我國碳排放權(quán)交易市場存在的法律問題及完善建議

劉 英

“十四五”時(shí)期，是我國生態(tài)文明建設(shè)以降碳為重要導(dǎo)向，促進(jìn)重點(diǎn)排放企業(yè)全面升級(jí)綠色轉(zhuǎn)型，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境發(fā)展發(fā)生質(zhì)變的重要時(shí)期，也是碳達(dá)峰的關(guān)鍵期和窗口期。碳排放權(quán)交易作為利用市場調(diào)節(jié)機(jī)制降低碳排放的政策工具，受到了黨中央、國務(wù)院的高度重視，2021年提出了要進(jìn)一步加強(qiáng)全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)， 同年全國碳市場首個(gè)履約周期順利結(jié)束。根據(jù)生態(tài)環(huán)境部數(shù)據(jù)，在第一個(gè)履約期共納入控排企業(yè)2162家，年覆蓋率碳排放量超過45億噸。在地方試點(diǎn)市場與全國市場并行的情況下，在充分汲取碳排放試點(diǎn)城市成功經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，也要關(guān)注從試點(diǎn)中所暴露出來的問題，本文將結(jié)合碳交易市場實(shí)踐，以期提出合理化建議，促進(jìn)溫室氣體減排和綠色低碳轉(zhuǎn)型。

一、我國碳排放權(quán)交易市場的發(fā)展現(xiàn)狀

我國的碳排放權(quán)交易市場建設(shè)起步較晚，2011年10月，國家發(fā)改委印發(fā)了《關(guān)于開展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作的通知》，批準(zhǔn)北京、上海等7省市啟動(dòng)碳排放權(quán)交易地方試點(diǎn)，同年12月，國務(wù)院為貫徹落實(shí)“十二五”規(guī)劃，進(jìn)一步明確提出要初步探索建立碳排放交易市場。2013年起，七個(gè)地方試點(diǎn)碳市場陸續(xù)開始上線交易。在試點(diǎn)初期，由于區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)分布密度、市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度、排放效率不同，碳排放市場在設(shè)置行業(yè)覆蓋率、控排門檻和免費(fèi)配額方面也存在差異。

全國碳市場于2021年7月16日正式啟動(dòng)上線交易，標(biāo)志著我國碳排放權(quán)試點(diǎn)取得重要成果，開啟由地方試點(diǎn)推廣到全國進(jìn)行碳市場交易的模式。全國碳排放交易中心設(shè)于上海，由上海環(huán)境能源交易所股份有限公司承擔(dān)全國碳排放權(quán)交易系統(tǒng)賬戶開立、系統(tǒng)運(yùn)行維護(hù)和信息管理。碳配額登記系統(tǒng)設(shè)于湖北武漢，由湖北碳排放權(quán)交易中心有限公司承擔(dān)全國碳排放權(quán)注冊(cè)登記系統(tǒng)賬戶持有、變更、清繳、注銷的登記，系統(tǒng)運(yùn)行維護(hù)和信息管理等工作。從納入碳排放權(quán)交易的行業(yè)來看，主要是發(fā)電行業(yè)。根據(jù)生態(tài)環(huán)境部數(shù)據(jù)，在全國碳市場上線一年來，發(fā)電行業(yè)碳排放配額達(dá)1.94億噸。從成交價(jià)格來看，碳價(jià)在48元/噸至61.7/噸之間波動(dòng)，履約完成率達(dá)99.5%，整個(gè)碳排放權(quán)交易市場取得了積極的成效。

二、我國碳排放交易試點(diǎn)項(xiàng)目存在的法律問題

(一)法律位階低

目前規(guī)制試點(diǎn)碳市場位階最高的文件是《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》，屬于中央的部門規(guī)章。2021年3月，生態(tài)環(huán)境部起草的《碳排放權(quán)交易管理暫行條例(草案修改稿)》(環(huán)辦便函〔2021〕117號(hào))還處在向社會(huì)公開征求意見的狀態(tài)，條例在法律位階上屬于行政法規(guī)，如能經(jīng)國務(wù)院立法程序?qū)徸h通過，將填補(bǔ)全國碳市場領(lǐng)域高層級(jí)立法的空白。在試點(diǎn)地方規(guī)制碳市場交易的主要是地方政府規(guī)章以及規(guī)范性文件，甚至政策的數(shù)量都已經(jīng)超過政府規(guī)章及行政性文件。眾所周知，政策在《立法法》中沒有任何地位，雖然在實(shí)踐中必須遵守，但其不是依靠國家強(qiáng)制力保障實(shí)施的，約束效力不強(qiáng)，法律位階明顯不高。另外，缺乏上位法的統(tǒng)一規(guī)制容易使地方立法空間大、存在碳排放權(quán)交易規(guī)則不一等問題。

(二)未明確碳排放權(quán)的法律屬性

碳排放權(quán)的法律屬性與碳排放權(quán)的司法救濟(jì)聯(lián)系緊密。該權(quán)利法律屬性的不同定位，決定了權(quán)利主體在權(quán)利遭到侵害時(shí)能否獲得司法救濟(jì)[1]。在我國現(xiàn)行有關(guān)碳排放權(quán)交易的法律規(guī)范中，沒有具體明確碳排放權(quán)的法律屬性。具體說來，從國家立法的層面上看，生態(tài)環(huán)境部制定的《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》只是規(guī)定了碳排放權(quán)交易的標(biāo)的或?qū)ο蟆寂欧排漕~，即1單位配額相當(dāng)于1噸二氧化碳當(dāng)量。在地方規(guī)范中，省市層面的碳排放權(quán)交易管理辦法也是圍繞“排放配額”的內(nèi)容展開，例如2013年北京發(fā)改委發(fā)布的《北京市碳排放權(quán)交易試點(diǎn)配額核定方法(試行)》也是只對(duì)配額下了定義，并明確規(guī)定碳排放配額是碳交易市場的主要標(biāo)的物，但標(biāo)的物不是碳排放權(quán)的法律屬性。可見，在現(xiàn)有相關(guān)規(guī)定中均沒有規(guī)定碳排放權(quán)的法律屬性。

這種模糊處理碳排放權(quán)法律屬性的功利主義制度供給方式，在碳市場建立初期確有其不因制度性質(zhì)爭議而遲滯制度供給速度的合理性，但從長遠(yuǎn)來看，卻犧牲了立法的指引價(jià)值與科學(xué)性，在將企業(yè)推入交易標(biāo)的屬性不明的法律環(huán)境的同時(shí)，勢(shì)必將降低碳市場交易的活力并使其出現(xiàn)“有價(jià)無市”的尷尬局面[2]。立法者應(yīng)知，準(zhǔn)確而明晰的碳排放權(quán)法律屬性對(duì)碳市場規(guī)則的構(gòu)建、交易主體權(quán)利義務(wù)的劃分具有基礎(chǔ)性作用[3]，只有清晰的制度供給而非功利的刻意回避才是激勵(lì)排放企業(yè)積極參與碳市場交易、促進(jìn)低碳轉(zhuǎn)型的長久之計(jì)。

(三)碳排放權(quán)初始分配和信息披露規(guī)定不夠完善

碳排放額初始分配不完善。我國試點(diǎn)地區(qū)分配方式大同小異，主要是無償分配方式占主導(dǎo)，有償分配方式很少。無償分配就是指在政府的主導(dǎo)下采用歷史排放法和行業(yè)基準(zhǔn)法免費(fèi)給重點(diǎn)排放單位發(fā)放碳排放配額，歷史排放法是根據(jù)排放單位歷史平均排放以及減排目標(biāo)分配，但是該方法不考慮重點(diǎn)排放單位具體生產(chǎn)情況，如果碳配額沒有隨著企業(yè)實(shí)際排放量而調(diào)整，企業(yè)極有可能通過減產(chǎn)而非提升低碳技術(shù)達(dá)成減排。行業(yè)基準(zhǔn)法規(guī)定，根據(jù)某一行業(yè)單位產(chǎn)品碳排放標(biāo)準(zhǔn)以及當(dāng)年產(chǎn)量進(jìn)行碳排放權(quán)初始分配，但是這種方式生產(chǎn)流程差異較大的行業(yè)無法使用。在碳試點(diǎn)城市北京、天津、山海、廣東均采用無償分配方式，有償作為占比很低的補(bǔ)充。從另外一個(gè)角度來看，免費(fèi)分配方式容易滋生企業(yè)權(quán)利尋租行為，以期取得更多的碳排放配額，勢(shì)必破壞碳市場交易秩序，背離了碳排放權(quán)交易的目標(biāo)。而且這種分配模式的程序和可追責(zé)性尚不明確。此外，這種分配方式缺乏供給與價(jià)格之間的傳導(dǎo)機(jī)制，如果碳排放權(quán)在初始階段分配過于寬松，并且履約主體通過初始分配取得的碳排放配額數(shù)量超過了其實(shí)際的溫室氣體排放需求，則會(huì)造成配額過度分配，進(jìn)而導(dǎo)致配額價(jià)格低迷甚至零交易[4]。

信息披露規(guī)定不完善。在碳數(shù)據(jù)造假的嚴(yán)峻考驗(yàn)下，信息公開必須貫穿碳排放權(quán)交易的整個(gè)過程，包括碳排放配額的分配與清繳過程、碳排放量的核查。目前在交易規(guī)則中，信息公開主體為政府相關(guān)部門和碳交易所等機(jī)構(gòu)，各試點(diǎn)交易所普遍公布競價(jià)和定價(jià)交易的即時(shí)行情，而對(duì)大宗交易、協(xié)議轉(zhuǎn)讓的行情則在日終進(jìn)行披露或不做披露。但是對(duì)于企業(yè)關(guān)于公開碳交易信息的義務(wù)規(guī)定較少，企業(yè)就會(huì)怠于主動(dòng)公開信息，缺乏公開碳排放權(quán)交易信息的動(dòng)力。

(四)碳市場核查體系和監(jiān)管體系不完善

我國碳市場核查服務(wù)是由省級(jí)生態(tài)環(huán)境部門委托第三方核查機(jī)構(gòu)來進(jìn)行核查，但是這種核查方式很難取得真實(shí)的核查數(shù)據(jù)，也不好保證數(shù)據(jù)的有效性，且讓政府部門指派，容易導(dǎo)致權(quán)利尋租行為。同時(shí)，國家公權(quán)力過多干預(yù)容易導(dǎo)致市場失靈，不利于碳排放權(quán)交易市場的長期健康發(fā)展。同樣，在碳排放權(quán)交易市場的監(jiān)管體系中也存在這樣的問題，目前采取的是由國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門牽頭，國務(wù)院發(fā)展改革、工業(yè)和信息化、能源等主管部門共同監(jiān)督管理和指導(dǎo)的統(tǒng)一歸口與分散監(jiān)管相結(jié)合的“流水作業(yè)”模式，因此碳排放權(quán)交易市場多頭執(zhí)法可能導(dǎo)致的決策碎片化問題就值得警惕。我國行政體制長期存在碎片化的弊病，權(quán)力的行使主體不明晰，既有重復(fù)監(jiān)管，又有監(jiān)管盲點(diǎn)，行政執(zhí)法也往往表現(xiàn)出“分段監(jiān)管”的“流水作業(yè)”模式[5]。我們知道推進(jìn)大部制改革本就旨在解決我國治理體系中長期存在的行政職能條塊分割、決策碎片化以及由此引發(fā)的行政資源浪費(fèi)和決策效率低下的問題。但是在頒布的相關(guān)規(guī)定中，并沒有將大部制破解行政監(jiān)管碎片化的努力延伸到碳市場領(lǐng)域，在規(guī)定中仍然沒有劃分清楚監(jiān)督的主體和權(quán)利義務(wù)關(guān)系。將不可避免地帶來市場監(jiān)管的碎片化、各部門之間職權(quán)沖突與監(jiān)管效率低的問題，這不利于調(diào)動(dòng)碳市場主體的積極參與度。此外，在現(xiàn)有的監(jiān)管體系下，違法成本低。在未完成碳配額清繳的行政處罰上，《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》中明確規(guī)定重點(diǎn)排放單位沒有按期足額清繳碳排放配額的，由當(dāng)?shù)厥屑?jí)以上的生態(tài)環(huán)境部門責(zé)令改正，并處罰金2至3萬元。在實(shí)踐中，并沒有責(zé)令改正的落實(shí)方案，而且企業(yè)違法所得往往比罰金高100倍，所以在這種處罰和收益的巨額差情況下很難起到監(jiān)督作用。另外在地方試點(diǎn)中，罰款額度又不同，如北京市采取的是倍比罰金模式，罰金為市場均價(jià)的3-5倍；湖北采取的則是限額罰金模式，最高限額為15萬元[6]。所以，從整體規(guī)定上看，違法成本低，違法打擊強(qiáng)度不夠。

三、全國碳排放權(quán)交易市場發(fā)展的法律建議

(一)加快推進(jìn)碳交易的高位立法

立法是碳市場建設(shè)的基礎(chǔ)，國外在建立碳市場之前都會(huì)出臺(tái)統(tǒng)一、具有較高法律效力的法律法規(guī)，在宏觀層面確定碳市場的法律地位、配額的法律屬性和相關(guān)主體的責(zé)權(quán)范圍[7]。碳排放權(quán)交易是實(shí)現(xiàn)我國碳治理能力和治理體系現(xiàn)代化的重要抓手。全國碳市場已經(jīng)上線交易一年，更加需要更高層級(jí)的法律法規(guī)來規(guī)范整個(gè)交易市場。由于我國各區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，因此筆者認(rèn)為碳排放權(quán)交易應(yīng)當(dāng)采取中央立法與部分區(qū)域立法相結(jié)合的模式。

在中央層面，制定碳排放權(quán)交易法的立法條件還不成熟，但是目前法律位階最高的是生態(tài)環(huán)境部制定的《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》，尚不足以形成比較完善的碳排放權(quán)交易法律保障制度，需要加快《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》這一行政法規(guī)的頒布，加強(qiáng)碳市場頂層設(shè)計(jì)，促進(jìn)碳市場專項(xiàng)立法，規(guī)定統(tǒng)籌性的原則和基礎(chǔ)性的法律引導(dǎo)地方制定相關(guān)規(guī)定，著眼于整個(gè)碳排放權(quán)交易法律體系的構(gòu)建，形成內(nèi)容全面、邏輯清晰的碳排放權(quán)交易體系。在地方立法層面，要根據(jù)專項(xiàng)法律法規(guī)的指引、地方行業(yè)發(fā)展，具體規(guī)定本省的碳排放配額實(shí)施方案、交易細(xì)則等事項(xiàng)，鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相當(dāng)?shù)氖》葸_(dá)成區(qū)域交易協(xié)議，在法律的規(guī)定下促成全國碳排放權(quán)交易的蓬勃發(fā)展，此外，在立法上，既要注重實(shí)體法又要兼顧程序法，也要出臺(tái)相關(guān)配套司法解釋和法院審理指導(dǎo)意見等，夯實(shí)碳排放質(zhì)量監(jiān)管法律法規(guī)基礎(chǔ)，切實(shí)保障碳交易依法規(guī)范有序進(jìn)行。

(二)明確碳排放權(quán)的法律屬性

由于未明確界定碳排放權(quán)的法律屬性，將來發(fā)生糾紛時(shí)必然出現(xiàn)適用法律的困惑與權(quán)屬爭議。碳排放權(quán)的法律性質(zhì)決定了相關(guān)利益主體的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容、司法救濟(jì)途徑以及整個(gè)碳交易法律制度的構(gòu)建。因此，在立法層面上，碳排放權(quán)交易制度立法的前提在于明晰碳排放權(quán)的法律性質(zhì)，從而為相關(guān)制度的構(gòu)建與實(shí)施奠定基礎(chǔ)。在學(xué)術(shù)界，針對(duì)碳排放權(quán)的法律也是眾說紛紜，基于不同的著眼點(diǎn)(或出于現(xiàn)實(shí)國情、或出于激勵(lì)市場、或基于宏觀視野、或基于細(xì)則構(gòu)建)，可得出不同的結(jié)論。總體上來說，可總結(jié)為“財(cái)產(chǎn)權(quán)”與“規(guī)制權(quán)”之爭。筆者認(rèn)為，立法機(jī)關(guān)在確定碳排放權(quán)的法律屬性時(shí)，需要向?qū)I(yè)學(xué)者、監(jiān)督機(jī)關(guān)、重點(diǎn)排放企業(yè)等主體廣泛征求社會(huì)意見。

(三)完善碳市場交易管理體系

碳排放配額的核定與分配方案由生態(tài)環(huán)境部根據(jù)國家溫室氣體排放控制要求，結(jié)合地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況、能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化升級(jí)、溫室氣體排放量等因素綜合來考量分配方案。省級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門參照這一方案向本行政區(qū)域內(nèi)的重點(diǎn)排放單位分配規(guī)定年度的碳排放配額。目前，由于全國碳市場起步時(shí)間較為短暫，免費(fèi)分配的配額量為100%，需要根據(jù)行業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及時(shí)引入有償分配。對(duì)于碳排放權(quán)交易市場的信息披露制度，在《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》中，需要細(xì)化重點(diǎn)排放單位的報(bào)告義務(wù)，除了行政主管部門的報(bào)告義務(wù)外，還應(yīng)當(dāng)規(guī)定重點(diǎn)排放單位的的信息披露義務(wù)，披露的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括排放量、排放設(shè)施等方面的內(nèi)容，另外重點(diǎn)排放單位的關(guān)閉、停產(chǎn)、合并等事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)報(bào)省級(jí)主管部門，并且應(yīng)當(dāng)在國家碳交易注冊(cè)登記系統(tǒng)進(jìn)行更改。

(四)完善碳排放權(quán)核查機(jī)制和監(jiān)管體系

碳排放核查機(jī)制有利于防止重點(diǎn)排放單位在交易中出現(xiàn)內(nèi)部交易、發(fā)布虛假信息、違法等行為。因此，對(duì)于交易機(jī)構(gòu)的義務(wù)應(yīng)當(dāng)定期編制反映交易行情的各類報(bào)表并予以公開。鑒于目前的核查主體，立法機(jī)關(guān)需要建立起職責(zé)清晰、分工明確、銜接順暢的部門協(xié)作機(jī)制，運(yùn)用科學(xué)的方法、先進(jìn)的技術(shù)落實(shí)碳排放核查機(jī)制。

由上文可知，我國碳排放權(quán)的監(jiān)管模式為生態(tài)環(huán)境部為主導(dǎo)，國家發(fā)展改革委、工信部、能源局等共同參與的統(tǒng)一歸口與分散監(jiān)管相結(jié)合的監(jiān)管模式。由一個(gè)部門牽頭，多個(gè)部門協(xié)調(diào)執(zhí)法是維持碳排放權(quán)交易市場健康平穩(wěn)發(fā)展的重要舉措。鑒于碳排放權(quán)交易的專業(yè)性、公益性以及跨行業(yè)性等特征，在監(jiān)管體制上宜采取專門監(jiān)管與協(xié)同監(jiān)管并行的模式。這與《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》(草案修改稿)第4條關(guān)于職責(zé)分工的規(guī)定是一致的，總體上也體現(xiàn)了“專門監(jiān)管與協(xié)同監(jiān)管”的原則。即將碳排放權(quán)交易體系的監(jiān)管職責(zé)歸口到生態(tài)環(huán)境部統(tǒng)一行使，同時(shí)由生態(tài)環(huán)境部牽頭，會(huì)同國務(wù)院其他部門在各自權(quán)責(zé)范圍內(nèi)共同實(shí)施碳排放權(quán)交易監(jiān)督管理。問題的關(guān)鍵在于該監(jiān)管職責(zé)的規(guī)定過于抽象，尚未有其他規(guī)范性文件進(jìn)一步明確生態(tài)環(huán)境部與國家發(fā)展改革委、工信部、國家能源局等在碳市場監(jiān)管方面各自的權(quán)責(zé)內(nèi)容及其邊界，因此需要后續(xù)規(guī)范予以細(xì)致規(guī)定。

結(jié)論

碳排放權(quán)交易是減少溫室氣體排放、促進(jìn)綠色低碳發(fā)展的重要政策工具，將會(huì)對(duì)我國碳減排事業(yè)發(fā)揮重要的作用，是落實(shí)“雙碳”目標(biāo)的重要抓手。因此需要制定完善的法律法規(guī)，引導(dǎo)市場實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)，為形成安全、穩(wěn)定、高效的碳交易市場提供法律保障。從之前的經(jīng)驗(yàn)來看，我國碳排放權(quán)交易試點(diǎn)盡管依舊存在一些曲折與不足，但是也為全國碳市場的發(fā)展提供了經(jīng)驗(yàn)。本文通過分析碳市場存在的法律問題提出了完善碳排放市場發(fā)展的建議，相信在未來，我國相關(guān)機(jī)構(gòu)將會(huì)依據(jù)中國國情，不斷改革、完善碳排放權(quán)交易的相關(guān)規(guī)定，如期實(shí)現(xiàn)2030年前碳達(dá)峰、2060年前碳中和的目標(biāo)。