鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院執(zhí)行新《政府會計制度》的困境與對策

張 丹

（陜西百諾財務(wù)科技有限公司，陜西 咸陽 713199）

政府會計作為我國會計體系中一項重要的分支，通過運用專門的會計方法，對各單位財務(wù)狀況進行全面、系統(tǒng)地核算、監(jiān)督和報告，對行政事業(yè)單位的財務(wù)管理起著基礎(chǔ)、關(guān)鍵及重要的保障作用。2014年，國家審批通過了《權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度改革方案》，為政府會計制度改革提供了新思路、新依據(jù)和新方法。至此，政府會計制度與政府會計基本準(zhǔn)則、政府會計具體準(zhǔn)則及應(yīng)用指南一并構(gòu)成我國政府會計標(biāo)準(zhǔn)體系。財政部在2018年針對醫(yī)療單位又連續(xù)發(fā)布關(guān)于醫(yī)院和基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)執(zhí)行新《政府會計制度》的兩個補充規(guī)定文件，這為鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院執(zhí)行新《政府會計制度》帶來了操作指引和細(xì)化說明。

一、新《政府會計制度》概述

財政部根據(jù)各試點地區(qū)經(jīng)驗，于2017年發(fā)布了《政府會計制度—行政事業(yè)單位會計科目和報表》，要求各單位應(yīng)當(dāng)自2019年起實行財務(wù)會計和預(yù)算會計既相互銜接又適當(dāng)分離的雙功能、雙基礎(chǔ)、雙報告會計核算模式。在新《政府會計制度》的規(guī)定下，賬務(wù)核算采用平行記賬模式，通過預(yù)算會計和財務(wù)會計兩大模塊，要全面、清晰地反映各單位財務(wù)信息以及預(yù)算執(zhí)行信息，通過規(guī)范、強化財務(wù)核算管理，要能為各單位加強財務(wù)風(fēng)險管理、開展信用等級評級、改進政府績效監(jiān)督考核等提供依據(jù)和參考。

（一）新《政府會計制度》中的“適度分離”

新《政府會計制度》的“適度分離”主要體現(xiàn)在雙功能、雙基礎(chǔ)和雙報告三個方面。所謂雙功能，是指在新《政府會計制度》的要求下，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)預(yù)算會計和財務(wù)會計的雙重功能。即預(yù)算會計要準(zhǔn)確核算反映預(yù)算收入、預(yù)算支出和預(yù)算結(jié)余等預(yù)算執(zhí)行信息，財務(wù)會計要全面反映資產(chǎn)、負(fù)債、凈資產(chǎn)、收入和費用等財務(wù)信息。雙基礎(chǔ)是指，新《政府會計制度》下預(yù)算會計應(yīng)當(dāng)以收付實現(xiàn)制作為核算基礎(chǔ)，而財務(wù)會計則應(yīng)當(dāng)以權(quán)責(zé)發(fā)生制作為核算基礎(chǔ)，除非國務(wù)院另有規(guī)定。雙報告是指在新《政府會計制度》下，以預(yù)算會計收付實現(xiàn)制核算生成的數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)編制政府決算報告，以財務(wù)會計權(quán)責(zé)發(fā)生制核算生成的數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)編制政府財務(wù)報告。

（二）新《政府會計制度》中的“相互銜接”

新《政府會計制度》規(guī)定，各單位對于現(xiàn)金收支納入部門預(yù)算管理的交易或事項，在采用財務(wù)會計核算的同時應(yīng)當(dāng)進行預(yù)算會計核算，體現(xiàn)平行記賬核算原則。除此之外，其他業(yè)務(wù)僅采用財務(wù)會計核算。因此，新《政府會計制度》下，預(yù)算會計和財務(wù)會計的“適度分離”，并不是簡單地將業(yè)務(wù)分離成兩套賬、兩條線，而是要形成政府預(yù)算會計要素和財務(wù)會計要素相互協(xié)調(diào)、決算報告和財務(wù)報告相互補充的“銜接”機制，從而共同反映出政府會計主體的預(yù)算執(zhí)行情況和財務(wù)核算信息。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院執(zhí)行新《政府會計制度》的困境

（一）財務(wù)制度不規(guī)范

根據(jù)實地走訪了解，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院沒有規(guī)范、健全的財務(wù)管理制度。一是缺乏詳細(xì)、完整的現(xiàn)金管理制度、銀行賬戶結(jié)算管理制度以及發(fā)票管理制度等綱領(lǐng)性財務(wù)管理文件。大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)人員對一些必要的財務(wù)制度不熟悉、不了解，在實際業(yè)務(wù)操作中，僅憑個人經(jīng)驗處理，沒有遵循相關(guān)的制度要求，給衛(wèi)生院財務(wù)管理帶來一定風(fēng)險。二是缺少藥品、設(shè)備等物資領(lǐng)用登記制度，導(dǎo)致會計做賬時購入藥品憑借增值稅發(fā)票入賬，領(lǐng)用藥品時缺少必要的領(lǐng)用憑據(jù)。財務(wù)室與藥房以及其他科室溝通較少、聯(lián)系不緊密，導(dǎo)致物品、設(shè)備的登記管理出現(xiàn)斷層，財務(wù)人員的賬簿資料沒有如實反映衛(wèi)生院的資產(chǎn)信息。三是衛(wèi)生院不重視日常費用報銷和單位內(nèi)部控制管理。日常費用報銷沒有基于內(nèi)部控制理念形成一個良好的習(xí)慣和模式，沒有建立資金審批制度。有的衛(wèi)生院由于人手不足，會計一人身兼數(shù)職，既管賬又管錢還兼管會計資料檔案，導(dǎo)致現(xiàn)金使用隨意性較高，給衛(wèi)生院后續(xù)財務(wù)風(fēng)險管理埋下隱患。

（二）財務(wù)審核不嚴(yán)謹(jǐn)

近年來，隨著國家對財稅改革力度的持續(xù)深入和不斷規(guī)范，發(fā)票作為財務(wù)入賬的關(guān)鍵憑證，一直是國家監(jiān)控的重點對象。在基層衛(wèi)生院賬務(wù)審計時發(fā)現(xiàn)日常財務(wù)審核存在諸多問題：一是原始憑證審核不嚴(yán)謹(jǐn)、不仔細(xì)，取得了不合規(guī)發(fā)票入賬。一些入賬的增值稅普通發(fā)票上只有醫(yī)院名稱，沒有統(tǒng)一社會信用代碼，或者記錄醫(yī)院名稱只是簡稱，個別發(fā)票開票內(nèi)容籠統(tǒng)地開成辦公用品，缺乏具體物品明細(xì)。二是存在現(xiàn)金使用超過規(guī)定范圍和限額的現(xiàn)象。個別衛(wèi)生院采用大額現(xiàn)金交易開具發(fā)票，發(fā)票后面缺少必要的合同、紅頭文件等資料，不免讓人對衛(wèi)生院業(yè)務(wù)的真實性產(chǎn)生懷疑。三是利用現(xiàn)金大量發(fā)放超額加班費和績效費。在部分衛(wèi)生院的賬務(wù)中發(fā)現(xiàn)，職工除了每個月正常工資通過銀行轉(zhuǎn)賬外，其余的加班費、績效費、福利費等統(tǒng)統(tǒng)用職工名單的形式用現(xiàn)金發(fā)放，這樣不僅違反了相關(guān)財務(wù)制度的要求，而且使得衛(wèi)生院賬務(wù)核算的真實性、謹(jǐn)慎性以及可比性等會計信息質(zhì)量要求大打折扣。

（三）財務(wù)核算不精準(zhǔn)

新《政府會計制度》的實施推進，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院財務(wù)人員賬務(wù)核算增加了一定的壓力和難度。一是許多基層財務(wù)人員對新制度所采用的平行記賬模式不了解，財務(wù)核算與預(yù)算核算相脫節(jié)，涉及納入部門預(yù)算管理的收支沒有及時進行預(yù)算會計處理；只需要財務(wù)會計核算的業(yè)務(wù)，又重復(fù)進行預(yù)算會計處理。二是對財務(wù)會計做賬需要“計提”或者“分?jǐn)偂钡臉I(yè)務(wù)處理往往省略，直接編制發(fā)放的分錄，導(dǎo)致個別過渡性質(zhì)的會計科目常年累計、留有余額。一些出納人員的庫存現(xiàn)金日記賬和銀行存款日記賬沒有及時做到日清月結(jié)，基本上是按照業(yè)務(wù)發(fā)生的先后順序登記流水賬，很難從中反映當(dāng)天或當(dāng)月的發(fā)生額、余額。有的財務(wù)人員為圖省事，只登記收入、支出的發(fā)生額，從不登記余額，這樣無形中給期末財務(wù)對賬帶來了一定的困難。三是對單位固定資產(chǎn)沒有按月計提折舊，導(dǎo)致衛(wèi)生院固定資產(chǎn)賬面價值與衛(wèi)健部門固定資產(chǎn)系統(tǒng)的價值不一致，存在差異。根據(jù)新制度規(guī)定，固定資產(chǎn)應(yīng)按月計提折舊，然而在審計中發(fā)現(xiàn)，個別財務(wù)人員將購入固定資產(chǎn)的業(yè)務(wù)進行費用化處理，有的衛(wèi)生院直到年底才一次性計提折舊，這些都嚴(yán)重違背新《政府會計制度》的賬務(wù)處理原則。

（四）財務(wù)人員不到位

財務(wù)人員作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院日常業(yè)務(wù)的核算者與監(jiān)督者，其重要職責(zé)不言而喻，具有不可替代的作用。受單位編制等因素限制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院往往沒有配備專業(yè)的財務(wù)人員，要么讓新入職醫(yī)院其他科室的年輕人調(diào)入財務(wù)室學(xué)習(xí)做賬，要么是醫(yī)院長期從事財務(wù)工作的人擔(dān)任會計做賬。由于現(xiàn)有的財務(wù)人員不具備專業(yè)化、系統(tǒng)化的財務(wù)技能和思維方式，再加上近年來財會、財稅新政不斷頒布，導(dǎo)致財務(wù)人員在相關(guān)業(yè)務(wù)處理上顯得力不從心、不太規(guī)范。同時，衛(wèi)健部門缺少對鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院財務(wù)人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)、操作指導(dǎo)和相應(yīng)的監(jiān)督管理，這也是影響財務(wù)人員技能不過關(guān)、政府會計制度落實有困境的重要因素。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院落實《新政府會計制度》的對策與建議

（一）健全財務(wù)管理法規(guī)制度

鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院應(yīng)根據(jù)本單位財務(wù)管理、流程審批以及內(nèi)部控制等實際，并結(jié)合財政部下發(fā)的新《政府會計制度》文件，認(rèn)真梳理，制定詳細(xì)、具體的財務(wù)管理流程制度。一是要規(guī)范衛(wèi)生院財務(wù)收入核算、財務(wù)開支審批、財務(wù)預(yù)算決算、資金管理責(zé)任和信息公開等方面的制度建設(shè)，要能確保衛(wèi)生院資金安全。二是要認(rèn)真做好衛(wèi)生院藥品、設(shè)備等資產(chǎn)保管、資產(chǎn)臺賬登記以及資產(chǎn)評估、資產(chǎn)經(jīng)營等方面的制度建設(shè)，確保衛(wèi)生院的資產(chǎn)安全。三是做好物資采購、領(lǐng)用和無償調(diào)撥等業(yè)務(wù)的內(nèi)部控制制度建設(shè)，確保會計信息的準(zhǔn)確和業(yè)務(wù)效率的高效。四是健全和完善單位財產(chǎn)清查制度建設(shè)，要不定期對衛(wèi)生院開展財產(chǎn)全面清查工作，及時發(fā)現(xiàn)和糾正財務(wù)管理過程中的漏洞和隱患，不斷推進衛(wèi)生院財務(wù)管理各項制度的建設(shè)，做到有章可循，依規(guī)辦事。

（二）加強財務(wù)資料審核力度

一是要按照《會計法》和新《政府會計制度》等法律規(guī)章要求，建立會計核算體系并依法設(shè)置賬簿，嚴(yán)格按照《會計法》的要求，正確、規(guī)范記載賬簿，日記賬做到日清月結(jié)并及時進行對賬。二是財務(wù)人員可以通過參加培訓(xùn)會、網(wǎng)課、書籍等形式不斷學(xué)習(xí)，加強自身業(yè)務(wù)處理能力，全面理解新《政府會計制度》平行記賬模式的內(nèi)涵，加強財務(wù)會計和預(yù)算會計的賬務(wù)處理差異，針對不同的業(yè)務(wù)，正確編制會計分錄。業(yè)務(wù)經(jīng)辦、出納和會計等人員要加強對原始票據(jù)的審核和監(jiān)管，對于信息不完整、不正確、不齊全的票據(jù)資料應(yīng)及時予以退回、要求重開。三是針對單位固定資產(chǎn)核算，要及時與衛(wèi)健部門進行核對，并按月計提折舊，不斷提高會計信息質(zhì)量要求。

（三）規(guī)范財務(wù)核算賬務(wù)處理

一是要規(guī)范衛(wèi)生院資金的使用審批程序。做到每項支出必須由經(jīng)辦人簽名、主管領(lǐng)導(dǎo)審核、負(fù)責(zé)院長審批，衛(wèi)生院重大項目支出必須由衛(wèi)生院成員代表大會討論決定，并建立相應(yīng)的“問效”“問責(zé)”責(zé)任追究制度，防止資金貪污、侵占、挪用等現(xiàn)象的發(fā)生。二是要配齊、配備專業(yè)的財務(wù)人員。加強對現(xiàn)金使用限額和范圍管理，金額較大的支出一律用銀行結(jié)算賬戶進行結(jié)算，并提供合同或紅頭文件等資料。衛(wèi)生院現(xiàn)金收入必須及時入賬、對賬，做到“賬證、賬賬、賬表、賬實”四相符，堅決杜絕收入不入賬、設(shè)單位“小金庫”、以白條抵庫等現(xiàn)象的發(fā)生。三是促進財會監(jiān)督機制的構(gòu)建，形成財會監(jiān)督與審計監(jiān)督、民主監(jiān)督并存的多角度、多方位、多層次的監(jiān)督體系。利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，實現(xiàn)賬務(wù)核算與內(nèi)控管理有機銜接，建立智能化、共享化的財會監(jiān)督信息系統(tǒng)，增強財會監(jiān)督的前瞻性，以期促進衛(wèi)生院財務(wù)核算的精準(zhǔn)性和可靠性。

（四）完善財務(wù)管理人員體系

一是要嚴(yán)格按照衛(wèi)生院相關(guān)財務(wù)管理制度和內(nèi)部控制制度要求，實行不相容職位相分離，人員方面不允許財務(wù)一人身兼多職，物資管理方面實行賬、款分離，支票、財務(wù)章和銀行印鑒由專人分別保管，相關(guān)人員要提高自身職業(yè)道德素養(yǎng)，遵守衛(wèi)生院制定的各項措施制度。二是財務(wù)人員尤其是會計要持證上崗，要具備一定的專業(yè)財務(wù)知識和業(yè)務(wù)技能，不僅熟悉政府會計核算方法和政府會計政策，正確核算鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院日常業(yè)務(wù)，而且要具有較高的職業(yè)道德水準(zhǔn)，能夠客觀、公正地處理業(yè)務(wù)，對責(zé)任心不強、屢次考核不過關(guān)人員，予以經(jīng)濟處罰或辭退，要能保障專業(yè)化、規(guī)范化、高效化的財務(wù)管理人員體系。三是財務(wù)人員要及時進行知識更新和完善補充，加強后續(xù)技能教育培訓(xùn)，多參加財政部門、衛(wèi)健部門舉辦的技能培訓(xùn)會和繼續(xù)教育活動。四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的負(fù)責(zé)人要帶頭并要求職工加強財務(wù)新規(guī)的學(xué)習(xí)，提高并重視單位財務(wù)管理和財務(wù)風(fēng)險意識，營造良好、科學(xué)的財務(wù)管理環(huán)境，從而不斷推進新《政府會計制度》在基層的銜接與應(yīng)用。