行政事業單位預算管理存在的問題及對策分析
——基于預算管理一體化

王愛兵

（中國科學院西安分院，陜西 西安 710043）

一、推進行政事業單位實施預算管理一體化的重要意義

（一）有助于加快行政事業單位預算管理體制改革，有效提升整體管控能力

預算管理一體化建立以項目為預算編制要素的管理模式，強化對預算單位編制預算的整體把控，疏通各業務環節的信息壁壘，實現各業務模塊間無縫銜接，促進各級預算管理全流程規范化、程序化。對預算項目實行全生命周期管理，提高預算管理透明度，強化跨年度預算平衡；貫通上下各級之間財政預算管理，形成順向逐級控制和逆向實時反饋的完整閉環管理，有效管控和防范財政運行風險。同時，整合各類財政信息系統，實現各級財政和單位財務數據集中存放和共享，為“數字財政”建設奠定基礎。

（二）有利于提高部門預算精細化管理水平，健全預算綜合管理體系

預算管理一體化為實現單位全過程管理搭建平臺，通過梳理各業務模塊間內在聯系，建立互通互聯和數據共享機制，為提高預算管理精細化水平提供技術支撐。此外，預算管理一體化將資產管理、債務管理、政府采購等涉及預算管理流程的業務納入信息系統中進行銜接規范，有效規避行政事業單位在預算編制時虛列、亂編，浪費財政資源的風險。同時，減少行政事業單位在設計預算管理制度和業務流程方面的困難，有助于提升行政事業單位預算編制工作科學化、精細化水平，強化預算執行的可操作性。

（三）有利于優化傳統的項目管理模式，加大項目績效管理比重

預算管理一體化摒棄傳統的項目預算編報方式，建立所有支出項目都要入庫管理的運行模式，按照支出分類不同，將預算項目分為人員類項目、運轉類項目和特定目標類項目，人員類和運轉類項目按照已確立的項目測算規則進行分配，按照“先有項目再安排預算”的原則，優先從項目庫中選取項目進行預算細化，實現全口徑預算編制，提升預算單位統籌資源的能力。同時，通過建立項目庫，有效加強項目績效管理，從產出效益、社會效益、滿意度調查等績效指標深入分析項目實施的必要性，對于優化項目產出、增強項目執行效果提供機制保障。

（四）有利于促進預算單位與財政部門之間的有效銜接，為預算編制的科學化、精細化提供保障

預算管理一體化建立健全財政部門與各級預算管理單位上下聯動機制，明確政府預算的測算規則，強化財政管理部門對預算編制單位的預算管理力度，規定“先有預算、再有指標、后有支出”的原則，有效增強預算剛性約束力，降低財政風險，減少預算追加和調整行為。此外，預算管理一體化為進一步細化預算編制提供技術支撐，有利于預算編制部門加快建設預算支出定額標準體系。實現財政管理部門從預算額度撥付、預算執行、預算結余結轉資金的動態管理，幫助行政事業單位有效監控資金規模，加快預算執行進度，進一步提高財政資金使用效益。

二、當前行政事業單位預算管理存在的主要問題

（一）部門收支預算全面性管理不嚴

部門預算管理改革之初，各級預算編制部門所有收支實行綜合預算管理，部門收支預算要全面反映部門財政撥款收支、政府性基金收支、事業收支、事業單位經營收支和其他收支在內的全口徑收入預算。但在實際預算編制過程中，預算單位將本單位的行政事業性收入、利息收入以及利用政府資源、資產等開展業務活動取得的收入視為本單位自有資金，對財政部門統籌管理較為抵觸，在編制部門預算時，盡可能多地申請財政撥款，少統籌使用單位自有資金。而各級財政部門對統籌使用的單位自有資金關注較少，往往側重于關注財政撥款的預算管理，導致預算編制單位對事業收入和經營收入等自有資金收入的管理不夠嚴格，對單位自有資金預算收支執行的監督和約束手段弱化，沒有發揮綜合預算統籌管理各類資金的作用，難以體現財政部門宏觀調控資金的能力，無法充分利用資金效能。

（二）預算執行透明度及剛性約束力不夠

黨的十九大和十九屆四中全會要求，建立約束有力的預算制度，要強化預算約束力，堅持“以收定支”和“無預算、超預算不支出”的原則，做到預算編制應編盡編，實現全口徑預算編制。但在大部分預算單位中，預算管理都存在著執行透明度以及剛性約束力不夠的問題，主要體現在三個方面：一是財務人員對于單位年度工作目標和計劃缺少深入了解，缺乏統籌調配資金的能力，沒有發揮全員參與預算編制的積極作用。在編制預算時，存在虛列、冒編、亂編預算的情況，從而無法進行強有力的執行和監督，使得年終決算不能對下一年度的預算規劃起到相應的參考作用，導致預決算嚴重脫離。二是在預算執行過程中，缺少對項目預算的事中監控和事后跟蹤，只注重項目申報結果，對于項目具體實施效果關注較少。另外，在項目資金額度的申報和撥付方式上缺乏統籌考慮，容易造成資源浪費。三是對預算執行結果沒有建立有效的考核機制，或者已建立但績效考核指標模糊，操作性不強，使得整個考核的內容流于形式，沒有起到應有的積極作用，從而導致單位內部工作人員對于考核實施的積極性不高，降低了預算執行力度。

（三）預算支出定額標準體系建設滯后

近年來，各級財政部門在預算支出定額標準體系建設方面取得了一定進展，但僅局限于人員經費和公用經費支出標準方面，在項目支出定額標準建設方面沒有突破性進展，達不到建立完善標準科學的預算管理制度的要求。基層預算單位普遍存在公用經費標準不夠細化，或已細化但與單位資產狀況、當地物價水平、單位履職需要結合不夠緊密，沒有建立實時完善更新機制，嚴重制約單位健康有序發展。此外，財政部門對于實施項目支出定額標準管理的調研不夠，對于通用定額標準和專業定額標準的概念不明確，缺乏項目支出定額標準管理制度，導致項目支出定額標準設計難度較大、體系建設滯后等問題。

（四）預算管理與資產管理未形成有效銜接

當前，隨著國家厲行節約、反對浪費以及加強行政事業單位國有資產配置相關文件的陸續出臺，行政事業單位在盤活國有資產，提升國有資產使用效率方面取得了顯著成效。但仍有部分行政事業單位對國有資產管理相對弱化，尤其是在資產配置和處置方面比較隨意，容易造成國有資產浪費和流失。此外，由于財政部門建立的資產管理系統和預算編制系統相互獨立，無法實現資源共享，導致預算單位在編制預算時，不能及時查詢單位資產情況，對單位資產掌握不夠細化，對部門項目支出中涉及資產配置等需求很難審核把關，資產配置預算的科學性很難掌控，無法充分發揮單位層面資源統籌管理的積極作用。

三、提升行政事業單位預算編制質量的思路和對策

（一）明確預算編制和執行主體責任，提高資金使用效益

預算單位要聚焦主責主業，強化預算編制主體責任。一是要明晰各職能部門權責，提高預算編制主人翁意識，合理規劃項目預算，將錢花在刀刃上，嚴格杜絕虛列項目套取國家資金，建立項目誠信管理和追責機制。二是要加強對業務部門預算編制相關政策的宣貫，提升項目績效管理比重，強化項目執行中期監控和后期跟蹤，進一步推動項目成果落地轉化。三是要改變各業務部門以往粗放的預算編報方式，促進各業務部門充分履行預算編報的主體責任，統籌考慮各類資源，科學合理地設置預算項目，詳細編報年度經費預算，逐步形成以各業務部門為主、財務部門總體平衡的預算管理格局，充分發揮好預算管理一體化的積極作用，提升財政資金使用效能。

（二）優化項目預算編報方式，提升項目支出全過程管理水平

隨著預算管理體制的不斷深化改革，作為行政事業單位應緊跟時代發展潮流，轉變管理思路，通過深入分析當前項目支出管理現狀，探索適合自身發展的項目管理模式。一是加強政策研究和項目的前期論證，優先推進重點項目安排，從緩安排一般項目。重點突出單位發展優勢，形成特色項目帶動區域經濟發展的局面，建設一批具有影響力的特色項目。二是加大項目精簡整合力度，實現項目事前評審、事中監控、事后跟蹤的全過程管理，提高項目管理水平。三是充分利用信息化系統，提前謀劃，開展常態化項目申報和評審論證，增加項目前期評估和儲備時間，建立項目庫，優先保障入庫項目的預算安排，確保項目實施的合理性、科學性，提升項目預算編制質量。

（三）建立健全預算績效管理體制，增強預算執行透明度和剛性約束力

預算單位一是充分評估入庫項目實施的必要性、可行性，完善入庫項目績效指標管理，堅持績效管理能量化必須量化，不能量化必須定性的原則，嚴格按照已確立的績效目標開展項目，確保項目實施的實操性，提高預算剛性約束力。二是加快項目預算批復，確保項目預算額度及時撥付，同時做好部門預算公開以及項目績效公開，提高預算執行透明度。三是加強項目績效評價結果的應用，通過對項目預算編制、預算執行、決算以及項目實施效果的評價，按照優秀、良好、合格、不合格四個等級劃分，將績效評價結果作為下年度預算安排的重要依據，提高項目預算執行水平，推動單位發展的良性化管理。

（四）打通信息化管理技術壁壘，實現各業務環節的資源共享

隨著大數據、云計算以及財務共享等信息化技術的不斷應用，為加快推動國家創新驅動發展戰略實施，大力深化科技體制改革提供了技術保障。預算單位應加快本單位管理信息化體系建設，加大信息化投入力度。一是利用信息化技術優勢，建立一套涵蓋單位財務、資產、人事、科研、監察審計、黨建等業務環節的全過程管理體系，減少人為干預因素，提高管理的獨立性，防止貪污腐敗、徇私舞弊等風險的發生。二是按照預算管理一體化的要求，實現從預算編制、資產管理、政府采購等業務環節的互聯互通，建立資源共享機制，有效規避資源浪費，提高國有資產使用效益。

（五）轉變思想觀念，強化制度宣貫，加大全員預算編制的培訓力度

預算管理一體化是深化預算制度改革的一項新舉措，涉及業務管理和信息系統的緊密結合，涵蓋預算管理的全流程，業務上的變革和信息技術的運用對于行政事業單位管理體制改革來說是既是機遇也是挑戰，必須要加強學習和運用，不斷適應和創新。一是各預算單位的一把手要充分認識預算編制工作的重要性，加大各業務部門預算編制工作的統籌協調力度，采取形式多樣、內容豐富的培訓形式，強化制度宣貫，充分發揮全員參與預算編制的優越性。二是財務管理人員要不斷加強專業技能學習，從資產管理、內部控制、監察審計、政府采購等多方面優化知識結構。同時，要緊跟時代發展步伐，轉變思想觀念，加快推進從核算型財務到管理型財務的順利轉型。此外，還應結合單位發展戰略規劃，從業財融合以及資金來源渠道方面綜合慮預算編制，將預算編制工作做實做細，提高預算編制的科學性、合理性，利用好、統籌好財政資源，為促進單位健康發展出謀劃策。三是業務骨干應進一步提高認識，摒棄預算編制只是財務部門管理的陳舊觀念，要結合業務開展情況，積極參與到年度預算編制工作中去，為細化預算編制，實現業財融合，提高財務精細化管理水平貢獻力量。