院校合一體制下教育經費管理問題與對策

張雙慶

中國醫學科學院生物醫學工程研究所 天津

一、教育經費管理存在的突出問題

近年來，在院校合一管理體制下，北京協和醫學院以建設“雙一流”大學為契機，以“小規模”為辦學特色，國家對醫學教育投入逐年加大，極大地提升了醫學院整體硬件條件、科研實力和辦學水平。但體制優勢沒有轉化為財務管理優勢，相反給財務管理工作帶來諸多問題。長期以來，管理者更多關注醫學院整體教育教學資源分布、學科建設、科研師資水平、教學質量和成果等方面，而忽視了經費使用對教育教學事業發展的支撐和保障作用。

1.教育經費管理長期缺乏相關制度保障

雖然財政部、教育部都曾對高校經費管理發布過明確規定，但醫學院始終沒有出臺符合自身體制要求和辦學特色的教育經費管理制度，特別是在預算管理、經費核算、科研項目績效管理等方面，相關制度更是空白，制度的缺失給經費管理帶來諸多問題。

2.預算管理責任劃分不明確

在現行體制下，醫學院整體部門預算由醫學院本級（以下簡稱“本級”）自行編制，二級院所僅參與修繕購置項目的編制。而二級院所的部門預算中是不包含教育經費預算的，但絕大部分教育經費的執行卻是以經費下撥的方式由二級院所完成。在這種自上而下的預算管理方式主導下，經費執行和管理問題突出。

（1）預算編制由本級完成，而預算執行卻由二級院所完成。本級與二級院所在預算管理中的角色、職責和權限長期不明晰，導致形成“本級只負責撥款、二級院所只負責執行”的錯誤認識。同時，由于二級院所不掌握部門預算經濟分類的細化支出，經費支出的隨意性加大，更容易出現超預算支出、無預算支出、違規支出，甚至改變資金使用性質和用途等情況，從而使預算失去對經濟運行的約束作用，導致預算編制與執行“兩張皮”現象。

（2）在當前的預算編制方式下，二級院所對其教育教學事業發展所需的經費申請缺少話語權，只能被動地接受經費下撥。長此以往，二級院所合理表達經費需求的途徑如果不暢通，也必然會對醫學院整體教育教學事業發展帶來極大影響。另外，被動接受經費下撥也給二級院所帶來極大的執行壓力，經費下撥往往缺乏前期規劃和論證，更容易出現“為了執行而執行”的情況。久而久之，資金使用是盲目的，必然出現嚴重浪費，經費使用的效率和效益也無從談起，績效完成情況與預期目標也會相互脫節。

3.教育經費核算長期處于混亂

教育經費下撥后，一方面，本級以撥款數列支，但經費是否真實執行，本級已不得而知。經費下撥造成資金游離在財政監管范圍之外，表面上已經執行完畢，但大量財政資金長期沉淀在二級院所基本賬戶中，導致大規模的存量資金無法盤活。另一方面，針對教育經費的核算問題，二級院所之間長期不能達成一致。由于教育經費預算沒有納入二級院所部門預算中，部分院所將其列入“其他應付款”，以往來款科目進行核算，而其他院所對教育經費則以收入支出的方式進行核算。在實施新政府會計制度后，這種核算矛盾也越發突出。

審計署在對醫學院整體教育經費審計中，也曾多次針對“本級教育經費支出不實，二級院所核算方式有待改進”提出審計整改要求。但落實審計整改要求，改進本級和二級院所整體經費核算方式，卻因管理體制原因而舉步維艱。

4.科研項目績效管理不到位

由于預算編制與執行的矛盾，醫學院針對科研項目始終無法真正有效實施績效管理，以致績效管理主體責任長期得不到落實和強化。特別是在績效設定、監控和評價的過程中，管理責任、實施流程等方面細節依舊沒有得到明確。例如，在本級層面，科研項目績效如何設定、設定的依據是什么，如何按照下撥經費對績效目標進行合理拆分以便對二級院所的經費執行形成管理約束，本級如何使用二級院所的績效評價結果以形成科研項目的整體績效評價；在二級院所層面，如何圍繞拆分后的績效目標有序推動項目經費執行，開展績效監控和評價的方式、效果，以及對評價結果的應用與反饋等。

因此，在缺乏有效的績效管理制度的情況下，醫學院對科研項目績效管理往往流于形式，從而容易影響預算精細化、科學化和約束力，導致財政資金使用效益和資源配置的引導作用無法充分發揮。

5.教育經費管理缺少一體化財務信息管理手段

由于教育經費相關管理制度的缺失，二級院所只能依據各自的經費管理制度來規范教育經費的使用，進而會以現有管理制度為框架，設計開發管理流程和財務管理系統。一方面會引起本級無法通過與二級院所財務管理系統有效對接，從而對經費延伸管理；另一方面，各二級院所財務管理系統也存在設計和管理理念差異，導致無法實現經費一體化管理。由此可見，本級與二級院所和各二級院所之間不僅完全成為“信息孤島”，財務管理系統還普遍存在不能相互兼容的問題，也給經費管理帶來難題。

（1）無法及時掌握下撥經費的執行情況。教育經費下撥后，由于無法實現對經費的延伸管理，本級不能及時獲取下撥經費的真實執行情況、資金使用的安全性與合規性、存量資金的形成和規模等關鍵信息，只能依賴于二級院所相關統計數據報表的報送。而這種手工數據填報方式的真實性、準確性和完整性更多會受到人為因素影響，同時也缺乏客觀性。

（2）無法實現對科研項目的有效管理。在科研項目管理方面，由于缺少一體化管理手段，使得本級對科研項目管理僅停留在組織申報、開展評審和項目批復環節上，而無法真正實現從設立申報、評審論證、批復立項、經費執行、績效考核、財務驗收到成果展示的全過程管理。另外，在缺少標準、規范、統一的項目管理系統的情況下，科研項目管理難點主要表現在項目庫建設與管理滯后，科研項目儲備明顯不足；預算編制較為隨意，且缺少充分的測算依據和細化支出作為支撐；預算對經費執行的約束力有限，預算調整缺少必要的管控，經費執行監控滯后或存在管理空白；績效目標設定不合理、可行性不強，績效評價結果質量不高或流于形式。

二、教育經費管理的優化措施

在現行管理體制下，分散的經費管理方式的弊端已日益顯現。與其他高校經費管理模式相比，醫學院應當結合自身體制特點、辦學特色及校區分布的實際狀況，不斷推動經費管理向集中型管理方式轉變。要打破本級與二級院所的管理界限，在統一的經費管理制度框架下構建統一的財務管理平臺，將本級與二級院所全部納入教育經費一體化管理之中，用“制度+財務管理平臺”的一體化管理方式解決教育經費管理難題。

1.建立統一的教育經費管理制度

建立統一的教育經費管理制度，實行“統一領導、集中管理”的經費管理模式，進一步明確本級與二級院所在經費管理中的責任，尤其是預算編制與執行、經費核算、會計檔案保管、科研項目績效管理等方面的責任。

（1）建立上下聯動的預算編制與執行方式。預算編制以本級和二級院所聯合編報方式實施，全部教育經費預算仍然不納入二級院所的部門預算。而預算執行將取消經費下撥，以類似財政直接支付的方式，由本級和二級院所共同完成。

在預算編制過程中，二級院所根據當年教育經費實際支出情況和下年度支出總體規劃，向本級提出經費需求申請，并對經費支出規模、支出內容、測算依據、專家論證結果、支出經濟分類等內容進行詳細說明。匯總資金需求后，本級將綜合考慮醫學院整體教育教學事業發展，結合專家對經費需求的二次論證結果，根據“一下”預算控制數對整體教育經費進行合理細化。最終，根據年度預算批復，本級給各二級院所下達年度預算支持總額。二級院所就可以按照年度總體支出規劃，合理統籌安排下一年教育經費支出，從而有利于提高經費使用效益，減少支出的隨意性，并能夠積極有效推動經費執行。

在預算執行過程中，按照統一的經費報銷制度，二級院所負責對經費支出預算、報銷內容、票據合法性、報銷資料完整性等內容進行審核。經審核后，二級院所利用財務管理平臺向本級推送經費報銷原始憑證電子數據，并要求本級予以付款，本級在完成二次審核后將經費直接支付給供應商或個人。預算執行實行本級與二級院所共管的方式，可以強化各自在經費支出和資金支付中的主體責任，有力確保資金使用的安全性與合規性。

（2）經費集中統一核算，會計檔案協同保管。在理順預算編制與執行方式以后，經費核算的問題自然迎刃而解。取消經費下撥后，二級院所不再對教育經費進行會計核算。本級根據收入實現情況、經費報銷電子數據和其他經費支出，自行完成全部教育經費的會計核算工作。

與此同時，會計檔案保管也采用本級與二級院所共管的方式。二級院所將財務管理平臺生成的記賬憑證和紙質原始憑證作為會計檔案保管，而本級則將記賬憑證和原始憑證電子數據作為會計檔案保管，實行統一編號、分別保管、統一調閱、互為補充。

（3）健全和完善科研項目績效管理。科研項目績效管理由二級院所承擔績效設定、執行監控與績效評價責任，由本級承擔復核論證與匯總編報責任。

在項目績效設定階段，二級院所在項目論證過程中要對中長期績效目標、年度績效目標和具體績效指標給予充分指導，確保績效目標設置合理可行。上報本級后，本級對項目績效目標完成二次復核論證后，匯總編報科研項目整體績效。根據科研項目績效批復和具體實施進度，二級院所應完成對項目績效的執行監控，并對績效指標實際完成和可能出現的執行偏差等情況進行充分預測。

根據年度績效實際完成情況，二級院所主導實施科研項目年度績效評價工作，必要時可以引入第三方機構開展績效評價工作。本級則需要組織專家對二級院所上報的年度績效評價結果進行再次論證，并最終匯總形成科研項目的整體績效評價。

2.構建統一的教育經費財務管理平臺

構建統一的教育經費財務管理平臺，將相關經費管理制度、控制流程、經費核算規則、科研項目過程化管理等內容，通過信息化手段嵌入財務管理平臺，實現制度建設與財務信息化建設同步。

（1）設置預算與執行管理模塊。根據上下聯動的預算編制與執行方式，在財務管理平臺中相應地設置預算與執行管理模塊，并下設預算申報、預算批復和預算執行子系統，以實現本級和二級院所一體化預算管理目標。

二級院所根據年度支出總體規劃，在申報系統中完成基本支出和項目支出資金需求申報，并對應上報經費用途、資金測算、論證結果、支出明細、支出計劃等內容，同時針對支出類別還應完善相關政府采購預算。本級收集二級院所預算后，按照“一下”預算控制數對教育經費完成細化分配，最終根據年度預算批復，在批復系統中向二級院所下達年度預算支持總額，還有年度預算經濟分類細化支出。在執行系統中，根據年度支出計劃和預算經濟分類細化支出，二級院所發起經費執行流程并完成前置審核，然后將報銷數據推送給本級，本級完成二次審核后予以付款。

（2）設置科研項目管理模塊。設置科研項目管理模塊，實現從項目申報、評審論證、批復立項、經費執行、績效考核、財務驗收到成果展示的全過程化管理。統一規范項目申報和預算編制內容，針對每個項目必須填報立項依據、研究意義、實施計劃、項目預算、細化支出、績效目標等內容，并經過專家嚴格審核與論證。按照項目批復給予立項，加強預算對執行的約束作用，并按照項目實施計劃對經費執行進行定期考核，及時對科研項目開展執行監控，對執行中出現的偏差要仔細分析，并采取有效措施確保項目順利完成。開展年度績效目標評價考核，采取項目負責人自評與第三方評價相結合的方式，并將績效評價考核結果作為下一年度資金安排的重要依據。

三、結語

綜上所述，為有效解決醫學院教育經費管理難題，一方面要建立統一的經費管理制度，在制度規范的框架下有效落實預算與執行、經費核算、科研項目績效等方面的管理責任；另一方面，構建統一的財務管理平臺，推進制度建設與財務信息化建設同步，將本級和二級院所完全納入一體化管理。當然，以上解決思路只是初步的架構，還存在很大的局限和不足。建立科學、精細、有效的教育經費管理模式還需要借助信息化管理手段，促進財務管理與學生管理、人員薪酬管理、資產物資管理、合同管理、內控管理、協同辦公等不斷融合，從而形成既適應教育事業發展形勢，又滿足現代高校管理要求的經費管理模式。