鐵路企業項目成本支出管理存在問題及對策

韓斌

（中國鐵路西安局集團有限公司，陜西 西安 710054）

鐵路企業項目管理是指將大修、中修、維修、專項整治及更新改造項目劃分成不同的維修對象，以項目為對象的系統管理。鐵路企業項目成本管理是鐵路可持續發展，完成經營目標的重要途徑，也是提高企業經濟效益的重要舉措。近年來，鐵路企業通過不斷規范自身管理，項目成本支出管理水平取得了較大進展，同時也暴露出一些問題。明確項目成本管理內容及流程，是確保項目真實、完整、規范和提高項目資金使用效率和效益的基礎和前提。

一、項目成本管理內容

鐵路企業項目管理主要包括制度建設、立項管理、合同管理、過程控制管理、驗工計價和驗收、資金管理和會計核算、項目經濟關系管理等方面。

（一）制度建設

制度建設是項目支出管理的重要保障，是依法管理、規范管理的前提基礎。鐵路企業按照內部控制的要求，利用內部控制的原理，針對項目管理，建立從立項、預算、招標、合同、實施、驗工、驗收、結算、付款、監督檢查、責任追究等全過程、各環節的管理制度。根據項目支出管理的特點，從制度建設上明確各環節的權責和責任部門、責任人員，使之形成能夠相互控制的有效機制。針對不同項目實際情況，制定不同層面的內控制度，增強制度的有效性。

（二）立項管理

項目立項是在適應鐵路運輸生產經營需要的前提下，以最大限度地發揮資金使用效益效率為原則，經履行規定程序后在年度預算內的安排。具體流程為：項目需求單位和部門建立項目管理庫，根據輕重緩急，實行排隊機制；計劃、財務、工程、技術等部門根據職責分工，編制項目建議書、可行性研究分析等，進行論證工作，確定項目的效益、規模、標準、內容、范圍及款項來源等，按權限和程序進行決策后，納入年度預算。嚴禁無預算、超預算或未履行規定程序批準而擅自安排項目。

（三）預算管理

項目預算管理單位和部門要加強對設計單位的項目設計質量管理，不斷優化設計方案，防止因設計深度不夠、設計缺陷等，造成施工組織、工期、工程質量、投資失控以及生產運行成本過高等問題；加強概預算編制的管理，按照功能性價比最優原則，合理確定工作量、相關定額標準和支出總價，確保概預算科學合理；加強對概預算的審核審批，按照項目管理權限，由鐵路企業概算審查機構或委托具有相應資質的中介機構對項目概預算進行審核，審查編制依據、項目內容、工作量的計算、定額套用、預算價格等是否合理、真實、完整和準確；加強概預算執行過程的監控，嚴格執行已批準的內容、范圍和標準等，未經批準的項目或超標準、超范圍的支出，不得發生；加強項目成本支出內容的審核，特別是核實實際工作內容和相關定額、價格等要素，防止虛報工作量、高套定額、高估價格等不規范行為，嚴格按照合同規定的工作范圍、價格列支成本支出；加強變更控制，盡量減少項目實施過程中的變更，特別是防止變更引起的損失，對于合理且必須的變更，要堅持“先批準、后變更”的原則。

（四）招標管理

項目涉及的施工、監理、物資供應、設備采購、設計咨詢、代理和勞務等業務，必須嚴格按照國家及鐵道部有關招投標管理的規定，凡符合公開招標條件的，必須通過公開招標，選擇具有資質的單位。嚴禁化整為零規避招標或虛假招標，違反招標程序。嚴格招標過程管理，對關鍵內容必須嚴格保密，在確定中標人前，不得與投標人就投標價格、投標方案等實質性內容進行談判。對投標文件中涉及的工作量、質量、安全、價格、資金結算、違約責任追究等直接關系到項目實施的要約條款，要認真審核投標方的響應及承諾程度，嚴格按照招投標程序和有利于控制項目成本支出水平的原則，確定項目中標單位。充分拓展投標對象，形成競爭機制，通過競爭達到提高質量降低成本的目的。

（五）合同管理

加強合同的規范及歸口管理工作。計劃、財務、技術、法律、審計等部門各司其職，履行聯簽制度，嚴格審查合同條款。合同條款應當明確合同各方權利和義務，特別是項目管理單位對項目承擔單位資金使用的監控權利，以及工作量和價款的計算和結算方法、預付款項、尾款結算、質量保證金、賠償違約等方面權利和義務。嚴禁簽訂開口合同，切實維護合同的嚴肅性。同類合同應當制定規范文本，硬化合同條款。合同一經簽訂生效，非經有權單位批準，合同執行單位不得擅自變更。

（六）過程控制

加強項目實施過程的控制。嚴格按照設計文件、招標結果、合同約定等推進項目實施，特別是要加強對項目實施過程的現場盯控，確保項目實施過程中關鍵環節的有序銜接和依法合規。加強對項目實施主要內容的適時監控和真實完整記錄，防止無預算超預算實施，充分發揮項目監理的作用，落實其職責，確保項目實施的標準、工作量、投資等關鍵指標的真實規范，確保項目在源頭、過程、結果做到依法規范管理，體現效率和規范的原則。

（七）驗工計價和驗收

所有驗工必須依據充分，在合同約定范圍內據實驗工，并與實際進度相符，堅決杜絕超估冒驗和虛假驗工等現象。項目承擔單位要對驗工計價資料的真實性負責，項目管理單位和監理單位要對驗工計價結果負責。確保合同工作量與驗工計價工作量、現場實物工作量三者之間的一致性。項目完成后及時組織技術、工程、計劃、財務、監理等單位和部門，按照合同約定和技術標準進行驗收，對驗收不合格的項目，按合同規定嚴格追究相關責任方的責任。

（八）資金管理和會計核算

財務部門在深入了解項目特點、施工組織、工程進度、合同約定等基礎上，把握資金需求情況，做好資金預算編制和執行工作，做到資金供應既保證項目結算資金及時撥付，又最大限度地避免資金滯留，節約籌資成本。嚴格資金撥付控制，項目管理、技術等部門依據合同提出真實完整的驗工計價等資料，財務部門審核項目資金結算依據，按合同協議和真實完整的驗工計價等資料，履行大額資金聯簽程序后，辦理預付款、驗工結算款、質保金等資金支付，確保資金撥付依據、額度、程序等符合規定。保證項目資金按規定用途使用，禁止任何形式的擠占、挪用、墊付及串項使用等。加強資金流向的監控，做到項目合同簽訂主體、執行主體、收款主體與出具發票單位一致，確保資金能夠真正用于合同項目。依法及時取得合規憑據，嚴格按權責發生制原則辦理項目會計核算，確保項目成本支出計列的合法性、真實性和完整性。項目完成后，及時結轉成本費用，或及時清理在建工程辦理交付組固手續，進行相關款項結算，并及時清理應收應付款項，防止資產、負債及經營結果不真實。

（九）項目經濟關系

規范項目管理單位與承擔單位、物資設備供應單位、設計單位、監理單位等利益相關單位之間的經濟關系，減少業務外包，嚴禁項目管理單位利用其地位和優勢，巧立名目違規收取各種費用或不合理占用項目實施參與方的資源，嚴禁在合同外違規收取費用等，防止形成“小金庫”等違規行為的發生。

二、項目成本管理存在的主要問題

鐵路企業項目支出方面存在的問題，主要表現在立項管理、預算管理、招投標管理、合同管理、物資管理、資金管理、支出控制等方面。

（一）項目外包不合規

有的鐵路企業基層單位以施工任務重、能力不足、時間要求緊、不影響既有線安全為由，把外包項目安全、技術、質量與自辦同等對待，將應由本單位承擔的部分工程轉包、分包給企業下屬非運輸企業或路外有資質的施工企業。這樣做存在的問題為：一是用工管理不規范。二是資金支付不規范。三是增加了稅金、間管費等管理成本，降低了支出效率。

（二）合同管理不到位

一是合同登記、保管不善，造成丟失。項目預算批復前實施招標、簽訂合同。合同標的、中標金額缺失或條款不全，不利于明確甲乙雙方權責，容易引發糾紛。二是部分項目工程質量管理沒有確定監理單位，未簽訂監理協議。三是未辦理《法人受權委托書》，越權簽訂物資采購合同。

（三）預算標準不匹配

一是施工標準變化造成超支。例如，2020年，襄渝、太西線換軌大修117.10公里，為25米普通軌，施工中上級部門要求使用百米軌，由于單價、運費增加，造成超支749萬元。二是檢修標準變化造成超支。《鐵路機車車輪管理辦法》要求，機車中修及小修時，如遇輪對主要件裂紋，必須對機車輪對進行大修，增加了機車輪對大修工作量。例如，某機車檢修單位2019年初機車輪對大修預算240對，年末工作量達到580對，增幅142%，造成機車輪對大修超支。三是材料價格上漲造成超支。例如，2021年隴海線線路道岔大修22組，預算670萬元，平均單價30.45萬元，招標的大修道岔主要材料費用達到666萬元，每組平均成本30.27萬元，與預算基本持平，但輔料、工費、機械費、配合費、設計費、其他工程費等項目必將造成超支。

（四）會計核算不規范

一是項目支出集中列支，未及時結轉成本。個別單位財會人員對工程進度掌握不夠全面，對已發生支出未列賬“未達支出”不夠重視，督促業務部門對完工項目竣工驗收不夠及時，大多在季末、年末集中核算，造成工程進度與財務支出不匹配，會計信息失真，企業財務狀況和經營成果得不到真實反映。二是設計預算執行不夠嚴格。未按預算金額據實列支間接管理費，也未按《運輸成本核算規程》規定比例合理分攤間接管理費，采用“倒擠預算”的方法，根據預算調節攤列，影響成本支出真實性。

（五）驗工手續不完整

一是部分項目無驗工記錄。比如，2019年某工務段路基7項大修項目和11項復舊項目無驗工記錄，工作量缺失。二是部分項目缺少施工小結，或內容不完善，造成合同工作量與驗工工作量、實際工作量三者工作量一致性無法核對。

（六）考核機制不完善

施工過程中沒有將預算標準、技術標準、施工組織有機聯系起來，對項目執行單位約束力不強，項目實施過程管理考核不到位。

三、項目成本管理問題形成的原因

（一）施工能力不足

一是隨著生產資源整合、勞動組織改革深化，各基層單位生產人員欠員嚴重，加之承擔項目任務的能力受限，從而采取外包的形式。二是運輸能力緊張，特別是施工“天窗”有限，施工單位主要采取集中會戰的方式，大量使用外購勞務，增加了人工成本。

（二）效益意識淡薄

一些部門和基層單位缺乏大局意識和效益意識，只算安全、任務賬，不算經濟賬，重視安全生產、忽視經營管理的問題依然存在。

（三）單位利益驅動

部分基層單位隨意轉包大修項目，提取施工管理費用；隨意分攤間接管理費，彌補單位成本不足。

（四）預算安排不足

山區線路比重較大，長大坡道、小半徑區段多，線路磨損嚴重，大修周期相應縮短。近年來成本預算緊張，加之材料價格上漲，預算安排與實際需求相差較大，造成超支。

（五）隨意簡化手續

部分基層單位缺乏規范管理的意識，業務部門和財務部門配合不夠緊密，隨意簡化施工記錄、驗工計價等手續，不能嚴格按照規定填報相關資料，影響財務核算資料的完整性。

四、強化項目成本管理的措施建議

建立和完善項目負責制、投資效果綜合評價機制和監督約束機制，通過強化源頭控制和過程控制，規范項目支出管理，提高資金支出效率。

（一）建立項目負責制

借鑒基本建設管理的做法，建立項目負責制，全過程落實管理責任。一是明確責任主體，按照執行和監督兩個層面劃分責任主體。項目執行單位是項目管理的主要責任人，負責項目立項申報、組織施工、驗工計價、辦理結算等工作。執行單位的上級主管業務部門，以及計劃、財務、審計等部門，是項目管理的指導、監督者，各部門按照專業分工，分別負責立項審批、預算安排、概預算審查、施工檢查、支出控制、審計檢查等工作。二是強化責任落實。簽訂項目管理責任狀，交納項目管理風險抵押金。在項目管理責任狀中，明確各責任主體的職責和施工質量、支出控制、監督檢查等管理目標，明確風險抵押金額和考核兌現條件，實施利益聯掛考核和問責追究。

（二）建立投資效果綜合評價機制

建立兼顧安全、質量、效益的綜合評價機制，通過全面評價、實施科學投資，提高支出效率。一是安全效果評價。由安全管理部門牽頭，組織相關業務部門，對一定周期內設備保安作用發揮情況，從管理角度全面評估項目保安效果。二是項目質量評價。由主管業務部門負責，從項目功能運用情況、設備運行狀態等方面開展綜合鑒定和評價，從技術角度全面評估項目實施質量。三是經濟效益評價。由計劃、財務部門牽頭，從項目實施產生的經濟效益、設備維護投入等方面開展投入產出評價，并與立項時經濟效益估算進行比對，從效益角度全面評估項目投資質量。投資效果綜合評價根據項目重要性和投資額，可以采取三種形式：一是項目執行單位自我評價；二是鐵路企業相關部門綜合評價；三是委托社會中介機構外部評價。評價結果可作為驗工計價、財務結算、次年項目預算安排、項目責任主體考核的重要依據。

（三）完善監督約束機制

拓寬監督約束范圍，完善監督約束內容，提高監督約束介入深度，把監督約束貫穿于項目立項、施工組織、預算執行、驗工計價、財務結算等各環節，實現全過程、全流程、全方位監督約束。一是加強立項管理。嚴格立項管理，督促業務部門增強自我約束、規范管理的能力，按照項目“輕、重、緩、急”嚴格審批立項，堅決杜絕無預算施工。二是加強施工管理。借鑒建設項目用工管理模式，采取直接用工方式，由實施單位對雇傭人員進行管理，依據考勤和工作量向個人支付人工費用。勞資、財務部門通過用工審批和外購勞務預算安排加強監督卡控，降低用工成本。三是加強資金調控。以資金調控項目支出，采取單位請款，逐級、逐項審批，以及“開工預撥、季度驗工據實撥付、年終考核結算”的方式撥付資金，杜絕超進度撥款、超預算支出的問題。四是加強驗工結算。以支出真實性、結算及時性、手續完整性為重點，及時組織驗工計價，禁止虛驗虛列，全面加強結算管理。