黃河法治文化帶的立法現狀、問題及對策

李娟芳 甘肅政法大學法學院

黃河是中華民族的母親河，給中華兒女留下了很多寶貴的文化遺產。黃河法治文化帶的建設，既體現了我國全面深化依法治國的基本方略，也有助于實現黃河流域生態環境保護和高質量發展的目標。目前，黃河法治文化帶的沿線省份在立法以及管理權限等方面仍有不足。故應堅持構筑黃河法治文化帶，以此推動黃河流域生態環境保護和高質量發展。

引言

黃河是中華民族的母親河，是中華民族和中華文明賴以生存發展的寶貴資源。黃河文化是中華文明的重要組成部分，是中華民族的根和魂。但同時黃河是世界上含沙量最大、自然災害較為嚴重的河流之一，歷史上曾“三年兩決口，百年一改道”，據統計，從先秦到中華人民共和國成立前，黃河下游共決溢1500多次，大的改道26次，影響北達天津、侵襲海河水系，南抵江淮、侵襲淮河水系，嚴重的黃河水害，給沿岸百姓帶來深重災難。

中華人民共和國成立后，黨和國家將治理開發黃河作為國家的一件大事。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央緊抓生態文明建設，明確“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的治水思路。

2019年9月，習近平總書記在鄭州主持召開黃河流域生態保護和高質量發展座談會并發表重要講話，明確黃河流域生態保護和高質量發展，同京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展一樣，是重大國家戰略。

2021年1月29日，全國人大常委會辦公廳舉行專題新聞發布會，提出將生態環境保護作為立法的重點領域統籌謀劃、扎實推進。

2021年5月11日，第五屆絲博會推動黃河流域生態保護和高質量發展論壇在西安舉辦，論壇指出，黃河流域生態保護和高質量發展是重大國家戰略。

2021年10月，在中共中央、國務院印發《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》，國務院常務會議通過《中華人民共和國黃河保護法（草案）》背景下，甘肅政法大學以“上下游凝心聚力，共商全流域法治大計；左右岸協同推進，同保母親河長治久安”為宗旨，召開了首屆“黃河保護法治論壇”。

黃河流域是我國重要的生態安全屏障，也是人口活動和經濟發展的重要區域。因此，筆者建議構筑黃河流域的法治文化帶，主動鏈接黃河流域上下游各個城市，以此推動黃河流域生態環境保護和高質量發展，讓母親河永葆生機活力。

黃河法治文化帶立法的現狀

九曲黃河，奔騰向前，以百折不撓的磅礴氣勢塑造了中華民族自強不息的民族品格，是中華民族堅定文化自信的重要根基。打造黃河法治文化帶與長江法治文化帶，應做到“兩帶”共同推進，緊跟時代發展潮流，增強文化自信，講好中國故事。筆者對目前我國黃河流域法治文化帶建設現狀進行分析。

河南省率先打造黃河法治文化帶

河南省自2008年起，在全國率先嘗試打造黃河法治文化帶，聚焦“普法長廊集群、示范基地建設、法治文化作品”三大品牌。2020年，“提升河南黃河法治文化帶建設水平”被列為河南省政法領域重點工作，同年6月印發《河南黃河法治文化帶示范基地創建活動實施方案》。

“河南黃河法治文化帶”建成以來，廣泛開展憲法、水法、防洪法、河南省黃河防汛條例等普法宣傳，開展“黃河法治文化千里行”活動。全省按照“一市一特色、一縣一品牌”的總要求，強化與沿黃有關政府及其部門的共商、共建、共享，共建成法治文化示范基地29處、普法成果展覽館4個，普法長廊集聚群53處，推出戲曲、小品、微電影、動漫等原創作品150余部，如微電影《砂場有愛》《拆不掉的恩情》《守護黃河》《新時代黃河謠》等在司法部、水利部、全國普法辦獲獎，豫劇《吉利故事》、快板《取土風波》、歌曲《我是黃河人》等，廣受群眾喜愛。

2019年11月，“河南黃河法治文化帶”入選全國普法依法治理十大創新案例，被評為第二批全國法治宣傳教育基地，是全國最早以帶狀形式呈現的法治宣傳教育基地。“河南黃河法治文化帶”成為河南省普法工作叫響全國的一張靚麗名片。

山東省相繼實施黃河法治文化帶項目

近年來，山東省結合本地發展實際，積極打造黃河法治文化帶工程，形成了顯著的發展優勢。

山東省將黃河文化與法治文化的有機融合，依靠黃河流域山東段深厚的文化底蘊與歷史人文內涵，大力構建以法律實施為基點，以文明創建為主線，以區域保護為內容的點線面相結合的局面，形成了黃河流域山東段生態環境保護與法治文化創建融為一體共、同邁進的良好態勢。

2021年以來，山東省連續出臺了《山東省東平湖保護條例》《山東省節約用水條例》《山東省南四湖保護條例》，省人大常委會初次審議省黃河三角洲生態保護條例，構建起山東省黃河流域生態保護和高質量發展地方立法體系的四梁八柱。山東省積極推進“攜手清四亂，保護母親河”專項行動等活動，切實加強保護黃河流域生態環境。

國家層面開展黃河專門立法工作

黃河流域生態保護與高質量發展是重大國家戰略。習近平總書記指出，“共同抓好大保護，協同推進大治理，著力加強生態保護治理、保障黃河長治久安、促進全流域高質量發展、改善人民群眾生活、保護傳承弘揚黃河文化，讓黃河成為造福人民的幸福河”。

2005年，國務院參事、清華大學黃河研究中心主任張紅武呼吁制定《黃河管理法》，他認為黃河流域管理機構的法律地位、責任與權利在《中華人民共和國水法》《中華人民共和國防洪法》《中華人民共和國水土保持法》等現行法律法規中沒有體現，特別是水行政執法地位和行政監督權、處罰權不明確，履行職能時困難重重，致使無法統一管理水資源，水事糾紛不斷，水資源浪費及污染嚴重。與此同時，李國英以全國人大代表身份呼吁制定一部適應黃河保護和治理的專門法律——《黃河法》。2020年，十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十四次會議表決通過了《中華人民共和國長江保護法》。

2021年，黃河保護法草案首次提請十三屆全國人大常委會第三十二次會議審議，同年10月召開的國務院常務會議通過了《中華人民共和國黃河保護法(草案)》。

2022年，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十七次會議通過《中華人民共和國黃河保護法》。

黃河法治文化帶立法存在的主要問題

現行立法體系不夠完善

黃河流域范圍廣，把握黃河流域獨特的水情、省情、民情、社情，深刻挖掘黃河流域不同于其他河湖流域的治理需求和立法需求。新時代的黃河立法必須從黃河出發，堅持問題導向、目標導向和結果導向相統一的總體思路。

在立法方面，國家層面僅有《黃河水量調度條例》加以規范，而沿黃部分省份頒布實施的相關地方性法規和政府規章比較分散，部分規定針對性不強、銜接性不夠、協調性不足，黃河流域管理體制難以有效應對黃河流域的高水平保護和高質量發展問題。

目前的立法和條例只能作為促進黃河生態環境保護和高質量發展的基礎，還需進一步完善國家立法層面的頂層設計。

管理權限模糊不清

黃河流域管理一直存在管理權限不清晰的問題，缺乏系統整體性的制度安排，部分地區仍舊采用“多頭管理”“區域管理”的管理方式。在現行管理體制下，黃河各區域之間、部門之間難以形成縱向與橫向的協同效應；黃河流域上下游、左右岸各地區在資源開發、治理與保護過程中，存在不少矛盾沖突；黃河流域的生態保護補償機制亟待完善；黃河治理與保護的信息共享機制有待建立等。

對黃河的治理和利用，自古就是一個持續不斷的挑戰。黃河是位于中國北方地區的大河，是世界長河之一，中國第二長河，自西向東分別流經青海、四川、甘肅、寧夏、內蒙古、山西、陜西、河南及山東9個省（自治區）。

當下，黃河流域各地方行政機關不重視黃河治理中出現的問題，工作劃分不清晰，各職能部門陷入“管水量的沒有源頭、管源頭的沒有供給、管供給的沒有排放，管排放的沒有排污”的窘境，流域管理沒有形成體系，片段式管理現象嚴峻。在對《中華人民共和國水法》進行了多次修訂后，逐漸明確了流域管理與行政區劃管理相結合的管理體制。

黃河是我國最重要的河流之一，黃河流域的管理主要由黃河水利委員會負責，但從現實來看，在黃河流域管理中，各地方各部門之間仍然存在管理“錯位”和“越位”的問題。

改進黃河法治文化帶立法的基本對策

推動黃河法治文化帶建設

習近平總書記明確指出，黃河流域生態保護和高質量發展，同京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展一樣，是重大國家戰略。將黃河文化與法治建設有機結合，構筑黃河法治文化帶，充分挖掘黃河文化蘊含的時代價值。

黃河流經9個省區，全長約5464千米，總流域面積約79.50萬平方千米。要有效發揮法治固根本、穩預期、利長遠的保障作用，既立足于全流域和生態系統的整體性，又著眼黃河流域上中下游不同地區自然條件千差萬別的具體實際，突出全局性、整體性和協同性，點面結合，因地制宜，助力上中下游地區形成合力，更好推動生態環境保護治理，共同抓好大保護，協同推進大治理。要認真學習貫徹習近平總書記視察調研黃河重要指示精神，推動落實“誰執法誰普法”責任制，廣泛開展“中國水周”“世界水日”等宣傳活動。

融合黃河沿岸法治文化、紅色文化和傳統文化資源

黃河給中華兒女留下了很多寶貴的文化遺產。據統計，黃河流域9省區擁有世界遺產20處、不可移動文物30余萬處、國家級非遺代表性項目649項、國家全域旅游示范區47個、國家5A級旅游景區84個、國家級旅游度假區9個、全國鄉村旅游重點村329個、全國紅色旅游經典景區85個。河南全國重點文物保護單位已達419處，其中很多文化遺址遍布黃河流域。

黃河流域歷史悠久，文化積淀深厚。構筑黃河法治文化帶，深入挖掘黃河沿線厚重的歷史文化淵源，將法治文化、黃河文化、紅色文化、傳統文化、區域民俗文化等有機融合，促進黃河流域生態保護與高質量發展。

完善河地合作長效機制，共同做好黃河保護工作

黃河是我國的第二大河流，全長約5464千米，其流域面積，《人民網》載：約752443平方千米，水利部網站《黃河網》則記為：流域總面積為79.5萬平方千米（含內流區面積4.2平方千米）。黃河文化源遠流長，黃河流域積淀了豐富多樣、異彩紛呈的文化遺產資源。因此，我們既要保護好黃河，也要充分開發與利用黃河文化資源，實現黃河生態保護區域一體化協同治理和共同協作發展。

立足黃河、帶動周邊、服務全省、輻射全國，推動黃河法治文化帶建設，讓黃河法治文化帶成為全國普法工作的靚麗名片。

加強黃河法治文化帶河地共建工作，促進黃河流域依法治理，推進黃河法治文化帶提檔升級。在黃河法治文化帶進程中，應學習借鑒河南省和山東省打造的“黃河法治文化帶”中富有創新性的工作經驗，同時結合各地方法治文化發展實際，通力合作，讓母親河煥發出新活力。

結語

用法治方式推進黃河文化建設，既是全面推進依法治國的生動實踐，也是推動黃河流域生態保護與高質量發展的重要組成部分。

我國目前需要在立法制度、黃河文化、環境立法、社會管理、文化經費保護、群眾活動管理等領域，推動黃河法治文化帶建設，堅持精細立法，突出地域特色，提高立法效率，以推動黃河文化創造性轉化與創新性發展。傳統的“要素思維”和“片段管理”無法從根本上解決黃河流域生態保護與高質量發展問題。因此，應樹立法治思維、空間思維和系統思維，推進黃河流域協同治理，構筑黃河法治文化帶，譜寫新時代的“黃河故事”。