淺析科研事業單位基建項目財務管理存在的問題及對策

趙碧瑩

（陜西省科學院，陜西 西安 710043）

一、加強科研事業單位基建項目財務管理的重要意義

近年來，科學技術以前所未有的發展態勢，成為全國社會經濟發展的重要影響因素，推進科技戰略發展、打造科技創新高地成為世界各國綜合國力競爭的焦點。為適應新的改革形勢和發展需要，加快推動國家創新驅動發展戰略實施，大力深化科技體制改革，成為科研事業單位發展的主潮流。黨的十八大以來，為積極應對國際關鍵領域技術封鎖，彌補科技創新短板，國家加大了對科研事業單位的資金投入，相應的基建項目明顯增多。為充分發揮資金使用效益，高質、高效推進基建項目建設，全面加強科研事業單位基建財務管理具有重要意義。一是細化項目概算編制，有效控制基建成本，合理籌措預算資金，保障基建項目順利開展。二是嚴格資金收支管理，規范基建財務核算，有效控制投資造價，節約建設資金使用成本。三是強化績效管理，提高資金使用效益，加強竣工財務決算管理，全面反映建設成果，實現基建項目全過程管理目標。四是完善內部控制機制，防范財務風險，建立公開、公平、公正的運行環境等。因此，加強財務管理對于基建項目的實施至關重要，不但有助于規范基本建設行為，有效控制基建成本，確保財政資金使用的合理性和合規性，切實提高財政資金使用效率，而且在防范基建項目建設舞弊風險、避免財政資金損失和浪費也發揮著重要作用。

二、科研事業單位基本建設項目的主要特征

（一）財政資金投入規模大、政策性強

科研事業單位作為國家科研力量的重要組成部分，往往承擔著國家或地方科技戰略實施的重要任務，資金來源多為國家或地方財政專項經費，其規模較大。因此，科研事業單位基建項目財務管理具有很強的政策性，項目報批、立項、預算編制、執行、項目竣工決算、驗收必須嚴格按照國家和地方基本建設管理政策方針、政府會計制度等規章制度執行。同時，作為項目實施單位，科研事業單位要嚴格規范項目建設過程、資金管理、竣工驗收、檔案管理等各個環節，建立健全制度管理體系，實現全流程閉環管理，確保工程資金專款專用，杜絕徇私舞弊、私設“小金庫”等違規違紀行為發生。

（二）基建項目建設周期長、涉及面廣且程序復雜

科研事業單位除了開展正常的學術研究外，還承擔國家重大科學布局等重大科技基礎設施的建設，如天眼、國家重點實驗室等“國之重器”的建設，還有部分科研基礎條件改善建設項目。此類項目往往資金規模大，建設周期長，申報程序復雜，涉及的專業人員及職能部門較多。基本建設項目往往需要經歷立項審批、資金下達、政府采購、工程實施、資金結算、竣工驗收等多項程序。從項目立項到項目竣工至少需一年以上，而且基建項目貫穿于單位的整體運行中，項目立項、資金籌集、經費使用、檔案管理等涉及到單位的多個管理部門，需要各部門間相互聯系，協調制約。同時，還需加強與當地政府各職能部門的協調溝通，以確保各環節順利銜接和項目有序開展。

（三）野外科研臺站布局分散，跨區域建設難度大

近年來，隨著科研事業單位科研水平的不斷提升，加快深化科技體制機制改革，加大科研力量投入，建立點多、面廣的野外科研臺站是大多數科研事業單位提升科研實力、開展學術交流的需要，是促進學科建設、提供監測數據、人才培養的重要科技基礎支撐平臺。然而，由于多數野外科研臺站建設布局分散，往往需要跨區、跨地域建設，建設難度大、人力投入多，加之野外環境惡劣，這對項目承擔單位開展基建項目管理提出了新的挑戰，項目承擔單位需成立項目小組，長期駐扎野外開展工作。因此，需從各管理部門抽調業務骨干，對接基建項目各業務環節，積極尋求當地政府的政策支持，建立協同作業的有效管理機制，實現基建項目全過程監管，推進野外科研臺站項目建設進度。

三、科研事業單位基建項目財務管理存在的問題

（一）基本建設財務管理制度不健全

2016年以來，財政部先后發布了《基本建設財務規則》《基本建設項目竣工財務決算管理暫行辦法》《基本建設項目建設成本管理規定》等規章制度，為進一步加強基本建設財務管理及強化財會監督奠定了制度基礎。但不少科研事業單位仍未能制定有效的基建財務管理制度，或雖已制定了管理制度，但不能滿足自身基建財務管理的需求，制度執行不力、形同虛設。例如：有些單位因管理人員更迭或工作疏忽，對建立的制度未進行及時更新和完善，導致制度建設滯后，難以妥善解決現階段基建財務管理中存在的問題；有些單位制度建設缺乏全面性，通常只針對當前發現的風險，而對于其他未發生的潛在風險缺乏預判與關注；還有部分單位各個管理部門僅根據自身需要制定制度，缺少溝通協作，導致制度設計缺乏系統性和完整性，在制度執行過程中不能形成一個有效的執行體系，忽略了制度執行的效果和規范性。

（二）基本建設財會人員專業性不足

對于基本建設工程而言，財務管理不可或缺，但多數科研事業單位未配備專業的基本建設財會人員，通常由本單位財會人員兼職核算。有些單位財會人員對基建業務不熟悉，缺乏基建財務管理經驗，導致在工程建設期間出現付款審核不嚴格、會計核算不規范、報表編制不及時等諸多問題。財務管理職能的缺位，嚴重影響對基建全過程的有效控制和監督。加之單位領導大多重建設、輕管理，不重視對財會人員基建財務管理能力的提升及專業知識的培訓，財會人員專業素養不足，無法參與到基建項目規劃設計、公開招標、施工建設和竣工決算的全過程，難以發揮財會監督作用、有效防范財務風險。此外，科研事業單位基建項目多呈現階段式發展，建設項目集中在某一時間段內，且受人員編制限制，難以引進和留住基建專業財會人才。

（三）基本建設全面預算管理不到位

目前，隨著“全方位、全過程、全覆蓋”預算體系的建立健全，科研事業單位已實施全面預算管理，“花錢必問效，無效必問責”的管理理念已深入人心，但是基本建設項目“超計劃、超標準、超投資、超概算”等問題依然存在。一是預算編制不科學、不全面。在基建項目前期申報階段，由于基建管理人員工作預判不夠、測算不精確、考慮不全面，以及項目未經有效論證，不少基建項目在批復后實施過程中存在大量的工程變更、工程簽證，例如工程設計漏洞導致的工程變更，對工程量預估不足導致的費用增加，未將后期竣工決算審核費用及竣工財務審計費用納入預算等問題，以至于基建項目不能嚴格按照批復計劃實施且預決算差異過大。二是績效管理流于形式。由于基建項目通常實施周期較長，不能在一年內支付所有資金，為達到年底財政預算執行率要求，部分單位存在未按照工程進度支付工程款或提前支付工程質保金等問題。此外，在項目績效評價中，相對于工程建設指標，基建項目預算績效管理關注度較低，預算績效監控、績效自評一般由財會人員進行填報，不能結合項目實際進行有效的監督和管控，導致工程項目建設實施全過程績效管理流于形式。

（四）基本建設成果后續管理不規范

在基本建設竣工驗收交付使用階段，項目建設已步入尾聲，但后續的工作依然尤為重要，部分單位卻對項目后續管理不夠重視，出現管理缺位。一是竣工財務決算不及時。按照財政部規定，基本建設項目完工可投入使用或者試運行合格后，應當在3個月內編報竣工財務決算，但多數單位未能在規定期限內完成決算工作，甚至存在社會中介機構在提供財務決算審核業務的同時，幫助項目建設單位代編竣工決算報表的現象。二是在建工程轉固定資產明顯滯后。在建設項目竣工驗收合格后，建設單位應當及時辦理資產交付手續，但是由于未及時組織開展竣工財務決算工作，且對于已交付使用但尚未辦理竣工財務決算手續的固定資產，資產部門為省去調賬等繁瑣程序，更愿以審計后的確定金額入賬，而未按照估計價值入賬，導致單位賬實不相符，“在建工程”科目長期掛賬，降低會計信息的準確性。三是檔案管理不健全。在項目竣工后，基建管理部門未能及時將重要工程資料整理歸檔并移交檔案部門，導致資料缺失，影響了項目結算進度，從而延誤了合同尾款結算，引發法律糾紛。

四、優化科研事業單位基建項目財務管理的策略

（一）以完善制度建設為基礎，夯實基建內控管理

一是科研事業單位應根據國家和地方有關規章制度，結合本單位實際需求及存在的問題，充分調研考慮，梳理總結基建領域風險點，按照“全面覆蓋、全程到位、制度約束”要求，加強基建規劃、招投標、簽約、實施、竣工、審計等全過程監督管理。二是優化基建流程及制度設計，形成制度約束，進一步建立健全單位基本建設管理制度，規范基建業務流程，加強基建財務管理，指導單位基本建設經濟活動有序開展，在把好質量關的同時，有效防范基建財務風險。對于科研事業單位而言，基本建設制度建設不可能一蹴而就、一勞永逸，需要與時俱進、不斷創新和完善，通過加強制度建設，切實執行用制度管權管事的長效機制，為規范單位基本建設發展打下堅實基礎。三是在制度執行中，不斷加強制度約束力，單位主要領導應以身作則，帶頭嚴格執行各項管理制度，堅持“嚴人先嚴己、嚴下先嚴上”，切實樹立“有章必依、按章辦事”的良好行為導向，自覺維護制度的嚴肅性和權威性。四是應加強部門間的溝通協作，落實各部門主體責任，明確基本建設參與部門職能，健全協商機制，形成系統化的基本建設制度體系，促進基建內控體系有效運行。

（二）以加強培訓教育為抓手，提升財會人員素養

基于基本建設財務管理具有較強的專業性及特殊性，基建財會人員不僅需要具備基本建設財務專業素養，還需要熟悉建設工程基本內容、建設程序、工程招標、造價標準、風險防控等工程類專業知識，這樣才能確保基本建設項目的監督和控制行之有效。因此，為了滿足基本建設財務管理的需要，一是必須著力加大基本建設財會人員的培訓教育力度，提高基建財會人員的專業素養。通過開展財務、基本建設業務培訓教育，促使財會人員豐富基本建設知識體系，樹立管理意識，掌握基本建設工程中的主要流程和關鍵環節，提高財會人員對基建項目的參與程度，從而有效控制工程成本，降低基建財務風險，實現基本建設項目高效益、高質量發展。二是應當進一步完善財會人員考核體系，將考核結果與績效獎勵相掛鉤，獎懲結合，獎勵先進，處罰落后，以此調動財會人員工作積極性，有效激勵財會人員勤勉盡職、持續學習。通過這些方式打造一支“懂基建、精業務、會管理”的專業財務管理團隊，為實現基本建設財務管理目標提供有力保障。

（三）以深化全面預算為核心，構建預算管理體系

落實全面預算管理，需要圍繞“全面”和“績效”兩個關鍵點，以提高預算管理水平和執行效果為關鍵點，構建一套完整的預算管理體系，促進基本建設高質量開展。一方面，要明晰加強基建預算的科學性是全面預算的前提。科研事業單位主要領導應樹牢全面預算管理理念，嚴格約束和控制基建項目財務管理概預算。在組織基建項目預算編制時，應當嚴格遵循“基建部門組織、相關部門協同、專家咨詢論證、按級決策審批、統籌安排資金”的原則，加強預算的科學性、全面性和準確性，為增加預算的剛性約束和執行過程中的合理控制提供保障，推進基本建設項目有序開展。另一方面，要認清深化預算的精細化管理，必須著力于加強預算執行的監督與考核。推進預算和績效管理一體化、規范化、系統化進程，需要不斷夯實主體責任意識，創新資金管理理念，改變“重投入、輕管理、少問效”的粗放式管理思維，以基建項目設計規劃、預算編制、執行監督、績效考評等作為結合點，建立預算考核體系，健全預算績效監督機制，全面提高預算執行效率和財政資金使用效益，真正把每一筆錢都用在“刀刃”上。

（四）以強化后續管理為重點，規范全生命周期管理

針對基本建設后續管理中存在的問題，建設單位應當提高對基本建設后續管理的重視程度，明確基建項目后續管理的工作要求。基建財會人員應堅持“事前介入、事中跟蹤、事后把關”的全過程管理理念，把好基本建設的最后一道關卡。事后把關作為基本建設項目工程成本控制的重要保證，財會人員應確保做好以下工作：一是關注工程竣工決算。積極配合工程管理部門做好項目工程結算，并按照相關制度規定編制項目竣工財務決算，協助主管部門或社會中介機構進行竣工財務決算審核，從而準確核定項目資產價值，全面反映竣工項目建設成果。二是及時辦理固定資產入賬。基建項目竣工驗收后，財會部門應督促和配合資產部門辦理固定資產盤點、移交和結轉入賬等手續，在辦理固定資產入賬程序的同時，結轉在建工程為固定資產，保證做到賬賬相符、賬實相符、賬表相符。三是加強工程質保金的后續管理和支付。加強工程質保金后續管理，應建立基建合同管理臺賬和應付賬款備查賬，嚴格按照合同約定期限辦理資金的支付程序。

綜上所述，科研事業單位基本建設財務管理對基本建設的持續、健康發展起到重要的作用，是保障科研發展的基礎條件。因此，科研事業單位應高度重視基建財務管理工作，認真分析存在的問題，采取切實有效的解決措施，規范基本建設財務行為，促進基建項目提質增效。