《突發事件應對法》的立法不足與完善

魏 靜

(中共閩清縣委黨校，福建 福州 350800)

作為應急管理領域基本法的《突發事件應對法》自2007年實施以來，在應對各類突發事件中發揮了一定的作用，但從近年來的實際適用效果尤其是應對2020年以來的新冠肺炎疫情來看，其遂暴露出立法上的短板和不足。因此，探討《突發事件應對法》的立法完善空間并提出相應修改建議，當屬優化國家應急管理法律體系的應有之義。

一、《突發事件應對法》的立法及修訂背景

我國自20世紀末把災害防治納入立法規劃以來，制定了一系列特定災害領域的單行立法，遵循的是根據事件類型進行劃分的“一事一法”模式，但卻始終缺乏一部能統一協調各類專門領域的應急管理“龍頭法”。2003年“非典”疫情的爆發，讓當時我國應急管理體制立法分散、實踐中跨部門綜合協調能力不足的短板暴露無疑。為了回應在應對“非典”過程中的立法、修法需要，先是于2004年的修憲中把“戒嚴制度”修改成了“緊急狀態制度”，后又把“緊急狀態法”的制定提上了全國人大常委會當年的立法日程。但隨著起草研究工作的深入，立法機關認為相比起構建緊急狀態法制，眼下我國在應急領域面臨的主要問題應該是規制好常規突發事件的處理。因為尚未達到需要宣告緊急狀態程度的突發事件，其處理同樣需要獲得法律上的根據，而此類常規突發事件相對來說占了絕大多數。為了更有效地配置立法資源，立法應該首先著眼于最急迫的現實需要，[1]因此起草立法機關便將重心偏向了調整常規突發事件的應對，進而把“緊急狀態法”更名為“突發事件應對法”，在之后出臺的正式稿中也只保留了一個和緊急狀態相關的銜接條款(即第69條)。

自2007年11月1日起正式施行的《突發事件應對法》，針對各種突發事件的處理工作制定了相對全面、具體的法律依據，其所構建的突發事件應對體系主要包含有預防和應急準備、監測和預警、應急處置和救援以及恢復和重建等幾部分內容，標志著我國應急法律制度實現了從“一事一法”分散應急向跨災種綜合應對的轉變，對于有效提升全社會應對突發事件的能力具有重要意義。但在施行實踐中，尤其是從這些年我國發生的多次重大突發事件的適用效果來看，也折射出該法本身的一些瑕疵和不足。在此次新冠疫情大考下，其作為應急管理領域的基本法更是受到了集中檢驗，并引發了廣泛的關注和討論。為應對新形勢的挑戰與沖擊，進一步完善我國應急管理體系，全國人大已將該法的修改任務正式提上了日程。因此，反思《突發事件應對法》的立法問題，可為應對今后可能出現的新挑戰預先做好制度準備。

二、《突發事件應對法》立法上的不足

(一)對公民權利的保護不足

在應對突發事件時，政府往往會依據現行立法為其設定的行政應急權而采取一系列應急措施，以保證盡快、有效地減輕突發事件對國家和社會可能造成的不良影響。行政應急權力的行使，不可避免地會致使私權受到一定程度的限制，甚至是侵害。如在之前的疫情防控中，某些地方政府所采取的應急措施便出現了像“禁止人員進入特定轄區”“擅自設卡封村封路”“進門砸麻將桌”等“硬核”行為。這些行為超越了公權力的必要限度，侵犯了公民的生存權、人身自由權、人格尊嚴等基本權利。雖然某些地方政府采取這些措施的出發點是為了防止疫情擴散，但包括疫情防控在內的任何應急狀態，都并不必然意味著要拋棄法治。盡管應急狀態是作為社會常態的一種特殊情形，可也不該變成法治的真空地帶。[2]

《突發事件應對法》中對保護公民權利作出規定的條款嚴格意義上來說只有第11條(比例原則)和第12條(征收、征用補償條款)。比例原則作為行政法的基本原則，實踐中限權規范過于抽象，不具有較強的可執行性。而第12條一定程度上可以說是《憲法》第13條征收、征用補償條款的復述。可見《突發事件應對法》在公民權利保障條款上存在不足之處：一是沒有明確權利受限的范圍、程度、方式和期限等。在應急處置時，公權力的擴張難免導致私權受限，但有些公民基本權利即使在應急狀態下也不應被限縮。二是針對公民權利的救濟規定不完備。為應對突發事件，政府所采取的各類行政應急措施有時難免會簡化程序或是超出必要限度，對公民權利造成的侵害較于以往也可能更加嚴重。而該法只在第12條規定了政府為應對突發事件而征用公民財產，在被征用財產毀損滅失后公民擁有補償權，可見針對公民權利救濟的規定還不夠細致完善。

(二)應急預案的有關規定不夠完善

在我國由“一案三制”(即應急預案和應急法制、體制、機制)所構成的應急管理體系中，應急預案的地位可以說是舉足輕重、不容忽視。科學有效的應急預案可以作為行政機關在應急處置中制定具體行動方案的依據，有助于提升其應對危機的能力。但在實踐當中，現行部分應急預案的實施效果卻不盡如人意，大多流于形式，照搬照抄現象較為突出。目前《突發事件應對法》中有關應急預案的規則還有待完善，不足主要體現在以下兩個方面：

一是忽視了預先的風險評估在制定應急預案過程中能起到的考量作用。《突發事件應對法》中有關風險評估的規定過于單薄，并且錯誤地將其放置在應急預案制度之后。現行預案往往脫離實際，不能很好地發揮其預防、減少突發事件所帶來的損失的效用，一個很重要的原因便是風險評估和預案編制的邏輯關系存在混亂，即編制應急預案時并沒有將風險評估視為關鍵的前置步驟，從而忽視了評估結果的重要考量作用。二是《突發事件應對法》中缺乏應急預案演練制度的相關規定。應急預案的事先演練能夠幫助相關部門和人員在實操中進一步熟悉應對措施，明確各自職責，也有助于判斷應急預案在“落地”之后是否存在問題，是否需要進行適時的修訂。

(三)緊急狀態立法缺位

《突發事件應對法》本質上是為了應對常規突發事件，其中規定了當發生難以處置的特別重大突發事件時，由全國人大常委會或者國務院根據憲法與其他法律規定的權限和程序來決定是否有必要宣布緊急狀態。隨著“緊急狀態法”的夭折，使得憲法上盡管已經有緊急狀態的相關條款，但因為規定得過于粗泛概括，尚缺乏一整套可供操作的完整制度體系，從而讓憲法緊急狀態長時間內被束之高閣，也對國家依法宣告緊急狀態產生了制約。

在新冠肺炎疫情防控中，我國多地啟動了一級響應，甚至宣布進入語境上更為嚴峻的“戰時狀態”。理論上看已經滿足可以宣告緊急狀態的情勢需要，但因為緊急狀態的立法缺位問題，使得我國一直沒有宣布進入緊急狀態(實際上就算宣布也將面臨無法可依的困境)。可以說此次疫情將當年“非典”之后未能完全解決的遺留問題再一次擺在了我們面前，促使理論界對我國緊急狀態法制的重新反思，進而更加深刻地認識到了彌補緊急狀態立法缺位問題的緊迫性。

三、《突發事件應對法》的立法完善建議

針對《突發事件應對法》立法上所暴露的不足，應抓住此次修改契機，完善相關制度規定，以加快推進我國應急法律體系的健全。

(一)加強對公民權利的保障

在非常狀態下，不僅要讓公權力在適宜的限度內延伸以更好地集中資源應對危機，還要保證私權在適度受約束的同時不會被過度克減，即要明確好應急處置中公權和私權新的邊界。[3](P9)為應對突發事件，公權力擴張使公民權利受到一定程度的限制是符合憲法規定的，但只有把握好限制的“度”，同時加強對“擴張”的程序性控制，才能協調好行使行政應急權和保障公民權利之間的矛盾。筆者建議，修法可從以下三個方面入手：

一是要明確公權力限制私權利的邊界、限度和手段。立法機關可借鑒《公民權利和政治權利國際公約》中的最低人權標準，確立最低權利保障思維，設定應急狀態下公民權利克減的底限，如生命權、人格權等基本權利作為人生存和行使其他權利的本源和基礎，應該受到重點保護，即使在應急處置中也不能被克減。二是要細化行政緊急權力行使的程序性規定，規制其運行，加強對權力濫用的監督并進一步完善追責機制。三是要健全應急情形下對公民權利的救濟制度，實現對公民權利更有效的保護。

(二)完善應急預案的有關規定

建議在《突發事件應對法》的修改中應進一步厘清應急預案的法律性質，細化其制定的依據和程序，完善其關于如何公布、如何實施、如何根據實際需要進行適時調整等一系列規定，以增強應急預案的可行性和適用性。尤其是應遵循風險評估在前、預案編制在后的原則，將風險評估結果視作制定、修正應急預案的重要參考要素。依靠風險評估的動態特性來彌補應急預案的規定有時過于原則僵化、脫離實際、針對性不強的缺陷。還可借鑒英美等國的做法，在編制應急預案的時候盡可能多地預想出會出現的情況，并盡量細化對應急狀態下風險狀況的全局性描寫和場景性描寫，[4]以此緩解預案和現實危機形態脫節的問題。此外還應在《突發事件應對法》中補充應急預案的演練機制，通過實操來檢驗應急預案的適用效果。演練中一旦發現預案存在的問題與缺陷，應及時予以修正，并做好詳細記錄報有關部門備查，以進一步提升應急預案的可操作性和科學性。

(三)彌補緊急狀態的立法缺位問題

近年來的風險防控一直強調要堅持底線思維，故而為那些發生概率偏低、危害卻極大的非常規突發事件預先設計好相對完善的制度體系和措施儲備也變得十分重要。《突發事件應對法》的調整對象主要是常規突發事件，在應對那些達到緊急狀態程度的非常規突發事件時，也許會面臨心有余而力不足的困境。因此從健全我國應急管理法律體系的整體考慮，應盡快彌補緊急狀態立法缺位的問題，以期為破壞正常社會秩序的極端危機留足制度設計。

在《突發事件應對法》的修改中彌補緊急狀態的立法缺位問題有兩種模式可供參考：一是借鑒如美國、俄羅斯等國的“分別立法模式”，在修改現行《突發事件應對法》的同時，另行制定一部專門的《緊急狀態法》，為憲法上的緊急狀態制度建立具體的執行機制。前者主要立足于調整常規突發事件，后者則用于規制非常規突發事件的應對問題。二是借鑒如日本、澳大利亞等國的“合并立法模式”，即可以考慮基于《突發事件應對法》的第69條加緊完善緊急狀態有關機制。可制定專章就緊急狀態的進入、應對措施、解除等問題建立一整套可供操作的制度體系，并且要能與憲法中有關緊急狀態的規定緊密銜接，確保不再讓憲法上緊急狀態制度的實施失去依托。