堅持科技自立自強推動制造業高質量發展的戰略重點

張 艦 朱 杰

1.國家發展和改革委員會國土開發與地區經濟研究所，北京，100038；2.國家發展和改革委員會市場與價格研究所，北京，100038

科技創新能夠將關鍵要素引向超額利潤的創新領域，而后又在要素的流動下轉化為平均利潤，帶動產業整體升級：制造業是科技創新的重要領域，我國歷來重視以科技創新驅動產業升級：新中國成立初期，我國就堅持自力更生，集中力量建設獨立完整的工業體系；改革開放后，我國采取以市場換技術的策略，通過技術引進、消化吸收提升自主創新能力；黨的十八大以來，我國深入實施創新驅動發展戰略，完善國家創新體系，加強關鍵核心技術攻關，努力實現高水平自立自強。“自立自強”指的是自主且可控，主要針對的是生產能力和控制權。從自力更生到引進消化再創新，再到自立自強的策略轉變，對我國制造業發展提出了更高要求。在新時代實現高水平自立自強的要求下，明確當前制造業發展面臨的短板，加快提升制造業核心競爭力意義重大。

一、科技創新與產業升級的作用機理

創新理論最早由經濟學家熊彼特建立，他認為創新是把生產要素和生產條件的新組合引入生產體系，即“建立一種新的生產函數”，目的在于獲取潛在的利潤。[1]而后英國經濟學家弗里曼進一步提出“創新的擴散”概念，將創新擴大到包括發明、創新和擴散的三重概念。[2]在現代創新相互作用的模型下，創新已經超出了研究與開發活動的范疇，創新過程中與技術相關的上游階段和與市場相關的下游階段存在相互反饋效果。[3]Anderson和Karlson提出的線性創新模型，將創新描述為一個包含研究活動和基礎研究、應用研究、產品開發、商業化和創新的過程。[4]至此，科技創新與產業升級、產業競爭力提升之間的作用邏輯逐步顯現。

國內學界在科技創新驅動產業升級和競爭力提升方面進行了較多研究。有學者認為，產業結構高級化表現為主導產業的更替與微觀工藝、產品形態的變化。[5-6]在這個過程中，創新驅動是主要動力和引擎。中國從新中國成立初期的主要依靠技術的學習和模仿，轉向如今主要依靠自主設計、研發和發明以及知識的生產和創造。[7]科技創新驅動產業升級的過程本質上是一個“獲取超額利潤-利潤平均化”的循環過程[8]，這個過程表現為在市場機制的作用下，首先資本和勞動力等要素會流向超額利潤的創新區域、行業、企業，而后在資本優化配置和勞動力合理流動的作用下，其他區域間、行業間、企業間的利潤率差距會逐漸縮小，在此過程中超額利潤轉化為平均利潤。[9]其次，在超額利潤轉化為平均利潤的過程中，科技成果的空間和產業間轉移會帶動傳統產業技術改造，同時催生一批新的產業，并為新的消費和生產需求開辟道路，促進產業高級化。最后，在產業升級的過程中，更為先進的生產工具會不斷涌現，勞動者的勞動技能也會隨之提升，從而促進生產效率的提升和產業結構的升級[10-11]。整體來看，在科技創新驅動產業升級的整個過程中，首要動力是技術供給，國家的創新管理模式對經濟增長方式的轉變至關重要，企業作為創新的對象，其技術創新又對經濟增長作出重要貢獻[12]。

二、新中國成立以來我國創新驅動發展的戰略演進

新中國成立70多年來，我國一直高度重視科技進步對國家發展、產業進步的支撐作用。從“科學技術是第一生產力”到“經濟建設必須依靠科學技術，科學技術工作必須面向經濟建設”，黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央堅持把科技創新擺在國家發展全局的核心位置，科技創新的地位不斷提升。

（一）新中國成立初期，以自力更生為主，集中力量建設獨立完整的工業體系

新中國成立初期，按照毛澤東同志“自力更生為主，爭取外援為輔”的思想，我國科技發展堅定不移地走自己選擇的道路。1956年，我國第一部科技規劃《1956—1967年科學技術發展遠景規劃綱要（修正草案）》出臺，取得了以“兩彈一星”為標志的眾多重大科技成果，催生大批新興工業部門，我國在部分核心技術領域接近甚至達到國際先進水平，國際社會話語權大幅提升。1960年，蘇聯在科技事業援助上的迅速抽離讓我國深刻體會到科技發展受制于人的痛苦，因此在第二部科技規劃《1963—1972年科學技術規劃》中明確總的指導方針是“自力更生，迎頭趕上”。這一時期的科技創新緊扣新中國成立之初的現實條件和國際制約因素，堅持圍繞國家意志，以國家重大生產力布局為牽引，形成以軍工為主的科技創新體系和集中組織、縱橫協同、互為支撐的科研組織模式。

（二）改革開放后，通過“引進消化吸收再創新”提高自主創新能力

改革開放后，整個“六五”計劃至“十一五”規劃的幾十年間，我國堅持科技創新與經濟相結合、建設國家創新體系、激發企業創新主體積極性，同時更為重要的是在引進消化吸收再創新的前提下，逐步提升自主創新能力。在黨的十一屆三中全會前后，鄧小平同志提出的引進國外先進技術加快經濟發展步伐思想已經形成廣泛共識。1984年3月，《國務院批轉國家經委〈關于做好技貿結合和舊設備選購工作的報告〉的通知》中指出：“把對外商品貿易與引進技術結合起來，實行技貿結合，用我們的一部分市場換取國外的先進技術，這是加速我國技術進步的一項重大方針。”1985年，《中共中央關于科學技術體制改革的決定》出臺，科研機構以“穩住一頭，放開一片”為改革思路，擴大科研機構自主權，對不同科研機構試行不同經費撥款方式并引入經費競爭機制，鼓勵科研人員直接從事成果產業化。1996年，國務院發布的《國務院關于（九五）期間深化科技體制改革的決定》提出，絕大多數科研機構要以經濟建設為主戰場，將科研機構推向市場。1999年，隸屬于國家經濟貿易委員會的10個部門的242家科研院所轉制為企業。同時，為鼓勵企業加強研發，我國自1996年開始實施企業研發費用加計扣除政策，1999年又設立了科技型中小企業技術創新基金。進入21世紀，隨著國際競爭中科技要素重要性的日益突出，我國轉型發展任務日益緊迫，自主創新逐漸成為國家發展戰略。2007年，黨的十七大將“提高自主創新能力，建設創新型國家”擺在促進國民經濟又好又快發展的突出位置，強調其是國家發展戰略的核心，是提高綜合國力的關鍵。

（三）黨的十八大以來，以科技自立自強為生存和發展基礎，加強關鍵核心技術攻關

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央全面分析國際科技創新競爭態勢，深入研判國內外發展形勢，堅持把科技創新擺在國家發展全局的核心位置。2018年5月28日，習近平總書記在中國科學院第十九次院士大會、中國工程院第十四次院士大會上的講話時提出：“只有把關鍵核心技術掌握在自己手中，才能從根本上保障國家經濟安全、國防安全和其他安全。”黨的十九屆五中全會提出，把科技自立自強作為國家發展的戰略支撐。“十四五”規劃綱要將“堅持創新驅動發展”擺在各項規劃任務的首位，為五年規劃歷史上的第一次，并首次提出強化國家戰略科技力量，健全社會主義市場經濟條件下新型舉國體制。近年來，國家創新體系以國家戰略性需求為導向加快優化組合，首批國家實驗室建設任務啟動，重組國家重點實驗室體系加快推進，北京、上海、粵港澳大灣區三處國際科技創新中心建設深入推進，北京懷柔、上海張江、安徽合肥等綜合性國家科學中心建設全面啟動。2022年9月6日，習近平總書記在主持中央全面深化改革委員會第二十七次會議時強調：“圍繞國家戰略需求，優化配置創新資源，強化國家戰略科技力量，大幅提升科技攻關體系化能力，在若干重要領域形成競爭優勢、贏得戰略主動。”

三、高水平科技自立自強要求下制造業發展面臨的問題

要加快實現高水平科技自立自強，就要求我國制造業從自立走向自強，從破題突圍走向戰略引領，從跟跑、并跑向并跑、領跑轉變，在決定我國發展與進步的關鍵技術領域實現產品的自主生產和全面控制。當前，我國制造業發展的國內外環境日趨復雜。從國際環境看，美歐等發達國家和地區將我國從“戰略合作伙伴”轉變為“戰略競爭對手”，采取重構貿易規則、限制投資并購、打擊我國龍頭企業等多種手段對我高技術制造業進行遏制封鎖。從國內看，我國制造業經過多年高速增長，“有沒有”的問題已基本解決，“好不好”的問題日益突出，主要表現在高端產品供給不足、產業基礎能力不強、核心關鍵技術缺乏等方面，我國制造業的創新能力仍與高質量發展的要求不匹配。

（一）關鍵核心技術受制于人

在核心基礎零部件和元器件、先進基礎工藝、關鍵基礎材料、產業技術基礎等方面我國與國際先進工業水平存在差距，核心技術對外依存度較高，擁有自主知識產權的技術與產品少已成為制約我國制造業創新發展的瓶頸。目前，我國部分產業的核心技術嚴重依賴國外，根據芯謀研究的數據，2020年，高端芯片、半導體關鍵設備材料對外依存度超過90%，幾乎全部高檔液壓件、密封件和發動機要依靠進口，半導體關鍵零部件自給率高于10%的僅有石英、邊緣環和反應腔噴淋頭，我國大陸地區晶圓廠商對外采購的8～12寸前道設備零部件金額高達10億美元。加強支撐產業發展的關鍵核心技術的研發力度是提高我國制造業創新能力的當務之急。

（二）共性技術供給缺位

共性技術是處于創新鏈中基礎研究和應用研究之間，旨在解決跨行業、跨領域的基礎性、關鍵性、通用性問題的一類技術。我國創新鏈條各環節銜接不通暢，基礎研究主要分布于大學及科研院所，產業部門更側重于自身產品技術創新，基礎研究與應用研究的相對割裂、科研與市場對接“兩張皮”痼疾制約著關鍵共性技術供給。2012—2021年，全國60%以上的基礎研究、80%以上的國家自然科學基金項目由高校承擔，但大量科研成果處于“休眠狀態”，未能轉變為實際社會財富。據《2021年中國專利調查報告》顯示，2021年，我國發明專利產業化率為35.4%，而高校發明專利產業化率僅為3%。目前，有限的共性技術研究基本封閉在企業集團內部，大量中小企業關鍵共性技術供給主要依賴引進或者模仿，對外依存度高。

（三）工業基礎能力薄弱

長期以來，為了優先解決“有沒有”的問題，我國制造業創新采用以集成創新和引進模仿創新為主的技術路線，在上游的關鍵零部件、關鍵材料等基礎領域以引進為主，基礎研究投入尤其是企業基礎研究投入嚴重不足。據《2021全國科技經費投入統計公報》數據顯示，我國2021年基礎研究經費占R&D經費比重為6.5%，但與1998年5%的水平相比提升并不明顯，且對比發達國家15%～20%的基礎研究投入占比差距明顯。基礎研究的經費缺口主要在于企業，2021年11月，中國科學院院士王貽芳在第十九屆《財經》年會上表示，我國企業承擔的基礎研究經費占比僅有4%，而韓國的企業擔負了該國基礎研究經費的58%，日本的企業占了48%，法國、英國的企業占百分之二三十。企業長期在基礎科學研究投入的不足，導致企業沒有足夠的知識儲備和能力積累，在核心基礎元器件和零部件、關鍵基礎材料、工業基礎軟件和操作系統等基礎領域存在一些明顯的技術“短板”。

（四）創新資源重復分散

我國既面臨創新基礎能力薄弱的現實條件，又面臨新一輪科技革命下技術群體突破、交叉匯聚對創新提出的更高需求，原有的國家重點實驗室、國家工程實驗室、國家工程研究中心、國家工程技術研究中心等創新載體呈現出分散化、力量單一的特點，與新形勢下創新需求不相匹配；很多創新載體的研發方向雖然在當時屬于重點、熱點研究領域，但現在已經與新時期制造業需求不相適應。同時，我國創新載體存在分散重復建設的問題，導致資金、設備等創新資源配置重復浪費。以工程技術研究為例，科學技術部（簡稱“科技部”）設立了國家重點實驗室、國家工程技術研究中心、國家技術創新中心，國家發展和改革委員會（簡稱“國家發改委”）設立了國家工程實驗室、國家工程研究中心、國家產業創新中心，工業和信息化部（簡稱“工信部”）設立了國家制造業創新中心。不同部門各自建設自己的創新載體，缺乏有效協調，導致創新資源分散、分割、重復，缺乏共享，創新效率不高。

（五）企業創新主體地位不夠突出

我國企業創新投入的積極性不高。據國家統計局數據顯示，2021年，我國研究與試驗發展（R&D）經費占GDP比重為2.44%，但規模以上工業企業研發強度僅為1.54%，與發達國家存在較大差距。根據《2021歐盟工業研發投資記分牌》顯示，在全球工業企業研發投入前五十強榜單中，我國僅有4家企業入圍，遠低于美國（19家）、歐盟（14家）。從各國上榜企業平均研發投入強度看，瑞士以7.9%排名第一，美國以7.8%排名第二，中國僅3.6%，排名第七。

我國科技與產業脫節現象依然存在。目前，我國創新人才和成果多數還集中在高校、各大科研院所，但是高校在實驗室中取得的大多數科技成果偏前沿、偏基礎、偏理論，難以直接形成成套技術、成型裝備、成熟產品、成熟工藝路線（工藝包）等，距離市場所需的產品化、商品化和產業化有較大距離。

（六）創新人才結構性短缺

近年來，我國研發人員總量穩居世界首位。2021年，按折合全時工作量計算的全國研發人員總量為562萬人年，比2012年增長73.1%，連續9年居世界第一。但人才供給存在結構性短缺，具有創新思維、創新能力的領軍人才和掌握共性技術、關鍵工藝的技能人才相對匱乏。同時，大部分高層次人才，特別是科技領軍人才大都流向高校和科研機構，制造企業吸納高素質的復合型人才、科技領軍人才、重大工程管理人才的能力明顯不足。此外，我國制造業創新人才的培養和評價機制有待完善，以論文為主導、以獲獎為導向的評價方式不利于鼓勵應用創新，學校人才培養與企業實際需求相脫節。

（七）創新環境不佳

當前，我國制造業創新投融資環境不佳，全社會存在“喜熱錢，喜快錢”的心態，資金脫實向虛，大量的創新企業無法獲得投資。銀行普遍重視實物資產抵押，知識產權質押貸款、應收賬款質押貸款等融資模式在實際執行中面臨諸多困難，中小科技企業因缺乏抵押品而無法獲得足夠的貸款。國家質量技術基礎設施建設薄弱，標準、計量、檢驗檢測、認證認可等公共技術服務平臺建設與發達國家相比仍較落后。知識產權的侵權現象比較普遍，2021年全國知識產權系統共受理專利侵權行政裁決案件4.98萬件，同比增長17.4%，頻繁的知識產權侵權行為嚴重影響了研發人員的創新積極性。

四、科技創新，推動制造業高質量發展的戰略重點

推動制造業高質量發展，要把科技自立自強作為戰略支撐。從科技創新與產業升級的作用機理來看，強化技術供給、完善創新管理方式、優化創新環境激發企業活力是其中的關鍵變量。當前，我國制造業發展存在的關鍵核心技術受制于人、共性技術供給缺位、工業基礎能力薄弱、創新資源重復分散、企業創新主體地位不夠突出、創新人才結構性短缺、創新環境不佳等問題，總體可以歸結到創新的技術供給、創新的管理方式、創新的生態環境3個層面。解決這些問題首先要發揮好新型舉國體制的制度優勢和超大規模市場優勢，從國家急迫需要和長遠需求出發，加強原創性、引領性科技攻關，加快突破一批關鍵核心技術和行業共性技術，強化工業基礎能力建設，實現我國高技術制造業戰略突圍。其次，要以國家創新管理模式轉變為重要方式，優化整合國家、區域、部門層面創新資源，強化戰略科技力量支撐。最后，要以企業為創新主體，構建更有利于支撐制造業企業創新的人才體系和激發創新活力的產業生態。

（一）強化關鍵核心技術攻關和共性技術供給、夯實工業基礎，為產業升級注入動力

1.加強關鍵核心技術攻關

在科學技術加速創新并日益融入經濟社會發展各領域全過程的今天，關鍵核心技術的重要性越發凸顯。打好關鍵核心技術攻堅戰，一方面，要強化頂層設計和系統布局，制定科技強國行動綱要，著眼于科技強國建設總體目標，系統謀劃到2035年和2050年的發展思路和重點任務；另一方面，要發揮好新型舉國體制的制度優勢，打破組織協調的邊界和壁壘，實施體現國家戰略意圖的重大科技任務，加大重點領域科技投入力度，集中力量打好關鍵核心技術攻堅戰，采取“揭榜掛帥”等方式，引導和組織優勢力量下大力氣解決一批“卡脖子”問題。

2.提高共性技術供給能力

共性技術的有效供給是自主創新能力提高的關鍵環節。一方面，要依托基礎條件好、創新能力強的轉制院所，建設一批共性技術研發平臺和創新基地，給予持續穩定支持，激活轉制科研院所創新活力；另一方面，要健全以企業為主體的產學研一體化創新機制，探索采用“公司+聯盟”的方式，以企業為主體聯合上下游共同組建市場化運營的獨立法人，支持構建開放、協同、高效的共性技術研發平臺，跨越從實驗室樣品到產業化之間的“死亡之谷”，加速成果轉移擴散和技術的工程化商業化應用。

3.夯實工業基礎能力

工業基礎能力直接決定著工業發展的高度和質量，提升工業基礎能力，對促進制造業提質增效升級、加快制造強國建設具有重大意義。一方面，要系統研究工業基礎能力發展的戰略重點，完善政策支持體系，建立長效機制；另一方面，要大力實施工業強基工程，聚焦核心基礎零部件、關鍵基礎材料、先進基礎工藝和產業技術基礎等瓶頸，采取上下游“一攬子”協同突破和供需對接“一條龍”應用示范等方式，加快攻關突破和應用推廣，加快補齊產業基礎短板。

（二）轉變科技創新管理方式，優化整合國家創新資源，強化戰略科技力量支撐

1.轉變科技創新管理方式

一方面，以科研評價為抓手，持續推進科研人員減負、良好生態營造、良好作風學風建設等各項改革，使科研人員能夠心無旁騖從事基礎研究、應用基礎研究、技術創新和科研成果轉化，形成對國家安全與發展的強大科技支撐；另一方面，圍繞關鍵核心技術攻關推進科技管理體制改革，充分發揮新形勢下舉國體制優勢，整合國家科研機構、研究型大學等最具有核心優勢的國家創新單元，在北京、上海、合肥、深圳、青島等核心地域，建設若干突破型、平臺型、引領型國家實驗室，服務國家重大戰略及國家安全需求[13]。

2.優化整合國家創新資源

我國原始創新能力還不強，創新體系整體效能還不高，科技創新資源整合還不夠，科技創新力量布局有待優化。實現科技自立自強，一方面，要加強創新體系頂層架構戰略研究，從宏觀層面整體布局制造業的創新體系建設，以我國重大戰略需求為導向，結合我國制造業發展規劃及未來科技發展趨勢，明確重點產業領域及重點技術方向，加大創新資源優化整合力度，將優勢資源集中到具有重大戰略意義的關鍵環節，實現從“各自為戰”向“集團軍作戰”的轉變；另一方面，要加強國家發改委、科技部、工信部等各部委組織協調，形成工作合力，合理分配創新資源，避免制造業創新資源分散、創新載體重復建設。

（三）聚焦企業創新主體地位，構建有利于激發創新活力的人才體系和產業生態

1.夯實企業創新主體地位

夯實企業創新主體地位是我國創新能力建設的關鍵，也成為關系我國經濟社會高質量發展、實現高水平科技自立自強的重要因素。一方面，要鼓勵企業加大創新投入。完善研發費用加計扣除政策，鼓勵企業建立研發準備金制度，提前儲備專門用于研發支出的經費，推動企業從制度上保障研發投入的持續穩定。建立企業重大研發項目經費后補助政策機制，鼓勵和引導企業按照國家戰略和產業鏈強鏈補鏈需求先行投入開展研發項目；另一方面，要充分發揮企業在科技創新中的主體作用，推進科研院所、高校、企業科研力量優化配置和資源共享，引導行業龍頭企業圍繞市場和產業發展需求，牽頭整合產業鏈上下游骨干企業、科研院所、高等院校、行業組織等各類創新資源，建立制造業創新中心等新型研發機構或創新聯合體，著力解決行業關鍵共性技術難題。支持企業到高校、科研機構領辦或主辦面向產業研發的平臺，提升對產業創新的支撐力。

2.構建與制造業創新需求相適應的人才體系

2021年5月28日，習近平總書記在中國科學院第二十次院士大會、中國工程院第十五次院士大會、中國科協第十次全國代表大會上發表講話時強調：“世界科技強國必須能夠在全球范圍內吸引人才、留住人才、用好人才。”我國要實現高水平科技自立自強，歸根結底要靠高水平創新人才，構建與制造業創新需求相適應的人才體系。首先，要重視創新型人才教育體系建設。發揮好重要院所高校的作用，積極培養具有國家情懷、科技能力、創新品質、人文素養的戰略性人才。推進科研院所、高校、企業科研力量優化配置和資源共享，推進國家實驗室建設，構建圍繞國家使命，依靠跨學科、大協作、高強度支持開展協同創新的研究基地。其次，要依托已有的教育資源，鼓勵高等院校調整專業學科設置，對理論人才與工程技術人才進行分類培養，引導高等院校重視對制造業先進技術實踐教學體系的建設力度，促進學生真正接觸先進制造的生產實踐，在實踐中提高創新能力。再次，要深化產教融合，建立健全校企合作育人、協同創新的體制機制，構建服務支撐產業重大需求的創新人才培養體系，解決人才供需結構性矛盾。最后，要完善以創新為導向的人才評價與激勵制度，構建以崗位為基礎、以有競爭力的收入為標準、以鼓勵創新為導向，短期激勵與長期保障相結合的人才評價與激勵制度，引導廣大科研人員樹立創新自信，瞄準重大前沿科學問題，勇于挑戰最前沿的科學問題，在原創發現、原創理論、原創方法上取得重大突破。

3.營造良好的制造業創新環境

發展先進制造業是一項系統工程，需要下大氣力培育產業生態，為先進制造業茁壯成長提供更加充盈的陽光雨露。首先，要根據高技術制造業企業資產輕、風險高等特征，不斷創新金融產品。加快信用體系建設，健全政策性融資擔保體系，進一步推進知識產權質押貸款、應收賬款質押貸款、股權質押貸款、供應鏈金融等貸款方式，解決“輕資產”企業的融資難題。其次，要建立創新容錯機制。營造寬容失敗的研發氛圍，鼓勵探索創新。建立首批次、首臺套保險應用容錯和激勵機制，鼓勵創新應用，不斷激發制造業企業創新活力，促進制造業生產應用相結合。再次，要完善國家質量基礎設施。改善計量供給體系，在節能減排、環境保護、交通運輸、水資源利用、先進制造等領域建立一批制造業發展急需的計量標準，在高端裝備制造測量、幾何量精密測量等領域突破一批關鍵計量檢測技術。優化檢驗檢測認證布局，在重點領域布局建設一批一流水準的檢測平臺和重點實驗室，全面支撐我國制造業創新發展。最后，要加大對知識產權保護力度，完善知識產權服務體系，引導和支持重點領域形成基礎性專利，建立能夠維護我國重點產業技術創新目標實現的專利池和知識產權支撐系統，健全重大產業技術創新成果擴散轉移機制，激發科研人員的創新積極性。