控制規(guī)劃方案的初期，沒有動員全員參與，使全體成員對內部控制工作的概念和意義認識不夠、理解不足，部門責任不明，人員不能充分理解內控各環(huán)節(jié)的銜接關系，缺乏系統(tǒng)性，內控的意義和價值認識不到位。在執(zhí)行內部控制過程中，理論與實際相脫離，或者對不相容崗位不明晰，發(fā)生混淆等現(xiàn)象。三是監(jiān)督和自我評價不認真。國家要求各單位每年對上一年度的內部控制情況進行梳理，形成內部控制報告，每年下半年對當年的內部控制情況進行自我評價，形成評價報告。一些公立幼兒園在內部控制的監(jiān)督和自我評價方面不認真，有的幼兒園未設立內審監(jiān)督小組；未落實用有能力的人員負責自我評價檢查工作；未按要求編制內控評價工作方案；不明確總體要求、評價主體、分工任務、組織領導、人員及進度安排、評價程序和方法等，使評價工作效用大打折扣，起不到監(jiān)督效果。

（二）風險控制不到位

一是找不準風險點，風險意識淡薄。公立幼兒園內部控制實施過程中，未找準單位層面的風險點、業(yè)務層面的風險點以及自我評價與監(jiān)督方面的風險點，風險意識淡薄。如果單位層面風險點考慮不到位，有可能導致“三重一大”事項的管理和監(jiān)督不到位，議事程序混亂，人員遇到責任互相推諉，關鍵崗位職責不明，財務人員配備不合理等現(xiàn)象。如果業(yè)務層面的風險點考慮不到位，可能導致預算管理環(huán)節(jié)，審批程序混亂，預算數(shù)未經審核或預算數(shù)缺乏合理性和可行性；導致財政收入支出環(huán)節(jié)存在漏洞，容易出現(xiàn)支出用途不明確，未專款專用或支出浪費現(xiàn)象；導致保育費和伙食費的收取環(huán)節(jié)有誤，與實際應收金額不一致的現(xiàn)象；導致合同環(huán)節(jié)簽訂內容有誤，給幼兒園造成損失；導致幼兒園資產管理環(huán)節(jié)出現(xiàn)固定資產或低值易耗品的保管不善，造成損失。還有可能導致采購環(huán)節(jié)中應納入政府采購范圍內的采購事項未納入政府采購，存在置換采購對象，混淆集采目錄內項目的行為。公立幼兒園常年抓一線安全風險控制，對于環(huán)境、制度、流程方面的風險意識淡薄。二是未及時進行風險評估。為進一步提高公立幼兒園內部管理水平，需要每年對幼兒園內部控制制度的建立及執(zhí)行情況進行風險評估工作，旨在判斷現(xiàn)有的內部控制體系在內外部環(huán)境發(fā)生變化時能否滿足內部管理的需要，并為后續(xù)提升內部管理水平提供依據(jù)和參考，然而一些幼兒園并沒有按要求執(zhí)行。三是內部控制培訓學習不到位。有些單位對內控培訓只停留在等待上級單位組織的層面，并且只派個別人員參加，沒有把做好本單位內部控制培訓學習放到首位。

（三）內部控制信息系統(tǒng)建設缺失

由于公立幼兒園自身規(guī)模限制，有的幼兒園內部控制信息化系統(tǒng)缺失，有的幼兒園內部控制信息化系統(tǒng)不完善。例如，幼兒園預算業(yè)務未實現(xiàn)信息化管理，則預算編制、審核、審批、執(zhí)行等環(huán)節(jié)不能在網絡環(huán)境下運用強大數(shù)據(jù)庫進行數(shù)據(jù)流轉，降低及時性和準確性；幼兒園政府采購業(yè)務未實現(xiàn)信息化管理，則不能建立與政府采購平臺的有效聯(lián)系，僅僅將事后結果反映出來，缺乏動態(tài)監(jiān)控；幼兒園支出業(yè)務未實現(xiàn)信息化管理，則不能利用網絡將每個職能部門連接，不能動態(tài)跟蹤支出審批進度，不能實時了解經濟活動的全過程。

三、完善公立幼兒園內部控制的策略

（一）做好公立幼兒園內部控制規(guī)劃方案

一是設立目標。公立幼兒園在設立規(guī)劃方案目標時，先明確指導思想，并結合幼兒園教育指導綱要和指南，目標應包括控制目標，可考慮法律法規(guī)、會計信息真實完整可靠、資金使用效果、反腐倡廉等方面；實施范圍，為本單位范圍內；實施原則，包括全面性原則、重要性原則、制衡性原則、適應性原則等。其中，對“三重一大”事項的實施原則是集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定。二是明確任務分工。重點領域和關鍵崗位容易滋生風險，是應當重點關注的，可能給幼兒園造成不利影響。為了降低風險，要實行決策、執(zhí)行和監(jiān)督的“三權分離”，細分崗位職責，科學分工，確保不相容崗位分離，建立輪崗制度，起到相互制約和監(jiān)督的作用。三是制定方案步驟。制定內部控制建設時間節(jié)點。階段一，成立內部控制規(guī)劃領導小組，明確各自分工；階段二，制定培訓宣教形式和次數(shù)；階段三，實施階段，全面分析風險點，進行流程設計，完善各項制度；階段四，自我總結及改進。

（二）加強公立幼兒園風險控制

1．根據(jù)內控層面的不同，進行風險控制

成立內部控制領導小組，明確全園組織架構，制定組織架構中各層級的關鍵崗位責任制。對于組織架構中存在的職能重疊風險和職能疏漏風險，通過細化流程圖、建立員工手冊和崗位說明書等形式控制風險；對于人力資源風險方面，通過建立健全人事制度把控風險；對于社會責任風險方面，通過完善安全管理手冊、加強師德培訓、社會滿意度調查等方法提升園所信譽度，從而降低風險。在業(yè)務層面控制中，對幼兒園收支管理、資產管理等日常經濟活動，采用流程控制。對幼兒園預算管理要高度重視，對關鍵崗位要采取制衡機制。對專項資金，建立“部門負責制、歸口控制、內部監(jiān)督”三維控制體系，業(yè)務部門負責縱向流程管控，歸口部門對專項資金使用的不同環(huán)節(jié)進行歸口控制，內部監(jiān)督部門通過內審流程、信息反饋、抽查考核、績效評價等方式對專項資金使用的全過程進行監(jiān)督。不斷完善內部控制體系。

2．定期進行風險評估

在運行內部控制時，應至少每年進行一次風險評估，并將評估報告納入內控工作考核體系中，以此來應對內外部環(huán)境變化可能給幼兒園的經濟活動帶來的重大影響。風險評估時，需建立風險評估領導小組，統(tǒng)一領導幼兒園全面風險管理工作。領導小組的職責包括制定總體目標、確定風險承受度、確定重大事項和重要資金的評估結果、審議評估報告、提出解決方案等。同時完善幼兒園風險評估制度，制度中明確主要內容、責任分工和工作程序。重點要做好評估對象風險點的識別、分類和預測，通過細致的調查研究、查閱資料，調查問卷等形式匯總相關依據(jù)，采用定量或定性方法，分析目前公立幼兒園風險現(xiàn)狀，確定風險的級別，并提出降低風險的對策。

（三）加強內控過程中各部門通力配合

一是統(tǒng)一思想，加強溝通。幼兒園內外部環(huán)境作為內控要素之一，是不斷變化的，這就要求我們要統(tǒng)一思想，明確內部組織架構，做好任務分工，整合資源，在實施過程中涉及組織、實施、監(jiān)督、評價等內容，其中組織環(huán)節(jié)需要結合政策要求，其他環(huán)節(jié)需要加強信息共享與溝通。信息與溝通作為協(xié)調管理的必要手段和核心要求，在內控管理中起到積極作用。首先，應增加溝通的途徑。通過開展內控領導會議、班子會、園務會等形式加強交流，提高運行效率和質量。其次，在實際實施的過程中，對問題信息的充分預測。做好問題信息的收集、處理和傳遞，這里既涉及內部環(huán)境信息之間的傳遞，也涉及外部環(huán)境信息之間的傳遞。還可以通過構建先進信息化技術收集和傳遞信息，降低信息收集過程中的不科學和不完善。二是明確不相容崗位。公立幼兒園應合理設置內部控制的關鍵崗位，形成相互制約、相互監(jiān)督的工作機制。不相容崗位主要包括：編制與審核崗位分離、申請與審批崗位分離、審批與執(zhí)行崗位分離、執(zhí)行與分析崗位分離、會計收款與核算崗位分離、資金保管與賬目登記崗位分離、資產保管與清查崗位分離、合同擬定與審核崗位分離等等。三是加強內控制度培訓學習。公立幼兒園要明確后勤管理人員和一線教師的職責和分工內容，做好教育培訓工作，進而形成完整的內控理念體系。根據(jù)上級部署安排，公立幼兒園不僅每年要參加市級和區(qū)級財政局組織的內控報告編報培訓、內控管理制度及軟件培訓，而且還應在每年自行組織單位內部全員參與的內控制度相關培訓，旨在提高單位整體管理水平。

（四）做好內控年度報告和自我評價

一是做好內控年度報告。對內可以了解單位內部控制執(zhí)行情況，了解公立幼兒園內部現(xiàn)狀；對外接受社會監(jiān)督，分析是否存在重大缺失等問題，有無改進措施，從而幫助公立幼兒園提高對內部控制的重視程度。二是做好自我評價和監(jiān)督。年度末，為了促進公立幼兒園內部控制的有效運行，應邀請單位內部有能力的部門牽頭，以國家法律法規(guī)和幼兒園自身內控制度和手冊為評價依據(jù)，結合實際工作，定期或不定期檢查幼兒園內部內控制度和機制的建立與執(zhí)行情況，分級給出相應得分，公立幼兒園用到的評價方法主要有個別訪談法、證據(jù)檢查法和實地觀察法。充分收集有效證據(jù)，如實填寫評價工作底稿，研究給出內部控制執(zhí)行效果評價和風險及缺陷評價，最終形成評價報告，敦促對發(fā)現(xiàn)的缺失及時進行反饋調整，進而達到最佳效果。

（五）合理建設內控信息系統(tǒng)

內控信息系統(tǒng)的建設是一個復雜的過程。公立幼兒園應通過合理建立一系列內部控制管理信息系統(tǒng)，來防范經濟活動風險，規(guī)范經濟活動運行過程，提高幼兒園的管理效率，避免人工控制產生的負面影響，實現(xiàn)管理的透明化。通過融合網絡技術，融合信息，構建信息管理平臺，如資產管理信息系統(tǒng)、預算管理信息系統(tǒng)、會計核算管理信息系統(tǒng)、非稅收入管理信息系統(tǒng)、合同審批管理信息系統(tǒng)、教師管理信息系統(tǒng)、事業(yè)單位人事管理信息系統(tǒng)、考勤統(tǒng)計信息系統(tǒng)、學前教育綜合管理信息系統(tǒng)等多方面打造智慧幼兒園體系。內部控制管理信息系統(tǒng)通過監(jiān)控經濟活動開展運行情況或者定期評價內部控制運行情況，及時發(fā)現(xiàn)幼兒園經濟活動管理過程中存在的問題，并對業(yè)務系統(tǒng)提出優(yōu)化改進建議。