鄱陽湖流域農業面源污染治理的政策工具研究*

黃 欣，徐 薇

（華東交通大學人文社科學院，江西 南昌 330013）

鄱陽湖水系流域總面積為16.22萬km2，不僅約占江西省水域總面積的94%，也是我國重要的農業生產區，其中鄱陽湖生態經濟區為江西省創造出60%以上的經濟總量。但是近年來，隨著流域社會經濟的快速發展，鄱陽湖水質總體呈現下降趨勢，生態功能持續降低。在2019年，鄱陽湖在整體上已經呈現出中度富營養化的狀態，湖體自凈能力顯著下降。截至2021年，根據有關公開數據，鄱陽湖水質仍處于輕度污染水平，其中，Ⅲ類比例為41.2%，Ⅳ類比例為58.8%，主要污染物為磷，水體營養化程度仍為中度營養化。鄱陽湖水利是建設鄱陽湖生態經濟區的關鍵，水利環境建設對人們的生活、生態環境具有重要意義，可見鄱陽湖流域農業面源污染的治理已經刻不容緩。

1 文獻簡述

“農業面源污染”[1]含義的起源，最早來自1979年美國的《清潔水法》。在《清潔水法》中，農業面源污染被認為是農民或者生產者在生產活動過程中，由農藥、化肥、氮和其他具有不可控性、分散性、廣泛性等特點的污染物所產生的水體污染。國外的研究重點是從理論、經驗和經濟這三個層面對該污染問題的有效處理措施方面進行研究。Griffin和Bromley站在環境理論的角度，對農業面源污染控制措施展開討論，并給出了基于投入的征稅與標準、預期排放量的征稅與標準這四種農業面源污染控制措施[2]。在Griffin和Bromley之后，又有研究者對如何提高相關政策的相對效率方面展開了更深入的理論研究。Wu和Blbcock利用空間異質性，講述了空間異質性是怎樣影響經濟獎勵政策（如稅收、資金保障）與命令控制政策（如禁止、排放量）這兩種政策的相對效率[3]。當農民從事生產活動時，通常，繳納一定稅金可以讓一些農民降低化肥施用量，但是僅僅制定化肥施用量標準可能并不會讓農民自覺減少化肥施用量。在經驗研究方法上，Helfand和House利用某地方生菜生產活動的例子，對其進行了統計與函數分析，他們指出在異質性條件下，基于一個投入的政策不一定能比基于多個投入的政策帶來更多的社會福利損失[4]。Larson等[5]也認為，異質性不一定會左右政策的相對效率。不過，Claassen和Horan[6]則認為，在各種政策的相對效率之間還需要考慮內生市場價格的因素。在宏觀經濟分析方法上，Griffin和Bromley在《關于對投入或間接排放措施的標準和激勵選擇》論文中，對國外農業面源污染管理政策作出了宏觀經濟分析[7]。Segerson還設想了一項經濟獎勵政策：當水質達到標準時，將對排污者進行經濟補貼；當水質達不到標準時，則對排污者實行經濟懲罰[8]。

國內也有大量學者對農業面源污染產生的原因和治理對策展開了多方面的研究。張友中[9]指出，農業面源污染的形成原因有四種：農藥污染，化肥使用不當導致水體氮、磷物質超標，秸稈處理不當引發的面源污染以及畜禽養殖與水產養殖產生的污染。魏瑞[10]針對河南省農業化學品投入使用及污染情況，利用文獻分析和統計方法進行分析，指出工業面源污染的成因還受人口污染、企業經濟利益、政策還有農業管理不到位的影響。楊林章等[11]通過對相關治理技術進行分析，認為將來中國的農業面源污染治理將采用系統管控的思想以及技術治理的方法。吳瑞峰[12]通過實證分析，提出科學規劃、實現監管和政策的融合、在宣傳引導方面要深入基層（尤其針對污染的惡果和產生因素）的治理方法。楊濱鍵等[13]進一步指出，要進行多維創新，重新構建循環型農業產業體系，創立企業的責任延伸制度，發揮相關企業在生產和廢棄物資源化這兩個過程的重要作用。駱藝[14]通過對寧德市農業面源污染的數據分析，認為污染治理工作進程緩慢的根本原因是財政經費投入太少。所以政府相關部門有必要重視治理農業面源污染所產生的支出，將該費用計入財政預算，并加大投入力度。

通過現有的文獻可以發現，發達國家對農業面源污染治理的總體思路是，對農業面源污染進行分類控制，實施源頭控制和治理。管控手段[15]可以總結為三種：1）命令型管控，即采用具有強制性和權威性的方法對農業面源污染進行管控。2）市場管控，主要是采用稅收、補助、債券等經濟方法來鼓勵農民改變種植方式，減少化肥、農藥施用量，從而降低農業面源污染的范圍及程度。3）公眾參與型管控，在農業面源控制過程中，政府和市場也會面臨失靈的風險，所以社會公眾也需要成為環境管理與決策的參與者。與國外相比較，國內對農業面源問題的研究起步較晚，大多數是在國外研究的基礎上，進一步研究農業面源問題的原因與解決措施。國內也有許多研究者總結并參考了國外的經驗，如譚綺球等[16]總結發達國家的成功經驗后根據中國廣東省治理狀況，在完善法規、擴大資金投入渠道、完善治理體制建設、強化技術培訓和宣傳體系建設等四個方面，提出了農村面源環境污染綜合治理的相應措施。王曙光和石銳[17]總結德國、日本等國的綜合治理經驗，提出規范法律法規、加強財政介入管理以及技術管控等方法，從而對黑龍江省農業面源污染進行更有效的治理。

總結發達國家的經驗，不僅要注重政策法律的強制性作用，也要注重市場機制的內在調節作用；不僅要注重補貼、貸款、稅收優惠等資金投入，也要注重對技術開發、生產方式的投資；不僅要注重政府機構的決策和治理作用，也要注重公眾參與決策和治理的作用[18]。雖然國外對農業面源污染的治理成效顯著，但是不能完全照搬和模仿其經驗和方法，如金書秦等[19]指出，某些地區如歐洲，其稅收政策和命令型管控政策的治理方法并不適用于中國，但是美國的最佳管理實踐（BMPs）方法可能會更有助于中國的農業面源污染的治理。所以，針對農業面源污染的治理，還應當從中國的國情出發，在借鑒中創新，探索符合我國國情的治理方式。

2 樣本選擇與分析框架

2.1 樣本選擇

本課題所選取的農業面源污染的政策文本均從“北大法寶”數據庫中收集。根據農業面源污染的四種形式，我們按照“農業面源”“化肥”“農藥”“農膜”和“秸稈”這五個關鍵詞在“北大法寶”數據庫中對鄱陽湖流域和中央政府兩個層面進行檢索。由于初篩文本眾多，因此我們按照以下原則對最初的文本進行了篩選：一是政策發行時間限制，從2012年1月1日至2021年6月30日；二是該項政策是否現行有效；三是選取法律法規、規范性文件、部門工作文件、意見等可以體現農業面源污染治理政策的文本，與其無關的文本不計入樣本。在對原來大量的文本進行篩選后，最終得出有效文本359份。由于樣本總量多，所以下面只展示部分樣本。如表1所示。

表1 樣本目錄

2.2 分析框架

按照Rothwell和Zegveld[20]的設想，將農業面源的基本政策工具分為環境型、供給型和需求型三類。根據政策工具對農業面源污染治理的作用方式和影響結果的不同，供給型政策工具發揮的是相關政策對面源污染治理的推力作用，需求型政策工具表現的是政府或者企業對面源污染治理的拉力作用，環境型政策工具體現的是市場環境、政策環境、社會環境等側面間接的影響作用[21]，如圖1所示。

圖1 農業面源污染治理中三種政策工具的不同影響

按照農業面源污染的治理過程，可以將該治理過程劃分為源頭控制、過程阻斷、修復利用三個過程。不同的政策工具作用于不同的過程，并產生不同的效果。本課題將這三個過程作為農業面源污染治理活動的污染形式維度——農業面源政策分析框架的Y維度，構建X-Y二維分析框架。如圖2所示。

圖2 農業面源污染治理中政策工具的二維分析圖

3 鄱陽湖農業面源污染治理的政策工具的分析過程

3.1 X維度：政策工具類型分析

如圖3所示，環境型政策工具占大多數（60%），其次是供給型政策工具（39%），最后是需求型政策工具（1%）。這三種政策工具的差異表現在當前農業面源污染治理方面，政府更偏好環境型政策工具。深入分析可知，在環境型政策工具中，清潔生產和環境監測占了大部分，分別為27%、21%，其他如禁止、環境標準、環境風險評估等的占比都非常小。在供給型政策工具中，宣傳教育和生態補償兩者占比相當，分別為20%、19%，這說明在對農業面源治理的過程中，政府部門對生態補償資金的投入以及對農戶、企業等的知識宣傳教育也是十分重視的。在需求型政策工具中，綠色信貸占主導，為75%，其次是用者付費、環境保險、綠色債券，分別為9%、8%、8%，這說明在農業面源治理方面，資金來源仍然是政府支出主導，個人支付的費用非常少。

如圖4所示，分析對比圖3、圖4，可以發現地方政府在鄱陽湖農業面源污染治理的過程中，所使用的政策工具類型缺乏需求型政策工具。環境型政策工具占主導（53%），其中環境監督檢查（33%）、清潔生產（19%）占比較大。在供給型政策工具中，宣傳教育（21%）占比較大，其次是技術推廣（13%）。這些數據說明，在地方治理的過程中，政府部門比較注重資金、環境監督和清潔生產的控制手段，但是在需求型政策工具方面存在很大的空缺。

圖3 中央政府層面農業面源污染治理的政策工具類型統計

圖4 鄱陽湖農業面源污染治理的政策工具類型統計

3.2 Y維度：農業面源治理過程分析

如圖5所示，在治理農業面源污染的過程中，有72%的政策工具運用于源頭控制，13%運用于過程阻斷，15%運用于末端治理的環境修復和資源再利用。在源頭控制上，政府重視使用清潔生產、環境監測、環境監督檢查以及對農民進行宣傳教育等手段來遏制源頭。在過程阻斷上，側重采用生態補償、財政補助、環境補貼等經濟手段來降低或控制農業面源污染的范圍和程度。在修復利用上，中央政府側重于技術開發、技術推廣、環境工程建設等技術手段來實現環境修復以及資源的再利用。

如圖6所示，分析對比圖5、圖6，可以發現地方政府在鄱陽湖農業面源污染治理過程中使用政策工具的方式和側重點與中央政府層面大致上是一致的。同樣是源頭控制占主導（59%），過程阻斷占27%，修復利用占14%。在源頭控制上，側重使用環境監督檢查、清潔生產、宣傳教育等方式。在過程阻斷上，側重使用環境補貼、生態補償、財政補助、資金保障等經濟手段。在修復利用上，主要使用技術推廣、環境資源規劃以及建設生態示范園等方式來實現環境修復和資源的再利用。

圖5 中央政府層面在農業面源污染治理的不同過程中使用的政策工具統計

圖6 鄱陽湖農業面源污染治理的不同過程中使用的政策工具統計

3.3 X-Y二維交叉分析

如圖7所示，觀察圖7中的環狀圖，在農業面源污染治理的三個過程中，只有過程阻斷運用的政策工具比較全面，環境型、供給型和需求型這三種政策工具均有涉及。源頭控制和修復利用過程，均缺乏需求型政策工具。觀察圖7中的三個柱狀圖，環境型政策工具數量和種類最多，其次是供給型政策工具，最后是需求型政策工具，不僅數量、種類少，而且僅適用于過程阻斷，這說明需求型政策工具在數量、種類以及適用范圍上都存在很大空缺。

如圖8所示，觀察對比圖7、圖8，可以發現，地方性政府在鄱陽湖農業面源治理中政策工具的使用方面與中央政府呈現統一性，但也存在一定差異性。統一性體現在地方政府對三種類型的政策工具在三個過程中所占的比例與中央層面大致相同，且源頭控制和修復利用過程均只有供給型和環境型政策工具。差異性體現地方政府在過程阻斷中只有供給型政策工具，且地方政府使用政策工具的數量和種類均明顯少于中央政府。

圖7 中央政府層面農業面源污染治理X-Y二維政策工具統計

圖8 鄱陽湖農業面源污染治理的X-Y二維政策工具統計

4 結論與建議

4.1 結論

4.1.1 地方政府與中央政府在政策工具的使用上具有一定的相似性

地方政府緊跟中央政府，積極采用并落實相關政策，雖然由于某些不確定的因素（如人口特征、地域差異、經濟水平差異等）導致一些數量差別，但在總體上與中央政府呈現一定的相似性。兩者都是環境型政策工具數量最多且運用最全面，供給型政策工具在源頭控制上有待補充完善，需求型政策工具在源頭控制和修復利用上都存在很大空缺。

4.1.2 地方政府與中央政府對三個過程的重視程度呈現相同的特點

從政策工具的使用數量上可以反映出政府對三個治理過程的重視程度。首先是源頭控制，其次是過程阻斷，最后是修復利用。俗話說治病必求于本，源頭控制直接影響農業面源污染的范圍和程度，所以將其放于首位是必然的。過程阻斷是攔截或者減少水體中污染量的過程，對于農業面源污染也具有直接影響。修復利用這一過程主要起末端強化的作用，但是這個過程十分薄弱，說明我國還需要努力提高生態修復技術，重視對水體自凈、環境凈化功能的利用。

4.1.3 不同類型的政策工具使用不均勻

在所有的48種政策工具中，總體呈現出環境型政策工具居多，供給型政策工具結構不均，需求型政策工具嚴重不足的特點。環境型政策工具居多，一方面說明過去政府對農業面源污染治理的政策環境缺乏重視，但是現在政府越來越重視為農業面源污染治理創造良好的政策環境；另一方面說明農業面源污染治理是一個受化肥、農藥、農膜、秸稈等多方面因素影響的事務，需要綜合考慮各方面的因素，合理出臺政策才能取得更好的效果。供給型政策工具結構不均體現在政府對技術的支持和供給占主導地位，而對人才、信息、資金等方面的供給十分少甚至沒有。需求型政策工具短缺，在數量上還有種類上都顯而易見。除了上述綠色債券、環境保險和用者付費外，政府可以考慮增加政府采購、服務外包、價格補貼等工具的使用。

4.2 建議

根據這三種類型政策工具在不同的方面產生的不同作用力，結合現階段環境型政策工具居多、供給型政策工具結構不均、需求型政策工具短缺的特點，課題組對政策工具改進建議的總體思路是適當細化環境型政策工具，發揮環境型政策工具的影響力；合理調整供給型政策工具，塑造供給型政策工具的推動力；有效增加需求型政策工具，擴大需求型政策工具的拉動力[22]。但是在完善這三類政策工具的同時，也要注重這三類政策工具之間的內在聯系和配合使用，對不同階段的政策工具因時制宜，建立三者之間的平衡，實現每種政策工具之間的協同效應[23]。比如，可以通過人才供給政策工具培養出更多的技術人才，再通過資金、補貼、獎勵等政策工具支持相關人才建立企業，最后可以通過政府服務外包等需求型政策工具來促進企業的發展，增強市場活力，同時也可以減輕政府的負擔。

4.2.1 適當細化環境型政策工具，發揮環境型政策工具的影響力

細化衡量各類政策工具治理結果的指標，明確目標責任以及具體措施。在農業面源污染治理的過程中，涉及的部門還有社會成員比較多且復雜，所以在政策實施或者法律執行方面可能會出現任務分配不均、“踢皮球”等現象，影響治理成效。所以有必要明確政府、企業和農戶在生產過程中的責任和具體義務。同時，注意政策工具的正確使用，不能在排污者的排污行為后僅通過稅收的方式遏制，再將稅收所得的資金用于治理污染，這從本質上來說屬于先污染后治理；也不能僅僅采用直接規定排污的標準，不合標準的排污者將受到處罰的方式。很多實踐證明，這兩種方式的治理效果都不是很明顯。所以，政府還有必要提高公眾參與這項政策工具的使用率，充分調動企業和農民對農業面源污染防控的積極性。

4.2.2 合理調整供給型政策工具，塑造供給型政策工具的推動力

除了外部供給型政策工具，也要注重人的“內生”作用[24]。推動技術發展和創新的關鍵力量是人才，只有培養出更多的技術人才，才可能創造出更多的有關農業面源治理的新技術。所以國家應加大對環境保護技術有關人才的培養，可通過獎學金、學業補助等方式來鼓勵更多的人才投身環境保護技術研發的工作。在現實生活中，有很多農戶對在農業生產活動中使用化肥農藥等產生的后果的認知程度并不高，所以在參與和實施政府有關政策時積極性也不高。所以，政府應當加大對農業技術知識的推廣力度，在土地保護方面向農民大力宣傳土壤保肥、科學施肥等技術，保證從源頭上有效防治農業面源污染。除此之外，政府還應注重農業科技信息支持、資金扶持等供給型政策工具的使用。

4.2.3 創新需求型政策工具，優化環境以及增加工具數量

目前，雖然通過增加農業面源污染治理的環境保險、綠色債券等需求型政策工具，增強了企業、科技部門以及農業人員對環境保護的意識，擴大了環保產業的市場，但是也增加了環境保護的成本和國家財政的負擔，甚至可能會導致政府失靈的狀況。在這種狀態下，政府可以采用服務外包的政策工具，把一些技術性的工作外包給擁有專業技術性的企業，讓他們開發環保農業產品或者新的化肥、農藥施用技術和配方比例。這樣一來不但能夠減輕政府壓力，還能夠有效增強社會公眾對政府工作的滿意度。除此之外，政府還應該加強海外交流，積極學習國外經驗和方法，拓寬治理和控制渠道，從而更有效、更迅速地達到防治農業面源污染的目的。