淺析鄉(xiāng)村振興背景下產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目存在問題及對策

李 敏

（隴縣財(cái)政局，陜西 隴縣 721200）

在全面打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)之際，鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果，推動脫貧攻堅(jiān)有效銜接鄉(xiāng)村振興，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略全面實(shí)施，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量高水平發(fā)展，成為目前“三農(nóng)”工作的重中之重。按照中央決策部署，脫貧攻堅(jiān)結(jié)束后的一段時(shí)期內(nèi)，對脫貧縣要保持財(cái)政支持政策和資金規(guī)模的總體穩(wěn)定。2021年，中央財(cái)政銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興補(bǔ)助資金（原中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金）比上年增加100億元，資金總量的70%投向西部省份，繼續(xù)支持脫貧縣統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金，重點(diǎn)支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展，分層分類加強(qiáng)對農(nóng)村低收入人口常態(tài)化幫扶，確保不發(fā)生規(guī)模性返貧。在此大環(huán)境下，聚焦產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目，研究產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目財(cái)政資金使用情況，對其開展科學(xué)合理的績效評價(jià)，對于后續(xù)開展鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目資金分配使用，具有重要研究價(jià)值和參考意義。

一、X縣貧困村股份經(jīng)濟(jì)合作社2019年產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目發(fā)展情況

X縣在脫貧摘帽之前屬國家級貧困縣，全縣共有貧困村75個(gè)，其中深度貧困村10個(gè)，貧困人口75 765人。整個(gè)脫貧攻堅(jiān)期，X縣以精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧為目標(biāo)，不斷創(chuàng)新扶貧工作方式方法，實(shí)施多措并舉的脫貧舉措，使得國家扶貧政策落實(shí)更加精準(zhǔn)到位，脫貧質(zhì)量顯著提高，如期實(shí)現(xiàn)了整縣脫貧。構(gòu)建“菜單式”扶貧模式，推進(jìn)建設(shè)“八大工程”是X縣脫貧工作的重中之重。建設(shè)移民搬遷集中安置點(diǎn)、進(jìn)行農(nóng)村危房改造、推進(jìn)農(nóng)村公路“最后一公里”、引導(dǎo)支持電商扶貧、推進(jìn)農(nóng)村電網(wǎng)改造、對貧困學(xué)生實(shí)施“兩免一補(bǔ)”、建成農(nóng)村幸福院、發(fā)放創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款、開展就業(yè)培訓(xùn)推動勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)、實(shí)施兜底保障政策等，通過多種渠道實(shí)現(xiàn)群眾增收、貧困戶退出、貧困縣摘帽。在一系列的扶貧措施實(shí)施中，財(cái)政投入貧困村股份經(jīng)濟(jì)合作社的產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目資金發(fā)揮了極其重要的引導(dǎo)和促進(jìn)作用。

X縣共實(shí)施產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目101個(gè)，涉及全縣十個(gè)鎮(zhèn)57個(gè)貧困村，項(xiàng)目主要以養(yǎng)殖業(yè)和種植業(yè)為主。當(dāng)年實(shí)施的產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目由縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局在扶貧項(xiàng)目庫中篩選，項(xiàng)目資金由縣財(cái)政局負(fù)責(zé)撥付，截至2019年底，101個(gè)產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目應(yīng)到位財(cái)政扶貧資金11 214.79萬元，因中期扶貧項(xiàng)目調(diào)整，實(shí)際到位資金9 966.22萬元，資金綜合到位率88.87%，當(dāng)年產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目基本建設(shè)完成。

二、產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目資金使用過程中存在的問題

產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目的實(shí)施，為貧困群眾提供了更多的就業(yè)機(jī)會和工作崗位，為X縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展、群眾增收提供了更加廣闊的空間，成為X縣成功脫貧的重要途徑之一，在一定程度上推動了X縣扶貧事業(yè)的發(fā)展。但在產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目實(shí)施過程中，諸如項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度緩慢、資金使用效益低下、群眾受益較少等問題也不容忽視，需要再次回顧分析研究，以便共同解決，以期鞏固脫貧攻堅(jiān)成果。

（一）產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目種類單一、風(fēng)險(xiǎn)大

X縣實(shí)施的101個(gè)產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目，主要以種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)為主，有少量的農(nóng)機(jī)服務(wù)項(xiàng)目及一個(gè)電商運(yùn)營項(xiàng)目。種植業(yè)以蘋果、菌菇、烤煙及少量中藥材種植為主；養(yǎng)殖業(yè)以肉牛養(yǎng)殖和奶山羊養(yǎng)殖為主。扶貧項(xiàng)目投資建設(shè)領(lǐng)域較窄，項(xiàng)目內(nèi)容集中、雷同，無地域特色的問題十分明顯。以養(yǎng)殖、種植業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，受自然條件和人為因素影響較大，一旦發(fā)生自然災(zāi)害或者病變，受損范圍大，預(yù)防抵御風(fēng)險(xiǎn)程度低。此外，項(xiàng)目集約化經(jīng)營程度低，先進(jìn)技術(shù)和設(shè)備使用率不高，無法實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益。

（二）項(xiàng)目受益范圍小、收益率低、分紅不到位

X縣實(shí)施的101個(gè)產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目中，實(shí)現(xiàn)收益的僅僅只有21個(gè)，獲益項(xiàng)目率僅為20.79%。獲益的合營類項(xiàng)目以中蜂養(yǎng)殖和有機(jī)蘋果種植為主，獲益的自營項(xiàng)目多以食用菌菌袋采購及烤煙種植為主，收益金額普遍較少；無法向群眾足額分紅或無收益可分紅。以種植、養(yǎng)殖為主的產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目，其特點(diǎn)是經(jīng)營周期短、技術(shù)要求低、收益見效快，但在具體實(shí)施過程中，因受益范圍小、收益率低，其導(dǎo)向作用并未完全發(fā)揮出來，導(dǎo)致通過股份經(jīng)濟(jì)合作社的統(tǒng)一經(jīng)營，向貧困群眾分紅、實(shí)現(xiàn)群眾增收致富的目的難以盡快實(shí)現(xiàn)。

（三）項(xiàng)目建設(shè)中期缺少及時(shí)、有效的監(jiān)控

產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目建設(shè)以來，由于人力不足、工作量大、專業(yè)技術(shù)要求高等因素影響，對項(xiàng)目建設(shè)缺乏及時(shí)有效的監(jiān)控成為整個(gè)產(chǎn)業(yè)扶貧工作的一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)。一是對部分項(xiàng)目建設(shè)過程缺乏有效監(jiān)督，致使一些項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度緩慢、延期，或者長期處于停工狀態(tài)。二是對財(cái)政投入的產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目資金使用監(jiān)管不力，致使資金低效、甚至無效運(yùn)行，造成了相當(dāng)大的資金損失浪費(fèi)。三是部分資金投入量大、覆蓋面較廣的項(xiàng)目，由于無法及時(shí)跟進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)情況，項(xiàng)目資金事中監(jiān)管缺失，導(dǎo)致扶貧資金的產(chǎn)出效果根本無從體現(xiàn)。

（四）項(xiàng)目資金考核標(biāo)準(zhǔn)單一，缺乏追責(zé)機(jī)制

2018年以來，X縣以政府采購服務(wù)的方式，聘請第三方機(jī)構(gòu)對財(cái)政投入的產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目資金逐年開展了事后績效評價(jià)?？冃гu價(jià)工作的開展在一定程度上促進(jìn)了財(cái)政資金對扶貧支撐作用的有效發(fā)揮，同時(shí)也暴露出了一些問題。一是項(xiàng)目考核標(biāo)準(zhǔn)單一，多數(shù)考評指標(biāo)設(shè)置僅以資金撥付進(jìn)度為主，缺乏對后續(xù)效益指標(biāo)的考核。2019年，X縣產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目資金的撥付率88.87%，資金使用率92.89%，但部分項(xiàng)目零收益或收益不高的問題卻被忽視。二是對績效評價(jià)中發(fā)現(xiàn)的問題，財(cái)政部門及時(shí)作了反饋，但后續(xù)的整改、提升基本流于形式，幾乎無人問津，追責(zé)機(jī)制的缺失，這將會對后期脫貧攻堅(jiān)成果的鞏固拓展產(chǎn)生重大影響。

三、完善產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目財(cái)政資金績效評價(jià)工作建議

為規(guī)范貧困村股份經(jīng)濟(jì)合作社產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目資金管理，提升項(xiàng)目資金使用效益，優(yōu)化財(cái)政資源配置，在對X縣產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目資金績效評價(jià)相關(guān)問題進(jìn)行分析研究的基礎(chǔ)上，提出如下針對性的建議，確保產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目資金發(fā)揮更加積極、有效的引導(dǎo)作用，進(jìn)一步鞏固拓展扶貧成果，并為鄉(xiāng)村振興提供借鑒。

（一）豐富產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目種類，發(fā)展建設(shè)特色產(chǎn)業(yè)

充分發(fā)揮X縣當(dāng)?shù)氐赜蛱厣?，豐富產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目種類。一是在現(xiàn)有以有機(jī)蘋果、菌菇、烤煙種植、肉牛養(yǎng)殖為主的基礎(chǔ)上，立足本地自然條件、人文因素，挖掘新興產(chǎn)業(yè)，豐富項(xiàng)目種類，避免雷同和重復(fù)建設(shè)。二是對于發(fā)展相對成熟的特色農(nóng)產(chǎn)品領(lǐng)域，進(jìn)一步科學(xué)規(guī)劃、擴(kuò)大規(guī)模，形成規(guī)模效應(yīng)，使其真正成為當(dāng)?shù)氐膬?yōu)勢和特色，并在優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品集中生產(chǎn)的村落建立重點(diǎn)地扶持機(jī)制，對周邊村落發(fā)展起到輻射帶動作用。

（二）多措并舉，提高項(xiàng)目收益率，落實(shí)分紅政策

針對項(xiàng)目受益范圍小、收益率低，分紅不到位的情況，X縣應(yīng)多措并舉，予以解決。一是在項(xiàng)目建設(shè)初期及時(shí)完善服務(wù)體系。收集與本縣主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展有關(guān)的政策、技術(shù)、市場需求等信息。必要時(shí)可以聘請相關(guān)的專家學(xué)者搞好市場預(yù)測，以規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，提高產(chǎn)業(yè)扶貧資金投入精準(zhǔn)度，為資金的統(tǒng)籌合理安排提供科學(xué)合理的依據(jù)，確保產(chǎn)業(yè)扶貧資金的產(chǎn)出效益。二是積極搭建電商平臺，擴(kuò)大產(chǎn)品銷售渠道。在電商平臺蓬勃發(fā)展的當(dāng)下，聯(lián)系相關(guān)的電商平臺和主播進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)帶貨，或?yàn)槊撠殤糸_設(shè)網(wǎng)店和運(yùn)營的策劃幫扶，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)業(yè)就業(yè)增收，提升扶貧項(xiàng)目收益率。三是加大資金監(jiān)管力度，對于不符合產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目管理辦法中規(guī)定的“財(cái)政扶貧資金實(shí)行資產(chǎn)收益，年分紅比例不得低于70%”的項(xiàng)目，應(yīng)及時(shí)與相關(guān)的項(xiàng)目單位溝通，必要時(shí)采取強(qiáng)制措施，確保分紅及時(shí)、足額到位。

（三）建立健全動態(tài)監(jiān)測機(jī)制，避免出現(xiàn)監(jiān)管盲區(qū)

X縣貧困村股份經(jīng)濟(jì)合作社實(shí)施的產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目，往往在項(xiàng)目建設(shè)資金撥付初期和后續(xù)建設(shè)完成后監(jiān)管力度相對較大，而項(xiàng)目建設(shè)中期卻存在監(jiān)管空白，出現(xiàn)問題也無法得到及時(shí)妥善的處理。尤其是以種植、養(yǎng)殖為主的項(xiàng)目，在經(jīng)營中期因技術(shù)水平、季節(jié)變化等因素導(dǎo)致的無收益的情況時(shí)有發(fā)生。針對這些情況，把動態(tài)監(jiān)管落實(shí)在產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目建設(shè)的全過程就顯得尤為重要。但僅僅依靠項(xiàng)目資金績效評價(jià)被動迫使項(xiàng)目發(fā)展，動力略顯不足，需要相關(guān)部門聯(lián)合發(fā)力，建立跨部門的動態(tài)監(jiān)測機(jī)制，共同監(jiān)管，杜絕監(jiān)管漏洞，避免監(jiān)管盲區(qū)，促使股份經(jīng)濟(jì)合作社的項(xiàng)目發(fā)展愈來愈好，從產(chǎn)業(yè)扶貧走向產(chǎn)業(yè)興旺，產(chǎn)出效益愈來愈高。

（四）豐富考核標(biāo)準(zhǔn)，建立追責(zé)機(jī)制

股份經(jīng)濟(jì)合作社產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目的發(fā)展受多重因素的的影響，僅僅把資金撥付進(jìn)度作為項(xiàng)目考核的主要方面，顯得過于片面化、簡單化。產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目實(shí)施完工后，其相關(guān)的產(chǎn)出和效益指標(biāo)，更能反映一個(gè)項(xiàng)目的真實(shí)狀況。因此參考相關(guān)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和現(xiàn)有的研究成果，建立多維度、全方面的考核體系，不斷豐富考核標(biāo)準(zhǔn)尤為重要?？冃Э荚u中應(yīng)督促股份經(jīng)濟(jì)合作社對于零收益、低收益產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目，作出詳細(xì)的情況說明、原因分析。在項(xiàng)目考評時(shí)，重點(diǎn)分析考核項(xiàng)目建設(shè)狀況及資金使用情況，以便及時(shí)對資金安排、政策實(shí)施作出相應(yīng)的調(diào)整。更重要的是建立完善的追責(zé)機(jī)制，對于濫用、套取產(chǎn)業(yè)扶貧資金的情況，應(yīng)采取相關(guān)的強(qiáng)制措施，確保財(cái)政資金在產(chǎn)業(yè)扶貧領(lǐng)域高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

分析脫貧攻堅(jiān)時(shí)期產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目發(fā)展和資金使用情況，為鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目資金分配提供可供參考的理論依據(jù)。通過更加明確的目標(biāo)、更加有力的舉措、更加有效的行動，不斷提升產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目在實(shí)踐中的運(yùn)行效率，以推動脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興更加有效銜接。