四個縣級市躋身大城市有何啟示？

│文 本刊全媒體記者 曾那迦

近日，國務院第七次全國人口普查領導小組辦公室公布《2020中國人口普查分縣資料》（以下簡稱《分縣資料》）。各省份中，擁有超過10個大城市的省區市有江蘇、山東、廣東三個省，其中江蘇11個、山東10個、廣東10個。

根據國務院2014年印發的《關于調整城市規模劃分標準的通知》，當前城市規模劃分標準以城區常住人口為統計口徑，將城市劃分為五類七檔。在此劃分中，城區常住人口100萬以上500萬以下的城市為大城市，其中300萬以上500萬以下的城市為Ⅰ型大城市，100萬以上300萬以下的城市為Ⅱ型大城市；城區常住人口500萬以上1000萬以下的城市為特大城市；城區常住人口1000萬以上的城市為超大城市。

隨著近年我國新型城鎮化扎實推進，越來越多的大城市出現。目前全國共有105個大城市，包括7個超大城市、14個特大城市、14個Ⅰ型大城市以及70個Ⅱ型大城市。值得注意的是，此番江蘇昆山、浙江義烏、浙江慈溪和福建晉江4個縣級市被劃分為Ⅱ型大城市。

這一結論引發廣泛關注。為什么它們能成長為大城市？在朝大城市發展過程中，縣級市怎樣實現功能與人口相適配？一些受訪專家認為，這些縣級市能聚集大量人口依賴長期產業發展形成的優勢，也離不開中心城市與城市群間的互補作用。

四個縣級市為何能“突圍”？

城市規模的劃分基于城區人口的數量。所謂“城區”是指在市轄區和不設區的市，城區人口是這個區域內的非農人口。

根據《分縣資料》，除西藏外，30個省份均有大城市分布，數量從東部沿海到西部內陸呈遞減趨勢。其中，江蘇、山東和廣東位列前三。

經濟發展推動大城市的形成?！斗挚h資料》中的城市城區常住人口排名和2021年全國城市地區生產總值排名高度重合。有產業方能聚集人口。江蘇昆山、浙江義烏、浙江慈溪和福建晉江之所以能“突圍”成為縣級市中的“巨無霸”，與其發達的產業、雄厚的經濟實力關系密切。

這四座縣級城市均位列2021年我國GDP十強縣，也是中國縣域經濟的代表。在各類與縣域相關的排行榜中，這四座縣級大城市均名列前茅，尤其是產業發展方面，都有各自的“看家本領”。昆山是電子信息產業制造業基地，義烏是全球小商品制造集聚生產基地，慈溪是小家電全產業鏈生產制造基地，晉江是運動服飾與運動鞋生產制造基地。

昆山現為蘇州代管縣級市，背靠蘇州，依托上海，該市GDP連續18年居全國縣域第一，早有“中國最強縣”之稱。此番統計其城區人口達141萬人。昆山2021年GDP達4748億元，若與地級市或以上城市比較，其GDP甚至已超越一些西部省會城市。例如，2021年貴陽GDP為4711億元。昆山2021年完成進出口總額首次突破千億美元，全年規上工業總產值首次突破萬億元。

義烏是全國首個縣級國家級國際貿易綜合改革試驗區，我國縣級城市十大活力城市之一。數據顯示，義烏城區人口118萬人，居縣級市第二位。作為全球最大的小商品集散中心，義烏聚集了大量電商領域從業人員。值得注意的是，義烏當前城區人口比所在地級市金華還多38萬。

地處東海之濱的慈溪隸屬寧波，最近因生產家用電熱取暖器具頻上新聞，該市是長三角地區大上海經濟圈南翼重要的工商名城，是“家電之都”，與青島、順德并稱中國三大家電生產基地。慈溪城區人口106萬人，居縣級市第三位。2021年該市生產家用電熱取暖器具達1064萬臺，今年又獲得來自歐洲的大量訂單。

泉州市下轄的晉江經濟實力連續25年保持福建縣域首位，縣域經濟基本競爭力位列全國第4位。晉江是遠近聞名的“品牌之都”，擁有中國馳名商標45枚，涌現了安踏、361°、特步等一系列運動品牌。晉江城區人口為101萬人。

這4個縣級市均位于沿海發達地區，也是改革開放的前沿城市。隨著經濟社會的發展轉型，當地產業較快實現了從過去的勞動密集型產業向技術密集型、資本密集型轉型。其中3座城市都位于長三角，高度融入城市群，人口和產業結構與上海實現一體化發展。目前長三角共有22個大城市，該城市群結構完整、分布清晰，更利于城市間輻射帶動。

廈門大學經濟學系副教授丁長發認為，這4個被劃分為大城市的縣級市，產業優勢、特色十分突出，通過眾多就業崗位吸引大量外來人口。

四川省社會科學院研究員郭曉鳴告訴記者：“超大城市需要周邊多元化的業態承接產業轉移，周邊縣城可能形成以某一類產品為主的專業化配套。如同昆山形成了對接上海的科技、現代服務等各種產業的業態?！?/p>

同時，專家認為，上述4個縣級市由于地處沿海地區，進出口總額超過千億，這樣的開放型經濟模式是很多地級市無法比擬的。

人口規模膨脹VS城市功能完善

昆山、義烏、慈溪和晉江都培育起有活力、有特色的產業，但它們能夠成長為大城市，說明這些縣級市已具備承載相應人口的能力，包括公共服務的配套等。這些縣級市的經驗，或許值得其他地區發展縣域經濟和縣城城鎮化借鑒。

比如，城區人口上百萬人的義烏，為了實現公共服務均等化，向隨遷子女擴大義務教育學位供給；再如，2019年，昆山深入實施對接融入上海三年提升工程，在交通、教育、醫療衛生、養老等各方面融入上海公共服務體系。

在新發展階段，縣城是城鎮化建設的重要載體。截至2021年底，我國城鎮常住人口為9.1億人。1472個縣的縣城常住人口為1.6億人左右，394個縣級市的城區常住人口為0.9億人左右，縣城及縣級市城區人口占全國城鎮常住人口的近30%，縣及縣級市數量占縣級行政區劃數量的約65%。

然而，客觀情況決定了許多縣城的公共服務配套并不能滿足高質量發展需求。

國家發展改革委有關負責人曾表示，不少縣城的公共服務供給總量不足、質量不高，縣級醫院和疾控中心防控救治能力不強，基礎教育、養老托育、文化體育等公共服務難以滿足人民群眾需要，應進一步提升縣城公共服務水平。

隨著縣城發展提速，部分縣城的人口增速也在上升，昆山這樣的“超級縣城”可能會越來越多，勢必面臨城市功能配套問題。縣城真正緊缺的是和經濟發展水平、人口收入水平相對應的基礎設施建設和公共服務能力的提高。事實上，2022年5月中辦、國辦印發的《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》提到，公共資源配置與常住人口規模基本匹配。

上述4個縣級市都已達到百萬人口規模，快速城鎮化下，縣級市如何讓公共資源與常住人口實現匹配？

“縣城公共服務供給，受制于縣級政府有限的財力?！碧K州大學中國特色城鎮化研究中心主任、新型城鎮化與社會治理協同創新中心主任錢振明說。

首先，撤縣設區的方式已經不再可能是眾多縣級市公共資源提檔升級的一個可選項。因為繼2021年國家發改委明確提出“慎重撤縣設區”后，今年3月全國兩會政府工作報告已明確提出“嚴控撤縣建市設區”，這一要求如今被列為提升新型城鎮化質量的重要內容之一。

錢振明認為，在此背景之下，找準產業優勢，增加產業發展活力，加快縣域經濟發展，依舊是增加財政收入，提供更高質量縣城公共服務的大前提。

在西南財經大學經濟學院教授李萍看來，有實力的縣城，其基礎設施和公共服務建設可在條件允許的情況下適度超前，但要與產業發展相配套?！熬C合考慮本地實際情況，特別是縣鄉財政承受能力，不能脫離實際，好高騖遠?！?/p>

但除了“打鐵自身硬”，區域一體化時代，通過融合發展補齊自身短板，也是有效途徑。

昆山實施對接融入上海三年提升工程，就是依靠主動融入長三角一體化戰略推動自身發展。為此，昆山成立了推進長三角區域一體化工作領導小組，組建了長三角地區合作與發展辦公室。并由市委市政府主要負責同志帶隊，到長三角先行區域考察學習。

專家認為，城市群、都市圈發展階段，這些縣城應主動將自身納入區域中心城市發展體系中去，進行產業鏈的匹配和功能定位，以一種跨行政區的空間開發模式，走融合發展之路。