談“多規合一”數字化改革的浙江模式

□郭英 滕龍妹 彭瑞 許新宇

長期以來，中國規劃類型繁多且自成體系，一定程度上為空間資源的保護與利用提供了專業支撐，但也暴露出各類規劃內容重疊沖突、業務部門職責交叉、地方規劃朝令夕改等問題，導致國土空間開發無序、自然資源粗放浪費，降低了規劃的協調性、傳導性、科學性和權威性。為應對上述問題，自2013 年以來，黨中央、國務院就深化“多規合一”改革作出了一系列的重大決策和戰略部署，先后印發《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》《生態文明體制改革總體方案》《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》等文件，著力推動國土空間規劃體系建立完善，助推國土空間資源高效管控和有效配置。

作為省級“多規合一”改革試點，近年來，浙江積極響應號召、發揮所能，創新規劃體制機制，強化自然資源保護和要素保障，并以數字化平臺為抓手，推動“多規合一”數字化改革，實現從國土空間規劃“一張圖”實施監督系統建設，到規劃協同場景建設，再到 “多規合一”綜合應用建設的不斷迭代。目前，“多規合一”綜合應用已正式上線試運行，并取得了較為明顯的實踐成果。因此，總結“多規合一”綜合應用建設經驗，構建一個具有基礎性、普適性的“多規合一”綜合應用模式、架構與路徑，既可以促進應用的自我完善，又可以為國內其他省市提供有益借鑒，并促進“多規合一”改革深入推進。

一、浙江模式的內涵解讀

（一）總體建設模式

1.圍繞“五個聚焦”，厘清業務需求

圍繞一直以來困擾規劃工作的實際問題，浙江“多規合一”數字化改革聚焦五個方面提出具體需求：一是聚焦規劃矛盾沖突，推動規劃編制管理協同；二是聚焦規劃朝令夕改，強化實施監督高效有力；三是聚焦規劃政出多門，統籌政策標準協同完善；四是聚焦規劃墻上掛掛，賦能規劃分析決策應用；五是聚焦規劃閉門獨斷，實現規劃全程共謀共享。

2.緊扣“兩個核心”，構建協同模式

圍繞各級各類國土空間規劃編制、審批、實施、監督、評估預警全業務流程，緊扣統一規劃體系和統一協調規則兩個核心，促進國土空間規劃工作的統籌協同，實現規劃共謀、藍圖共繪、底線共護、實施共管、成果共享，進而有效加強規劃協調性，落實規劃傳導性，提高規劃科學性，強化規劃權威性。

（1）統一規劃體系

“多規合一”絕對不是把所有規劃合并成一個規劃，也不是用一個規劃替代其他所有的規劃。在統一規劃“底圖、底數、底線”基礎上，構建以國土空間總體規劃為基礎，產業、生態環境、城鄉建設、交通、水利等8 個重點關聯的專項規劃為支撐的“1+8+X”的規劃體系，同時聚焦空間保護及管控目標，梳理整合全省8 大類29 條重要的空間安全管控底線，在此基礎上，制訂規劃目錄，統一數據標準，匯集、治理并共享各類規劃數據，讓空間布局矛盾一目了然，實現在規劃“一張圖”上開展各類國土空間規劃的編制審批。

（2）統一協調規則

當規劃編制產生空間布局矛盾的時候，尤其是交通、能源、水利類專項規劃，“誰讓誰”就成為問題的焦點。為此，浙江省專門研究制定了專項規劃的管理辦法，明確“安全優先、保護優先、民生優先、效率優先”的協調原則和路徑，讓“誰讓誰”變得清清楚楚，使各類規劃落地時各得其所、各展所長。比如，在設施布局和項目建設時優先避讓糧食安全控制線、生態環境控制線以及災害防治控制線，同時按照下位服從上位、局部服從整體等原則協調好不同層級的基礎設施控制線。

（二）開發部署模式

為解決規劃各自為政、布局打架等現實問題，“多規合一”綜合應用以省域空間治理數字化平臺為依托，基于平臺的省市縣各級數據倉數據服務發布與交換共享功能，提供穩定可靠的數據基礎，再以統一規劃體系、統一底圖底數、統一數據標準、統一協同規則為技術基礎，以全省統建的方式完成核心功能模塊和基礎工具開發，分別構建并部署省級應用版本和各市縣通用應用版本。通過這種強集中的模式，較好實現了“多規合一”綜合應用的數據服務全省貫通和系統功能全省復用，快速完成了“多規合一”綜合應用的框架搭建。當然，隨著“多規合一”綜合應用在各地市推廣應用的深入，個性化、差異化的需求將逐步顯現，允許并鼓勵地方在全省統籌開發的功能上不斷豐富其他功能，構建特色的子場景或者智能化工具，讓“多規合一”綜合應用在邊建設邊應用的過程中“開枝散葉”，合力推動實現一個平臺共編規劃、一張藍圖協調布局、一套工具科學分析、一扇窗口為民服務的改革成效。

二、浙江模式的應用實踐

（一）總體架構

▲“1+8+X”多規合一規劃體系框架圖

▲“多規合一”綜合應用建設思路示意圖

在浙江深化數字化改革的背景之下，堅持遵循自然資源部關于建設國土空間規劃“一張圖”實施監督系統統一底圖、統一標準、統一規劃、統一平臺的要求，結合橫向上業務協同需求和縱向上規劃事權分級管控需求，充分依托省域空間治理數字化平臺，按照“四橫四縱”的總體架構，設計形成了“5 大核心功能模塊+1 套智能化工具+N 個專題子場景”的內容框架，用數字賦能規劃協同、智慧決策以及優質服務，助力“多規合一”下空間治理更智慧、更精細、更科學。

（二）功能模塊

“多規合一”綜合應用的五大核心功能模塊具體包括規劃編制審批、規劃實施監督、規劃政策標準、規劃分析決策和規劃公眾參與。

1.規劃編制審批模塊

圍繞“多部門協同編規劃”這一核心業務點，提供“底圖”“底數”“底線”數據共享、規劃編制統籌管理、規劃方案在線分析與編輯、規劃成果入庫等功能，搭建多部門基于“一張圖”協同編制規劃的工作環境，形成對各類國土空間規劃編制的全周期管理，有效促進規劃編制審批科學精準，以建立國土空間規劃統籌協同編制機制，開創空間布局協調新路徑，共筑國土空間“一張藍圖”。

2.規劃分析決策模塊

▲ “多規合一”綜合應用總體架構圖

從提升空間感知、監測判斷、分析評價、預測預警、戰略管理等五大能力出發，基于知識庫、數據倉、算法庫、模型庫，開發并匯集形成一系列智能化工具，輔助重大項目選址決策、跨區域空間協同、重點問題分析乃至規劃地塊全流程信息管控等方面，提供合規性分析、項目在線選址、戰略新區謀劃、重大項目方案比選、路網密度分析、鄰避關系分析、耕地連片化分析等一系列功能，促進規劃決策從定性判斷到定量分析、從經驗判斷到精準分析，形成空間治理“一套方案”。

3.規劃實施監督模塊

主要監測規劃實施過程中重要的管控底線、約束指標、體檢評估指標以及用地結構等要素變化情況，通過橫向上與用途管制、空間利用以及耕地保護等業務管理數據的動態銜接，實現變化情況能夠動態感知并加以及時分析，為各級國土空間總體規劃執行、重大平臺規劃實施、城市體檢評估以及用地結構和布局優化等方面提供動態監測預警服務，進而強化規劃實施監督高效有力，形成規劃執行“一本總賬”。

4.規劃政策標準模塊

綜合集成國家、省、市、縣四級國土空間規劃、自然資源保護利用等方面的法律法規、部門規章、政策文件、標準規范等規劃政策標準數據資源，主要為行政管理人員、規劃編制人員提供快速檢索功能，及時掌握政策標準的最新進展，促進政策標準落地實施以及學習交流，推動規劃政策標準協同完善，尤其是專項規劃有關技術標準與國土空間規劃標準體系間充分銜接，形成規劃管理“一桿尺子”。

5.規劃公眾參與模塊

面向公眾對規劃工作的關注點，依托浙里辦平臺上架“規劃一點通”APP，通過手機載體播報規劃動態、推廣規劃成果，提供規劃用地信息查詢、社區生活圈查詢、規劃公示公告、公眾咨詢互動等優質服務，保障公眾對規劃的知情權、參與權和監督權，增強群眾獲得感、滿足感，形成規劃參與“一縷陽光”。

（三）專題場景建設

“多規合一”綜合應用強調部門協同，針對不同部門規劃業務管理需求，涉及不同的專業領域，更需要相關部門圍繞“多規合一”數字化改革這一根本要求，結合自身業務需求，在省域空間治理數字化平臺和“多規合一”綜合應用五大核心功能模塊及基礎工具的基礎上，充分共享各類空間治理數據和功能服務，建設相關領域的專題子場景，形成豐富多彩的“多規合一”數字生態。

三、浙江模式的機制建設

政策機制創新是發展不斷推進的重要動力源，也是確保“多規合一”綜合應用有效運行的重要保障。因此，需要從規劃法規制度、技術標準、數據規范、隊伍建設、理論創新等方面不斷完善，推動國土空間規劃統籌協調機制和相關業務流程重塑。同時，基于統一的底圖底數底線，遵循統一的數據標準和協調規則，按照統一的規劃體系（統籌的規劃目錄清單），促進“多規合一”綜合應用在各部門的有效使用，從而加強部門間規劃協同和技術支撐，在規劃“一張圖”上科學布局，及時前發現矛盾沖突，提前協調空間布局，使原本項目用地審批環節才暴露的空間矛盾提前有效解決。

在健全規劃法規制度方面，聚焦重要環節，會同省級有關部門，配套制定經濟社會、人口、產業、財政、生態環境等系列政策，強化制度支撐，全面構建覆蓋各級各類各部門空間規劃協同需求的制度體系，放大規劃政策制度“正效應”。目前，正加快推進《浙江省國土空間規劃條例》等國土空間規劃有關地方性法規和政府規章的立法進程。同時，研究制定了《浙江省國土空間專項規劃管理辦法》等系列配套辦法，不斷完善規劃政策制度。

在完善規劃技術標準方面，不斷夯實具有浙江特色國土空間規劃技術標準體系建設，修訂完善市、縣、鄉總體規劃編制技術要點，加快推動詳細規劃編制技術要點的編制，會同有關部門繼續加強空間規劃強制性內容和引導性要求、“三區三線”管控相關規劃內容等研究，理順規劃技術邏輯，為各級各類規劃編制審批和實施監督提供強有力的技術與管理依據。

主要的專題化場景表

在統一數據規范標準方面，全面對接規劃數字化改革新形勢、新要求，規范各級各類規劃數據管理規則和數據標準，逐步統一規劃數學基礎、數據格式、數據組織形式，統一數據基本要求、處理要求、發布要求、成果要求以及系統對接要求，形成了《“多規合一”綜合應用數據歸集與治理要求》《“多規合一”綜合應用數據服務運維辦法》等標準規范，并通過強化執行力度，保證整體數據質量和數據現勢性。

在推廣應用促成效方面，著眼效能提升，以“實用、好用、管用”為目標，進一步建立健全“多規合一”綜合應用的評估體系，包括：建立建設考核評估體系，對工作力度大、建設進度快、成效顯著的部門和地方實施“真抓實干”形成督查激勵；建立實施效果評價體系，對使用率實行定期公示，對實施效果進行評價打分，對應用成效好的地方，在規劃編制和實施政策中給予實質性激勵；開展優秀實施案例評價，加快推廣和完善“多規合一”綜合應用的使用場景和覆蓋面，從使用場景、頻率和實施效果等維度，構建多元化評價體系，挑選并總結各地“最佳實踐”，營造爭先創優、比學趕超的良好氛圍。

四、結語

當今世界已進入“萬物互聯”的數字時代，數字化正開啟新一輪發展變革，這是百年未有之大變局的關鍵變量。實踐證明，“多規合一”只有通過數字化才能真正實現。在浙江，從國土空間規劃“一張圖”實施監督系統到“多規合一”綜合應用建設，既不是“換湯不換藥”，也不是全面替代原有系統，而是基于對“多規合一”數字化改革認識與實踐的不斷深入，做出的深化與拓展、豐富與創新。目前，“多規合一”綜合應用已取得階段性成果，并在省內全面推廣應用，為推動全省“多規合一”數字化改革注入了新動力。當然，“多規合一”數字化改革及綜合應用建設仍任重道遠，數據治理、功能迭代、應用推廣、政策標準定制都還有待進一步完善，唯有始終按照“精準分析、整體優化、高效利用、依法保護、科學治理”的省域空間治理數字化總體要求，堅持通過數字賦能、系統重塑推進高效協同、整體智治，才能做好平臺建設的持續迭代、整體提升，以數字化改革的實戰實效印證，努力為國家治理體系和治理能力現代化提供浙江樣本。