新時代湖北省“揭榜掛帥”制度實踐及改革建議

劉 然 李丹萍 陳漢梅

湖北技術交易所，湖北，武漢，430071

新一輪科技革命和產業變革的加速推進，對新時代科技管理模式創新提出了新的要求。在破解核心技術難題過程中，“揭榜掛帥”制度發揮著越來越重要的作用。2016年4月，習近平總書記在主持網絡安全和信息化工作座談會時明確指出：“可以探索搞揭榜掛帥，把需要的關鍵核心技術項目張出榜來，英雄不論出處，誰有本事誰就揭榜。”[1]此后，全國各地陸續探索“揭榜掛帥”的新型科研組織模式。自2019年以來，我國共有112項中央法規、1922項地方法規涉及科技項目“揭榜掛帥”制度1。筆者以湖北省科技項目“揭榜掛帥”制度實施為樣本，通過梳理新時代湖北省從智慧城市設計方案“全球懸賞”到“揭榜掛帥”的科技領域探索，以期為新時代我國科技管理體制改革提供參考。

一、湖北省實施“揭榜掛帥”制度的背景

“揭榜掛帥”也稱“科技懸賞”，是指將創新項目需求向社會公開發布，由揭榜者作為項目負責人“掛帥”并組織團隊提供解決方案的科研組織形式。長期以來，科技項目管理多采取組織專家編制指南、公開發布、競爭擇優或定向委托方式遴選承擔團隊。在項目形成、團隊遴選、資金使用和考核評價等過程中，存在戰略目標聚焦不夠、管理評價不科學、企業創新主體作用沒有充分發揮、科研投入績效不高等突出問題。因此，需要通過加強需求導向和問題導向[2]，深化科技項目管理改革，加快關鍵“卡脖子”核心技術攻關，實現更多“從0到1”的突破。

與行政撥款、科學基金、項目委托等傳統方式相比，“揭榜掛帥”呈現出開放的科技創新模式、公平的科技創新競爭環境、市場需求導向的科技創新源泉等基本特征，具體表現在以下3個方面：其一，榜單遴選以企業實際技術需求和科技成果為實施對象；其二，對揭榜方“不論出身”，通過開放式創新讓更多的科研人員有機會獲得公平競爭機會；其三，資金撥付和評價機制從“重申報”向“重結果”轉變，克服傳統模式下科技與市場“兩張皮”的難題。

2016年以來，各地方政府圍繞關鍵技術研發和產業需求進行了深入探索，并形成各自的實踐特色。自2017年開始，貴州省在全國率先推出“技術榜單制”，重點圍繞“大扶貧、大數據、大生態”三大戰略行動和煤礦轉型升級等領域多次發布榜單，支持經費超億元。2019年以來，江蘇省啟動了“揭榜掛帥”技術轉移兩大品牌活動—“專利（成果）拍賣季”和“J-TOP創新挑戰季”，深入開展“需求張榜、在線揭榜”。自2020年開始，浙江省寧波市和金華市開展“揭榜掛帥”制度實踐，其“揭榜掛帥”制度實踐的最大特色是由組織部門牽頭，聯合科技、人力社保、經信等部門協同實施，而我國大多數省市都是科技管理部門組織實施。自2020年以來，廣東省在全國率先探索“以企業技術需求為導向”的企業科技特派員“揭榜掛帥”新模式，實現了企業精準發布技術需求、全球精準招募創新人才、供需雙方精準匹配、入駐企業精準解決問題、精準達到企業預期效果。[3]

二、湖北省科技項目“揭榜掛帥”的實踐探索

2017年，武漢東湖高新區在全國創設“光谷科技懸賞獎”，面向全球招標，尋找能實現技術攻關的項目成果。[4]自2019年開始，湖北省連續三年著力探索以“揭榜掛帥”組織開展產業關鍵核心技術攻關和推動重大科技成果轉化[5]，有效促進產學研結合，加速了科技創新資源的集聚整合與市場化配置。

（一）政府搭臺：優化頂層設計和經費管理

2019年，湖北省科學技術廳（簡稱“湖北省科技廳”）印發《湖北省科技項目揭榜制工作實施方案》，明確規定了揭榜制項目領域及類型、發榜方條件、揭榜方條件及相應的工作流程。為加強和規范湖北省揭榜制科技項目管理，切實提高揭榜制科技項目財政補助資金的使用效益，湖北省科技廳、湖北省財政廳于2021年聯合印發《湖北省揭榜制科技項目和資金管理暫行辦法》。在過去3年間，湖北省“揭榜掛帥”制度實踐成果顯著，先后面向全社會征集項目需求1424項，發榜312項，揭榜成功154項[5]，對87個項目給予9000萬元財政資金支持，合計撬動企業投入9.1億元。[6]2022年，湖北省第一批“揭榜制”科技項目涉及光電子信息、人工智能、先進制造等重點領域，公開發布技術攻關類需求83個，對其中54個項目給予財政資金支持，預計引導企業投入研發經費5.5億元。[7]

（二）企業唱戲：加強“卡脖子”技術攻關

湖北省科技項目“揭榜掛帥”的類型主要包括“技術攻關”和“成果轉化”兩大類，形成了“不限區域、全國揭榜”“需求導向、能者揭榜”“聚焦轉化、全域揭榜”3種模式[6]，重點圍繞共性關鍵、急需緊缺和社會公益領域，開展“卡脖子”技術攻關和科技成果轉化[3]。自2019年以來，截至2022年4月，湖北省科技廳共征集項目需求1424項，其中1135項由企業提出（占比79.7%），大多是阻礙企業創新發展及行業提檔升級的技術瓶頸和關鍵難題。2022年4月，湖北省科技廳共發布“揭榜制”科技項目技術攻關需求83項。其中，由國內激光器產業龍頭銳科激光發布的“實用化的30kW級高功率激光加工頭”項目需求由華中科技大學揭榜，若攻關成功，將有望填補我國30千瓦（kW）級高功率激光加工頭在應用匹配上的空白。

（三）市場運作：在更大范圍內遴選“英雄”

湖北省科技項目“揭榜掛帥”面向全國征集最優的技術攻關路線，通過能者揭榜，智者掛帥，在更大范圍內遴選“英雄”，有效破除阻滯創新人才流動的機制障礙，真正做到“讓有真才實學的科技人員英雄有用武之地”，傾力打造全國科技創新水平“第一方陣”。例如，武漢聯影生命科學儀器有限公司同中國科學院精密測量科學與技術創新研究院歷經兩年多的聯合攻關，研發出9.4T超高場動物磁共振成像系統，完成我國超高場動物共振成像儀從無到有的突破。[8]2022年，湖北省磷石膏污染防治與綜合利用科技攻關課題發榜，誠邀各類創新主體踴躍參與揭榜，為提升磷石膏綜合利用水平提供強有力的智力支撐。

（四）科技賦能：“線上+線下”精準對接

湖北省進一步優化“科惠網”的服務功能，采用“互聯網+科技服務”模式，集聚省內外可供轉化的科技成果，匯集企業技術需求，構建產業技術專家庫，及時收錄各項科技政策；以“線上+線下”方式，提供科技成果精準匹配、個性化精準對接、技術交易服務網絡、信息共享等科技成果轉化全過程服務，實現成果轉化與技術轉移的數字化融合發展。通過“線上+線下”媒體宣傳及項目發榜會、需求對接會等多種方式，擴大科技項目“揭榜掛帥”的集聚力、輻射力與影響力。2021年6月，湖北省科技廳在武漢啟動揭榜制科技項目對接會，通過“技術路演+成果展示+現場對接”三位一體方式，同步開展現場PK挑戰和線上線下對接活動，引起強烈反響，最終促成了30項發榜需求被成功揭榜。

三、湖北省“揭榜掛帥”制度運行的現實挑戰

自2019年以來，湖北省科技項目“揭榜掛帥”實踐取得了明顯進展，但在如何更好地服務于高水平科技自立自強并作出更大貢獻方面仍值得進一步探索。結合湖北省“揭榜掛帥”項目實施數據調研，“揭榜掛帥”制度在發榜、揭榜和評榜3個階段的運行機制方面仍面臨諸多挑戰。

（一）發榜階段：榜單統籌布局有待加強

第一，關鍵技術需求挖掘不夠。在征集發榜需求時，部分市州（縣）、園區主體責任落實不到位，對本區域產業發展現狀、前景、技術難點掌握不夠充分，缺乏對關鍵核心技術共性需求的高度凝練，致使企業發榜需求較為分散，與湖北省“51020”2現代產業集群發展要求存在差距。

第二，企業榜單填報質量欠佳。“揭榜掛帥”項目榜單的征集方式，主要包括公開征集篩選、層層上報匯總篩選、政府自主決定等類型。鑒于湖北省“揭榜掛帥”工作仍處于實踐探索階段，一些參與企業對這種新型組織模式尚缺乏足夠了解，項目申報經驗不足，同時可能出于保密考慮，在擬定榜單需求時常出現描述不清晰，技術指標不明確等問題，導致榜單質量參差不齊。

第三，市州創新能力差異明顯。截至目前，湖北省共下轄12個地級市、1個自治州、3個直管市、1個林區。根據科學技術部火炬高技術產業開發中心公布的全國技術合同交易數據顯示，近5年武漢市技術合同成交額占湖北省技術合同成交總額比重一直在50%以上，超過了湖北省技術交易額的半壁江山。在2022年湖北省對外發榜的83項“揭榜掛帥”科技項目中，來自武漢市的企業共有33家，占企業總數39.75%。經1個月發榜對接期，仍有兩個市州未有成功揭榜項目，這反映出部分市州科技創新活力較弱，仍需加強各層級統籌布局。

（二）揭榜階段：項目組織管理有待優化

第一，財政資金乘數效應不夠明顯。2020年，湖北省規模以上工業企業研發投入為610億元，僅為廣東省規模以上工業企業研發投入的24%，低于鄰省湖南及河南。2021年，湖北省財政科技支出314億元，低于江蘇省的675億元和安徽省的415.5億元。因此，如何利用好有限的財政資金，引入社會資本積極參與，更好地發揮財政資金的乘數效應，是“揭榜掛帥”過程中亟待解決的現實問題。

第二，龍頭企業引領作用未能體現。“揭榜掛帥”機制是一種以企業技術需求為靶向，由政府組織湖北省內行業龍頭企業、骨干企業面向全社會征集科技創新力量，解決產業發展關鍵技術的科研資助方式。2022年，湖北省內高新技術企業數量已達14 560家，但從企業參與情況來看，龍頭企業和高新技術企業參與科技項目“揭榜掛帥”的力度還不夠，未能充分起到示范和引領作用。

第三，吸引外部優勢科技資源不夠。從2019年以來“揭榜掛帥”項目實施的情況來看，最終揭榜的科研團隊來自湖北省外單位的不足一成。究其原因，一方面，湖北省科技項目“揭榜掛帥”在省外的宣傳力度不夠，相關單位可能難以及時掌握項目需求信息的發布動態；另一方面，湖北省內企業與其他經濟發展程度較高省份的企業相比較，創新合作觀念較為保守，大部分需求企業更傾向于與省內高校和科研機構合作。

（三）評榜階段：遴選配套機制有待完善

第一，信息共享機制有待優化。盡管湖北省揭榜制項目需求有專門的發布平臺和渠道，但由于信息不對稱的存在，仍可能出現“榜張出來沒人揭榜、有揭榜能力的人看不到榜”的情況。發榜方未能全面了解意向揭榜方的研發路線和科研實力等方面的信息，在面對多方咨詢揭榜時難以選擇；在實施過程中，發榜方對項目執行的主要技術指標和里程節點的評判和把握也備感掣肘。

第二，項目篩選機制有待健全。“揭榜掛帥”項目需求征集完畢之后，科技管理部門對各個需求進行形式審查，同時組織專家進行評審篩選。此時，科學合理的篩選機制尤其重要，如何利用好現代評價方法、制定科學的評審指標，減少重復立項和科研誠信風險等問題，把好項目初選關、評審關、決策關，增強企業創新發展動力，是評榜階段的重中之重。

第三，評價考核機制有待完善。對“揭榜掛帥”項目的評價和考核，既體現在對發榜需求的審查和風險防范上，也體現在對揭榜方案和成果的評價和驗收中。如何通過“揭榜掛帥”聚焦關鍵技術和“卡脖子”技術，適當向生產一線傾斜，圍繞湖北省重點產業主攻方向展開。在書面審查外，輔以階段性調查回訪、實地考察指導、“項目包干制”等形式，是改進傳統評價考核機制的重要環節。

四、深化湖北省“揭榜掛帥”制度改革的建議

經過新時代十年科技管理的實踐探索，湖北省初步建立起長期面向產業發展需求的技術攻關和成果轉化的“揭榜掛帥”項目實施體系。未來，可以通過加強項目統籌布局和分類管理、提升創新主體參與揭榜積極性及健全項目實施全流程配套機制，持續深化科技項目“揭榜掛帥”制度改革。

（一）加強項目統籌布局和分類管理

從湖北省內層面來看，應從以下3個方面展開：其一，邀請政府職能部門參與榜單制定過程把關，使發榜項目更符合“51020”現代產業集群和“三高地、兩基地”的建設需求；其二，彰顯各市州產業特色，明確產業發展方向，按各重點領域分類進行指向性征集，做好項目需求遴選和深度挖掘；其三，優化榜單征集方式，加強項目填報指導，做到需求清晰、指標可量化。

從對外層面來看，應進一步克服信息不對稱的問題，通過“線上+線下”對接會、推介會、定向邀請等多種形式，持續加強與國內外科技管理部門、重點企業及技術交易平臺溝通聯系，通過多渠道擴大“揭榜掛帥”制度在湖北省外的影響力，將科技項目“揭榜掛帥”制度與湖北省高層次人才引進政策相結合，相關政策應適當向揭榜方傾斜，提升“揭榜掛帥”項目的吸引力。

（二）提升創新主體參與揭榜積極性

第一，發揮重點企業支撐引領作用。以“揭榜掛帥”科技項目為依托，圍繞產業鏈部署創新鏈，圍繞創新鏈完善資金鏈。組織湖北省內外行業龍頭企業、骨干企業對接交流，面向全社會征集科技創新力量和智力資源，通過利益共享機制優化設計，構建“政產學研金介用”聯合體，吸納產業鏈上下游企業、高校、科研機構參與，帶動省內外相關企業和機構開展聯合技術攻關。

第二，鼓勵社會資本增加項目投入。鼓勵有技術需求的龍頭企業和高新技術企業積極參與揭榜并提供主要資金支持，明確“誰被卡，誰出題；誰出題，誰出資”的運作原則，政府可以通過稅收減免政策及科技金融服務緩解企業資金壓力，提高社會資本的支持力度，提升企業參與揭榜的積極性，通過第三方技術轉移服務機構拓寬交流渠道，鼓勵高校和科研機構主動與企業對接。

第三，發揮新型研發機構引領作用。通過“一主引領、兩翼驅動、全域協同”區域發展布局，帶動各市州創新資源協同發展；鼓勵在武漢的高校、科研機構加強與各市州交流合作，建立新型研發機構，參與解決當地企業需求；通過省級、市級“揭榜掛帥”機制精準設計，吸引高新企業向各市州聚集，為當地引入科技創新活力，改善武漢“一枝獨秀”，資源“一家獨大”現狀，變“獨舞”為“群舞”。

（三）健全項目實施全流程配套機制

第一，完善信息共享機制。提升科技管理部門“店小二”服務意識，在“揭榜掛帥”項目啟動前，做好政策宣講及申報過程指導，制訂申報指南。持續完善“科惠網”服務功能，開通項目咨詢答疑通道，將企業反饋的典型問題歸納匯總，納入后期申報指南修訂之中。在項目需求發榜后，依托信息共享平臺為企業及科研單位提供對接機會，并為企業挑選揭榜方提供專家建議。

第二，優化榜單篩選機制。加強“揭榜掛帥”項目需求征集和發榜方式創新，健全需求導向和問題導向的項目形成機制，防止“穿新鞋走老路”。在實踐中，有必要創新榜單征集和遴選機制[9]，聚焦關鍵核心技術難題，加強項目入庫篩選和分類出庫，建立不同類型項目的分層分類管理模式。在完成形式審查后，采用大數據查重方式杜絕重復立項。

第三，健全監督考核機制。加強科研誠信“負面清單”管理，杜絕“關系揭榜”和“權力揭榜”。在項目實施前期，嚴格篩選需求榜單，科學量化相關指標；在后期結項時，推進“以評代驗”試點工作，嚴控成果驗收標準。對履行勤勉盡責義務的單位及個人，建立科學的容錯機制和風險補償機制。完善以創新價值、創造能力、創作貢獻為導向的考核機制，讓更多“揭榜掛帥”者脫穎而出。

五、結論

進入全面深化科技管理體制改革的新時代，科技項目“揭榜掛帥”制度的實踐優勢更加凸顯。盡管各省市“揭榜掛帥”制度實施時間不長，每一種模式都包含部分相同的核心要素或運作流程，但在具體實踐中都有其特定的應用情境、關鍵問題、核心優勢與制約因素，因此，在選擇“揭榜掛帥”模式時不能脫離特定的條件和情境[10]。在實踐過程中，仍有必要加強對各省市科技項目“揭榜掛帥”實踐的類型化分析，通過項目特色、參與主體、運作機制、實施成效等方面的綜合比較，充分挖掘新時代科技管理體制機制改革的典型案例和內在規律，為我國加快實現高水平科技自立自強提供更多可復制、可推廣的創新舉措。

注釋：

1.筆者檢索日期為2022年10月20日，全文檢索“揭榜掛帥”，網址：http://pkulaw.com/law.

2. 湖北省2021年提出構建“51020”現代產業體系。“51020”即5個萬億級支柱產業、10個五千億級優勢產業、20個千億級特色產業集群。5個萬億級支柱產業：新一代信息技術（光芯屏端網）、汽車制造、現代化工及能源、大健康、現代農產品加工。10個五千億級優勢產業：高端裝備、先進材料、節能環保、現代紡織、綠色建材、低碳冶金、現代金融、現代物流、研發設計和科技服務、商務服務。20個千億級特色產業集群：新能源與智能網聯汽車、新能源、北斗及應用、航空航天、高技術船舶與海洋工程裝備、高端數控裝備、軌道交通裝備、智能制造裝備、智能家電、安全應急10個先進制造業集群，以及光通信及激光、集成電路、新型顯示、智能終端、信息網絡、軟件及信息服務、人工智能、電子信息材料、生物醫藥及醫療器械、數字創意10個戰略性新興產業集群。