中國共產(chǎn)黨黨內法規(guī)制度與中國國家治理現(xiàn)代化的邏輯關聯(lián)：理論、話語、實踐

郭玉華

近十年來，隨著黨內法規(guī)建設的日益發(fā)展，黨內法規(guī)制度建設與國家治理現(xiàn)代化的邏輯關系問題也引起學界關注。劉洋(2021)提出黨內法規(guī)制度是推進國家治理現(xiàn)代化的中國特色方式；王旭(2021)提出黨內法規(guī)建設彰顯中國科學治理的邏輯；黨內法規(guī)問題研究專家宋功德將黨規(guī)比喻為“中國之治”得以成功的獨特治理密碼和中國特色社會主義制度優(yōu)勢的金色名片；梁瑞英(2021)、劉箭(2021)、劉霞(2021)等也從國家治理現(xiàn)代化視角對黨內法規(guī)建設問題作了分析；王曼玲(2022)等從制度與執(zhí)行力兩個方面對完善黨內法規(guī)制度體系進行了思考。以上研究趨勢一方面表明，黨內法規(guī)制度建設是中國國家治理體系的一部分已是學界公認的真命題；另一方面也表明，關于黨內法規(guī)制度建設與中國國家治理現(xiàn)代化的邏輯關聯(lián)亟待闡發(fā)，以推動黨內法規(guī)建設進入新境界，中國國家治理體系和治理效能更好實現(xiàn)。

論文從分析“治理”的語境含義、中國國家治理的話語生成和治理實踐著手，力圖從理論、話語和實踐三個層面構建中國共產(chǎn)黨黨內法規(guī)制度建設與中國國家治理現(xiàn)代化的邏輯關聯(lián)，以期為開拓黨內法規(guī)建設研究視野、創(chuàng)新中國特色治理話語體系、溝通中國國家治理與世界治理的話語聯(lián)系有所助益。

一、“治理”的語境含義為構建黨內法規(guī)制度建設與國家治理現(xiàn)代化的邏輯關聯(lián)創(chuàng)設了理論前提

打通理論與現(xiàn)實的聯(lián)系是人文社會科學研究的重要使命。國家治理現(xiàn)代化背景下黨內法規(guī)制度建設問題之所以成為國內學界公認的真命題并給予深入研究思考，除了基于中國國家治理體系建設的歷史自信，也根源于其與“治理”語境含義的內洽。

“治理”在國內外各學科話語中被廣泛使用，如環(huán)境治理、公司治理、全球治理、項目治理、治理體系以及善治等。關于出現(xiàn)“治理”應用“泛化”現(xiàn)象的原因，有國外研究者羅茲(RHODES)認為，是由于“治理”一詞“本身‘其實并無含義’”；也有學者奧菲(OFFE，2008)質疑“‘治理’一詞是否只是一個‘空洞的符號’”[1]4。

這雖不意味著“治理是個筐，啥都可以裝”，但“含義含糊”為人們廣泛使用“治理”這一術語提供了可能。澳大利亞學者H.K.科爾巴齊分析提出，“治理”具有語境含義屬性，認為“與其探索這一廣泛采用術語的含義，不如去研究不同治理含義的所處語境”[1]4。H.K.科爾巴齊還曾提出，“在(某些國家)從運用國家權力進行統(tǒng)治，逐漸轉向政府和非政府多個主體通過協(xié)商協(xié)作完成各種政策指令”的轉變中，“政治學者需要使用新的概念來描述”“需要新的分析結構和模式”，而“治理”就是作為政治與行政模式“最顯著的(解釋框架)”[1]3而被應用。

也就是說，當“治理”被用于分析不同國家政治和行政運行機制的分析框架時，其含義天然具有包容性和開放性。而機制作為制度或體制的動態(tài)運行，與制度和體制的運行效果密不可分。例如，美國的治理被描述為“政府運用非政府組織來達到自身目的”，政府治理通常使用四種模式：“市場、合約、伙伴關系、教導自律”(BELL and HINDMOOR)；維基百科對全球治理的界定則聚焦于兩個層面的三層關系：分別是政治和非正式制度、機制關系的結合，以及國家、市場、公民及政府間或者非政府組織間的聯(lián)結過程(WEISS and THAKUR)。世界銀行內部文件則更清晰地提出：“治理也許可以顯示出國家如何統(tǒng)治以及國家事務是如何得到管理和規(guī)劃的。治理指向一個國家的政治系統(tǒng)以及其如何與公共管理和法律一起發(fā)揮職能。因而，治理超越了‘政府’(government)概念而包含了政治的維度)”[1]3

中國的國家治理是怎樣的？其制度建設和運行機制是怎樣的？黨的十九屆四中全會上通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》中有明確地界定和闡釋：中國國家治理的制度基礎和前提是中國特色社會主義制度建設，中國國家的治理活動完全“依照中國特色社會主義制度展開”；中國特色社會主義制度從靜態(tài)建設到動態(tài)運行就是中國國家治理體系和治理能力、治理效能的集中體現(xiàn)；“堅持黨的集中統(tǒng)一領導”是確保中國特色社會主義制度建設和運行可持續(xù)發(fā)展的政治保障。黨內法規(guī)制度是新時代科學開展全面從嚴治黨、保證黨依法執(zhí)政、黨員干部依法行政的重要方法，對建設法治政府、法治國家和法治社會均有積極意義，是“中國特色社會主義法治體系的組成部分。”[2]

回到“治理”的語境含義屬性描述中國國家治理現(xiàn)代化，必然要關注中國共產(chǎn)黨領導這一“中國特色社會主義制度最顯著的優(yōu)勢”，也必然關涉黨內法規(guī)在全面從嚴治黨、保障黨的組織力和凝聚力中的地位和作用，發(fā)現(xiàn)黨內法規(guī)制度建設與中國國家治理現(xiàn)代化中的理論內洽，從而為構建黨內法規(guī)制度建設與國家治理現(xiàn)代化的邏輯關聯(lián)創(chuàng)設理論前提。

二、“中國治理”為構建黨內法規(guī)制度建設與國家治理現(xiàn)代化的邏輯關聯(lián)提供話語表達

新時代在建設社會主義現(xiàn)代化強國戰(zhàn)略和早日實現(xiàn)中國夢的征程中，克服“制度的天花板”是重點和難點。面對“制度的現(xiàn)代化”[3]是什么和怎么建設兩個問題，十八大以來以習近平同志為核心的黨中央有著清醒的認識。習近平總書記在受中共中央委托對《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》的說明，以及隨后的《四中全會精神40問》系列報道和《全面把握制度與治理的辯證關系》(人民網(wǎng)2019-11-20)《深刻把握全面深化改革總目標的科學內涵和實踐要求》(人民網(wǎng)2022-03-24)等理論文章中，均明確表達兩層含義：一是“國家治理的中心問題就是制度和治理的關系問題”，“制度是治理的依據(jù)，治理是制度的實踐演進，制度的作用發(fā)揮通過治理實現(xiàn)”；二是“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化規(guī)定了在根本方向指引下完善和發(fā)展中國特色社會主義制度的鮮明方向。”[4]

在堅持“以我為主，為我所用”的思路下，黨的十九屆四中全會首次明確提出“中國國家治理現(xiàn)代化”重大命題，并結合“提高黨依法治國、依法執(zhí)政能力”的使命要求，提出要“加快形成完善的黨內法規(guī)體系”[5]，“中國之治”話語體系漸成。

在黨內法規(guī)制度建設的邊界及其功能定位上，習近平總書記多次強調黨內法規(guī)的“政治保障”作用。如在黨的十八屆四中全會上指出：黨內法規(guī)具有為管黨治黨提供依據(jù)和建設社會主義法治國家提供保障的雙重作用，要求“形成配套完備的黨內法規(guī)制度體系。注重黨內法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調”[6]。在中央政治局第三十五次集體學習時，習近平總書記強調，抓住法治體系建設這個總抓手，全面深化法治領域改革，統(tǒng)籌推進黨內法規(guī)體系等法治體系建設，正確處理依法治國和依規(guī)治黨等重要關系，“形成國家法律和黨內法規(guī)相輔相成的格局。”習近平總書記指出：這是中國特色社會主義法治道路和法制體系的重要體現(xiàn)，也是確保“不把改革變成‘對標’西方法治體系、‘追捧’西方法治實踐”[7]的原則要求。黨內法規(guī)制度建設與中國國家法治體系建設、“中國之治”制度體系的邏輯關系進一步明晰。

“截至2021年7月1日，全黨有效黨內法規(guī)多達3615部”，包含黨中央制定的中央黨內法規(guī)、中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關制定的部委黨內法規(guī)、省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的地方黨內法規(guī)等多個層級指定的黨內法規(guī)；可分為黨章、準則、條例、規(guī)定、辦法、規(guī)則、細則等多種規(guī)范[8]，“形成比較完善的黨內法規(guī)體系”。根據(jù)《法治中國建設規(guī)劃(2020—2025年)》，“中國將堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一作為建設法治中國的重要原則”[9]。建設和完善黨內法規(guī)制度體系，保證依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一，更好發(fā)揮黨內法規(guī)制度建設在推進國家治理體系和治理現(xiàn)代化中的作用[10]，將是未來中國國家治理現(xiàn)代化的題中之義。

三、長期的難難實踐為構建黨內法規(guī)制度建設與國家治理現(xiàn)代化的邏輯關聯(lián)夯實實踐基礎

百年來，中國共產(chǎn)黨領導人民開展了成效卓著的工作，取得了舉世矚目的成就，走出了一條具有世界參考意義的現(xiàn)代化之路。始終堅持黨的領導，是中國共產(chǎn)黨百年奮斗的基本經(jīng)驗，也是中國共產(chǎn)黨能領導中國治理體系和治理效能走向現(xiàn)代化的基本經(jīng)驗。

黨內法規(guī)作為“黨的統(tǒng)一意志”[11]39的載體，是實施黨的自我革命的制度化方法，是保持黨的先進性和純潔性、提高領導能力和執(zhí)政水平的重要方式，也是“科學規(guī)范黨的生活、調整黨務關系、引導黨的組織和黨員做出正確行為選擇、預測行為結果、評價行為是否適當并做出獎懲”[11]76的制度依據(jù)。對加強黨科學執(zhí)政和黨員干部依法行政，從而建設法治國家、法治社會和法治政府，提高中國善治水平具有關鍵性作用，也是中國共產(chǎn)黨能成功引領中國治理體系和治理效能走向現(xiàn)代化的重要前置一環(huán)。

回首以往，在一些關鍵節(jié)點，始終伴隨著黨內法規(guī)制度建設。早在1926年黨就通過了第一個黨內反腐文件《中共中央擴大會議通告——堅決清洗貪污腐化分子》，指出：貪污腐化分子“不特不能執(zhí)行革命的工作，且將為群眾所厭棄”，只有堅決清洗“才能堅固我們的營壘，才能樹立黨在群眾中的威望”[12]，以黨的廉潔法規(guī)建設顯示了中國共產(chǎn)黨的先進性。新中國成立前夕，1948年，毛澤東起草了《關于建立報告制度》的黨內指示；同年6月5日，中共中央作出《關于宣傳工作中請示與報告制度的規(guī)定》；8月14日，中共中央、中央軍委發(fā)出《關于嚴格執(zhí)行向中央作請示報告制度的指示》等，強化和牢固了黨的領導地位。改革開放之初，黨修改制定了十二大黨章，審議通過了第一個具有黨內法規(guī)性質的規(guī)范——《關于黨內政治生活的若干準則》，制定了一批反對黨員干部貪污腐化的條例規(guī)定，為改革開放國策實施提供了較好黨內政治生態(tài)環(huán)境。新時代，黨又以全面從嚴治黨戰(zhàn)略為引領，加強黨內法規(guī)的制度化、體系化建設，走出了一條從框架構建到體系化發(fā)展，從黨內政治文化建設到黨的領導體制機制改革，從修改黨章到形成在黨章之下的“1+4”(即：黨章之下分為黨的組織法規(guī)制度、黨的領導法規(guī)制度、黨的自身建設法規(guī)制度、黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度)制度體系的黨內法規(guī)建設之路，為建設具有中國特色的國家治理體系、發(fā)揮中國國家治理優(yōu)勢和效能保駕護航。

黨的十九屆六中全會指出：“辦好中國的事情，關鍵在黨，關鍵在黨要管黨，全面從嚴治黨”[13]，這是我們黨百年奮斗的基本經(jīng)驗。中國共產(chǎn)黨“這么大一個政黨，靠什么來管好自己的隊伍？靠什么來戰(zhàn)勝風險挑戰(zhàn)？除了正確的路線方針政策外，必須靠嚴明規(guī)范和紀律”[14]，這是百年來黨的建設基本經(jīng)驗。黨內法規(guī)制度是黨的紀律要求的具體體現(xiàn)，是黨管黨治黨的重要方法，對保證黨依法執(zhí)政，建設社會主義法治國家具有政治保障作用。

構建黨內法規(guī)制度建設與中國國家治理現(xiàn)代化的邏輯關聯(lián)，確立黨內法規(guī)是中國國家治理體系的組成部分，內洽于“治理”的語境含義屬性，符合“中國治理”話語邏輯和表達，也耦合于中國共產(chǎn)黨領導中國國家治理現(xiàn)代化的實踐。從中國國家治理現(xiàn)代化視角繼續(xù)深化對黨內法規(guī)制度建設的研究，對推進中國共產(chǎn)黨黨內法規(guī)建設研究走向新境界、彰顯中國國家治理的優(yōu)勢和效能、深化中國治理與世界治理的話語交流均有積極意義。