基于OMC管理思維下的全面預算管理模式的探究

吳 潔 河海大學財務處

學校預算是根據學校教育發展目標和計劃制定的年度財務收支計劃，體現的是學校的戰略和政策，反映的是學校的活動范圍和方向。科學有效的預算管理體系是提高學校治理能力和服務水平的重要支撐，是推進內涵式發展的重要手段。2019年3月，國務院發布了關于進一步深化預算管理制度改革的意見，希望通過完善預算管理手段加強財政資金統籌，保證財政資源的可持續性。2022年6月，財政部開始全面運行預算管理一體化系統，把單位基礎信息、預算編制、預算執行、會計核算、決算和財務報告全部納入一體化系統中，提高預算管理的科學化、規范化和標準化。在這樣的背景和指導思想下，高校亟需建立一套既可以加強統籌力度、提高資源使用效率，又可以銜接財政部預算一體化系統的預算管理體系。基于OMC管理思維對高校全面預算管理模式進行優化，一方面可以彌補預算職能部門統籌資金力度不足的弊端，另一方面可以將戰略目標和預算單位具體行動相結合，建立銜接戰略目標和日常行為、年度預算和中期規劃、財務指標和業務指標的全新預算管理體系。

一、OMC管理思維

(一)OMC管理思維含義

OMC管理思維指目標、量化、協同。“O”指目標，包括學校的戰略目標，部門的中長期規劃目標和年度工作目標，學校頂層、各個層面部門的活動必須有目標導向且各目標間達成共識；“M”指圍繞學校戰略目標，部門年度目標、項目工作目標的衡量指標必須可以量化；“C”指工作協同，包括學校工作、部門工作和科室工作的縱向協同，對同一項目多方投入實施有效統籌的橫向協同以及項目目標與行動方案、短期目標與長期規劃的因果協同。

(二)OMC思維對于高校預算管理的適用性

一方面，理論上的適用性。OMC管理思維是以目標為出發點，量化目標值，協同信息傳遞和部門銜接，這樣的核心思想符合2021年國務院下發的深化預算管理制度改革意見，使改革意見的落地具有可行性。首先，改革意見的基本原則是堅持目標引領，以目標導向為抓手完善管理手段，推進預算管理的現代化，OMC管理思維也是以戰略目標為切入點量化戰略衡量指標，所有的目標值、實施方案、資源匹配都是圍繞戰略目標進行的；其次，預算管理實際是對財政資源的管理，預算編制、執行、評價、分析整個流程需要量化指標體現，和OMC的量化要素不謀而合；最后，改革意見中提出在預算管理中存在統籌力度不足的問題，高校的預算職能部門對于國家、地方和自籌資金的多方投入缺少有效統籌，資金使用效益不高，OMC管理思維中目標協同和部門協作可以有效解決這一問題。

另一方面，實踐上的可行性。目前，OMC管理思維廣泛應用于醫院的預算編制和績效管理，有效提高了醫院預算管理工作的科學化、精細化和系統化程度。高校和醫院在單位性質、公益屬性和管理模式上有相同之處，二者都屬于非營利型事業單位，改革分類為公益二類，必須承擔一定的社會責任，在收入來源上都包括財政撥款和自籌經費，管理模式上都是從傳統經驗型向科學精細型過渡。所以醫院引入OMC管理思維的成功案例對高校探究全新的預算管理模式具有重要的借鑒作用。

二、傳統預算管理體系現狀

(一)直線型組織結構

大多數的高校組織結構采取的是直線型組織結構，即人事、財務、后勤、教學、科研等各級部門自上而下垂直領導，每個部門接受分管校長管理，每個分管校長對所屬部門的發展規劃負責。在申報預算時各級部門需要充足的內部資源發揮其工作職能，實現部門規劃目標，財務處在編制校內預算時，因為對各部門業務不熟悉，缺乏頂層戰略指導，對高校資源配置的過程實際上是和各部門討價還價的博弈過程。向預算管理委員會上報預算編制結果時，也會出現分管校長為了所屬部門的發展各自為政的局面，缺少對學校整體發展的系統思考，這樣不利于資源在基層單位的組合和整體效益的發揮。

(二)多方投入統籌不力

國家對教育的發展方向指導著高校的內涵建設的發展方向，對于學校重點發展的學科建設、人才培養、科學研究等方面是國家、地方和學校重點扶持的方向，這就使與之相關的二級部門、重點學科的二級學院存在國家、地方、學校自籌資金多方投入的現象。由于各部門、各學院缺乏績效意識和成本意識，在資源配置到手后，缺少有效的資源統籌，可能造成資產閑置或重復購置的問題，或是多方投入的績效目標使用同一個產出成果，導致資源配置效益低下，成本沒有達到最小化。

(三)信息共享平臺缺乏

目前，財務、資產、人事、采購等高校內部資源大多數局限于單業務流程，這些數據信息分散在各職能部門，未能有效地進行集中整合利用，形成一個個信息孤島。這些資源被分配到各部門、學院、專業，因為信息共享平臺的缺失，不同數據間的篩選、整合、使用將無法完成，造成管理流程上的脫節和信息盲點，形成了資源獨享機制，很難形成共享平臺，不利于提高資源的使用效益。

(四)績效考核缺失

現階段，大多數高校尚未完成全面預算績效的管理體系，在范圍上僅包括財政項目和非財政項目的績效評價，沒有涵蓋學校的各項業務及所有預算資金，績效管理缺乏全局性和整體性；在評價的結果上僅對這些項目的完成情況進行評價，沒有和部門及負責人的獎懲制度掛鉤，對發現的問題沒有限令整改措施或是對整改的項目沒有進行后期的驗收，沒有達到績效管理的目的；在與預算管理的內在聯系上，績效管理沒有貫穿預算管理的整個過程，和預算管理是脫節的，績效評價的結果沒有銜接上一年度的預算結束和下一年度預算開始，沒有嵌入預算管理的閉合環節。

三、優化全面預算管理體系

目前，高校的預算管理還停留在預算申報、預算分配和決算編制階段，沒有充分發揮預算的監控和引導作用，預算管理只有預算沒有管理，資源分配局限于部門收支計劃而缺乏全局戰略的引導。本文以OMC的管理思維為理論基礎，分析傳統預算管理模式的現狀和不足，從制度建立、預算編制、預算監控、預算評價及應用幾個方面探究全新的全面預算管理體系的建立，形成預算“閉環”的全過程管理。

(一)建立預算制度體系

建立預算管理制度是預算管理體系的保證，為后續預算編制、預算監督、預算評價鋪平了道路，使一切的預算行為有理可依，強化了預算的權威性和嚴肅性。現階段大多數高校的預算管理制度規定了預算管理委員會、財務處、歸口管理部門及預算執行部門的主要職責，作為最高權威的預算管理委員會，主要職責是審議預算草案、追加及調整預算方案、組織年終績效考核工作等。這種傳統的預算管理委員會職責，符合預算自下而上編制的特點，雖然預算管理委員會根據學校發展方向對上報的預算草案進行補充調整，但沒有根據其發展戰略的重點領域和扶持方向進行精確的資源分配。

基于OMC管理思維，建立自上而下的預算管理制度和組織體系，預算管理委員會作為最高決策機構，不再對上報的預算草案進行調整補充，而是擔任頂層設計的角色。預算管理委員會由學校書記、校長擔任主任，主要成員包括各分管校長，主要職責是圍繞學校戰略目標和年度發展計劃，分解為多個戰略衡量目標，量化成相應的內部資源，由分管校長和歸口管理部門按照分工認領，歸口管理部門根據預算管理制度，落實衡量目標，對所分配到的資源進行二次分配。分管校長和歸口管理部門領導對認領的戰略衡量目標實行問責制，落實分管校長和歸口管理部門的主體責任，落實“花錢必問效，無效必問責”的工作要求。

這種自上而下的預算編制方式一方面避免了戰略目標與預算績效目標相脫節的問題，高校每一項業務的展開，每一次資源的分配都緊緊圍繞戰略目標進行，加強了中長期規劃對年度預算編制的約束力，提高了戰略規劃準確性和精準度，另一方面從一定程度上解決了業財融合的困境，分管校長不僅了解分管的業務需求，還清楚學校目前的財務狀況，將學校的業務活動和財務活動相結合的預算編制，各預算單位更容易達成共識。

(二)優化預算編制流程

預算管理委員確定了戰略衡量目標后，由分管校長和歸口管理部門認領各自的戰略目標，然后協同相關單位商討明確每一個戰略衡量目標的衡量指標及指標值，遵循“目標、指標、指標值、預算、產出、信息協同”的邏輯編制預算。第一步，從學校戰略主題出發，細化成若干個具體的戰略年度目標，這一環節，戰略主題得以明確，實現中長期戰略目標“O”與年度目標“O”的協同“C”；第二步，由歸口管理部門認領年度目標后，組織專家及相關預算執行部門確定可實現年度目標的衡量指標，并明確合理的指標值，這一環節，由歸口管理部門牽頭，體現了部門之間橫向的協同“C”；第三步，承擔衡量指標的預算執行單位編制指標釋義、實施方案、工作量、預算金額、指標產出值，由歸口管理部門組織申報和論證，構建項目庫和預算匯總編制報財務部門審核,這一環節，將目標“O”量化為“M”；第四步，財務處根據戰略年度目標和任務，對上報的預算進行初審、統計分析、整理匯總后，與歸口管理部門溝通結合有關意見進行修改，修改無異議報預算管理委員會審核；第五步，預算草案通過后，財務根據本年度收入預算，梳理出預算收入來源，將國撥專項、地方撥款、學校自籌經費統籌安排到各個戰略年度目標，由歸口管理部門分配預算，實現了統籌多方經費投入的協同“C”。

OMC管理思維下預算支出的編制，一是解決了戰略目標和年度預算目標脫節的現象，從戰略目標出發細分為各個衡量目標，所有的績效指標、業務活動、資源分配都是圍繞實現戰略目標進行的；二是強化了歸口部門和預算執行部門的責任意識，從學校整體發展出發，“先謀事，再謀錢”，在資源緊張的背景下保障重點工作；三是有效統籌了國家、地方、自籌資金的多方投入，從衡量指標分配方案明確了目標產出值的資源投入途徑，解決了一個目標值重復投入的問題，提高了資源的使用效益。

(三)健全績效評價體系

首先，健全績效評價的范圍，將所有的預算資金納入績效評價系統，并以項目庫的形式申報、監督和評價，分為人員類項目、運轉類項目和特定目標類項目。人員類項目包括工資性支出、福利費和獎助學金等；運轉類項目包括維持學校日常運行的水電物業、設備購置、維修經費以及學生培養、招生就業、國際交流等業務費用；特定類項目就是用于特定用途的項目，包括六大專項、基本建設類、業務專項等。將人員項目和運轉類項目納入績效評價系統，有利于整體反映學校辦學質量，提高全員績效意識，彌補管理流程中出現的漏洞，提高學校的管理水平。

其次，加強績效評價結果應用，將績效評價結果運用到資源分配、預算安排、獎懲考核上，提高預算閉環管理的有效性。一是將績效評價結果運用到資源分配和預算安排上，人員經費和運轉類項目根據績效評價結果增減下一年度的預算安排，特定類項目，績效評價優秀的，下一年度優先保障該項目的預算，評價合格的，延續該項目的預算，績效評價差的，責令整改并進行后期驗收，驗收合格后可以延續該項目的預算，仍未整改的調減預算或是取消預算；二是將績效評價結果和相關部門和負責人的年度考核掛鉤，強化預算執行單位和負責人的主體責任，把績效獎勵和績效問責結合起來，提高預算執行主體的積極性。

(四)建立信息共享平臺

建立信息共享平臺，將年度預算流程及戰略指標的分配方案依托信息化平臺進行信息的傳遞和共享，在共享平臺能夠清晰地看到每個步驟的信息來源和傳遞去向，明確每個步驟的主體責任。預算執行不再是財務處單一的責任，而是相關預算執行部門的主體責任，預算執行由被動變成主動，執行部門由協助財務處辦理向主動思考、全程跟進的工作作風轉變。此外，通過共享平臺可以實現財務信息和其他部門的信息共享，這樣可以解決重復投入資金、重復購置資產的問題，強化資源的統籌力度，提高資金的使用效益。

四、結語

本文針對當前國家財政和高校財務的現狀，從組織結構、統籌問題、信息共享、績效評價等方面對高校預算管理的問題和難點進行了深入的剖析，基于OMC管理思維的理論基礎，從建立預算制度體系、優化預算編制、完善預算監控、健全績效考評、加強績效結果應用等方面優化當前全面預算管理模式，從而加強高校資源配置、提高使用效益、推進高校高質量內涵式發展。■