基于河湖長制背景下的宜黃縣河道管護機制探索及實踐

周 波 諶祖安 危文廣

(江西省鄱陽湖水利樞紐建設(shè)辦公室，江西 南昌 330009)

為解決鄉(xiāng)村河道管護經(jīng)費投入大、執(zhí)法監(jiān)管難、群眾參與少和自我管理粗放性、低效性等問題，我國多個地區(qū)探索了市場化運作模式，引入社會力量，采用“以河養(yǎng)河”的河道管護模式，在實際應(yīng)用中成效良好。傅張俊等[1]介紹了浙江麗水章村鄉(xiāng)“以漁養(yǎng)河”的河道管護模式，引入市場競爭機制，將河道日常保潔與管理工作責任落實給承包者，承包者通過在河道內(nèi)養(yǎng)殖魚類等獲得收益，達到“以河養(yǎng)河”的長效管理目的。王之義等[2]介紹了江蘇省高郵市“以林養(yǎng)河”的河道管護模式，即認真測算河道淤積的土方量，通過機械化施工，加固圩堤達標后，適度劃定河道兩岸農(nóng)田有償流轉(zhuǎn)使用進行林木經(jīng)營，置換資金實現(xiàn)河道長效管理的目標。趙志勇等[3]圍繞泰安市柴汶河“河長制”落實情況，探索了“以地養(yǎng)河”的河長制管理新路子，以柴汶河兩岸土地為依托，打造產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟帶，有效破解了河道建設(shè)管理投入模式單一、社會參與度低等問題。章本林等[4]以海安縣河道資源和優(yōu)惠政策為依托，鼓勵群眾在承包河道水面進行養(yǎng)殖 (種植 )的同時負責所承包河道的日常管護保潔，相關(guān)主管部門加強技術(shù)指導(dǎo)、嚴格考核獎懲，從而落實河道日常管護保潔責任，達到 “以河養(yǎng)河” 目標。李香云等[5]以浙江麗水為例，探討了社會力量參與農(nóng)村河道管護模式，通過“以河護河” 共贏機制，實現(xiàn)農(nóng)村河道管護長效管理目標。邱俊[6]以沈陽市為例，將農(nóng)村河道管護模式與社會力量參與相結(jié)合，為實現(xiàn)長效管理目標建立“以河護河”共贏機制。

江西省水系發(fā)達，河網(wǎng)密布，據(jù)江西省第一次水利普查公報，江西省境內(nèi)流域面積50km2及以上的河流有967條，其中流域面積100km2及以上的河流有490條[7]。為推進江西省河湖管理，江西省率先在全國實施河湖長制，健全落實區(qū)域和流域相結(jié)合的省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級河湖長組織體系，9名省級河(湖)長、116名市級河(湖)長、983名縣級河(湖)長、6970名鄉(xiāng)級河(湖)長、17287名村級河(湖)長共同織就覆蓋了所有水域的責任網(wǎng)。堅持問題導(dǎo)向，以清潔河湖水質(zhì)、清除河湖違建、清理違法行為為重點，持續(xù)推進“清河行動”，累計排查解決影響河湖健康突出問題萬余個。結(jié)合城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化，全省在河湖管護的“最后一公里”落實巡查員、保潔員、專管員共9.42萬人。各地還通過設(shè)立民間河長、企業(yè)河長、認領(lǐng)河長、黨員河長、“河小青”志愿者等方式，充實社會力量投入到河湖管理保護治理中，實現(xiàn)河湖管護鏈條全覆蓋[8]。雖然河湖長制的實施使得江西省河湖面貌得到較大改善，水環(huán)境質(zhì)量逐年提升，但在河湖管護的“最后一公里”中依然存在一些問題，如管護經(jīng)費不足，基層河湖管護隊伍缺乏固定渠道的經(jīng)費投入，主要靠整合堤防安全管理員、農(nóng)村保潔員經(jīng)費和鄉(xiāng)級財政補貼，地方財政壓力大。據(jù)此，本文通過對撫州市宜黃縣“以河養(yǎng)河”河道管護機制進行分析總結(jié)，探討社會力量參與的“以河養(yǎng)河”管護模式，以期為河湖長制背景下的江西省鄉(xiāng)村河道管護探索出一條新路子。

1 河湖管護模式

1.1 基本定義

“以河養(yǎng)河”河道管護模式，即充分挖掘河道及其管理范圍內(nèi)的資源，增強水域養(yǎng)殖、河道兩岸種植、休閑旅游等效益，根據(jù)河道自然條件或者以小流域、行政區(qū)域為單元合理劃分承包河段，綜合考慮河道長度、自然條件及資源效益等因素估算經(jīng)濟產(chǎn)出，最終確定合理承包價以吸引社會力量參與。河道使用權(quán)人采用招投標的方式將河道經(jīng)營權(quán)承包給參與者(法人或自然人)，并通過簽訂合同進一步明確各自的責權(quán)利。合同期內(nèi)，承包方獲得河道及其管理范圍內(nèi)的經(jīng)營權(quán)，在獲取收益的同時也要履行河道保潔、日常養(yǎng)護等義務(wù)。政府部門要全過程監(jiān)管，做好政策宣傳、解釋、幫扶等工作，從而形成集河道保潔養(yǎng)護、河道資源利用、社會力量參與、政府監(jiān)管與服務(wù)于一體的河道管護機制，最終達到清水長流、降管護成本的長效管理目標。

1.2 主要制度

“以河養(yǎng)河”河道管護模式一般需要以下5個主要制度支撐[9]：

a.河道綜合管理制度。明確各承包河段的基本情況，包括地理位置、河道長度及條數(shù)、主要產(chǎn)品、承包方及承包價等情況，以及農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利等行業(yè)部門共同參與的綜合管理要求。

b.巡查制度。明確巡查方式及內(nèi)容，建立健全河道等水域的巡查制度，依法依規(guī)開展監(jiān)督執(zhí)法活動。

c.河道管理村規(guī)民約。按照現(xiàn)行的國家和地方法律法規(guī)以及有關(guān)政策規(guī)定和要求，建立經(jīng)村民代表大會討論通過的河道管理村規(guī)民約，明確河道經(jīng)營管理的各類鼓勵和禁止行為。

d.承包方案。制定各利益參與方認可及可持續(xù)的承包方案。

e.承包合同。明確承包的關(guān)鍵內(nèi)容，包括承包范圍、年限、租金、付款方式以及各方的責權(quán)利和違約責任。

1.3 操作流程

社會力量參與的“以河養(yǎng)河”河道管護模式操作流程，主要包括所有權(quán)、管理權(quán)、經(jīng)營權(quán)3個層面的7個流程，即建立管理體制機制、開展資源普查和定價、制定實施方案參考模板、委托主體形成共識性的實施方案、發(fā)布招標公告、確定中標人、簽訂合同，見圖1。

圖1 “以河養(yǎng)河”河道管護模式操作流程

1.4 影響因素

雖然“以河養(yǎng)河”河道管護模式理論清晰，但對于社會力量參與鄉(xiāng)村河道的管理，目前法律法規(guī)、政策規(guī)定以及資金支持等方面尚不健全，實際操作中無疑會遇到一系列的問題，尤其是影響社會力量參與的積極性以及經(jīng)營持續(xù)性的問題。如在經(jīng)營過程中受各種因素的影響造成承包方經(jīng)濟受損嚴重，因人工投料及強勢經(jīng)營惡化河道水質(zhì)等問題。對于這種情況，政府部門處理問題的態(tài)度和解決問題的效率就顯得尤為重要。因此，這一河道管護模式的穩(wěn)定推進，既要調(diào)查資源與效益情況、界定產(chǎn)權(quán)邊界等，也要了解當?shù)厣鐣睦砗秃拥纻鹘y(tǒng)利用習慣，以及在承包合同中明確參與各方的權(quán)責利等邊界條件，事先做好預(yù)見性的各種問題處理方案，消除不利影響因素。

2 實例分析

2.1 概況

撫州市宜黃縣屬于典型的山區(qū)縣，境內(nèi)水系發(fā)達，河流眾多，大小河流216條，其中流域面積10km2及以上的河流46條。全縣緊緊圍繞“防洪保安全、優(yōu)質(zhì)水資源、健康水生態(tài)、宜居水環(huán)境、先進水文化、綠色水經(jīng)濟”的幸福河湖目標，按照“黨政同責”的要求，建立健全區(qū)域與流域相結(jié)合的河湖長制組織體系，共落實縣級河長7名，鄉(xiāng)級河長124名，村級河長113名，強力推進河湖長制。宜黃縣在充分發(fā)揮河湖長制平臺作用的同時發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村河道依然存在管護不到位等問題，如納入河湖長制的46條河流涉及全縣12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、113個行政村，縣、鄉(xiāng)、村三級河長均由縣、鄉(xiāng)、村三級干部兼任，他們既要開展河湖長制工作，還要承擔繁重的經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定和鄉(xiāng)村振興等工作，容易出現(xiàn)河湖管護不到位的情況。為解決河湖長制實施過程中存在的問題，宜黃縣積極探索推進河道經(jīng)營管理權(quán)改革試點工作。

2.2 主要做法

a.推行三權(quán)分立，依法開展確權(quán)。積極推行河道所有權(quán)、管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)等“三權(quán)”分立的權(quán)責劃分模式。

一是精準甄別。在明晰河道所有權(quán)歸國家的前提下，將河道資源管理權(quán)的歸屬進行分類，依據(jù)不同的歸屬類別明確相應(yīng)的管理主體，縣城規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)河道管理權(quán)由縣水利局行使；其他河道由所在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村協(xié)助縣水利局行使河道管理權(quán)，其中，行政村配合鄉(xiāng)(鎮(zhèn))開展工作。

二是依法確權(quán)。在確認河道經(jīng)營權(quán)方面，當?shù)剜l(xiāng)(鎮(zhèn))政府采取競標的形式把河道承包給集體或個人。承包方通過與發(fā)包方簽訂承包合同，取得河道資源承包經(jīng)營權(quán)，并由縣政府頒發(fā)經(jīng)營權(quán)證。根據(jù)實際情況，承包方可以是本地村民、村集體、群眾組織或股份合作經(jīng)營者，還可以通過招商引資引進外地客商。對于一些存在邊界劃分爭議的河道，縣水利局作為牽頭單位，組織鄉(xiāng)、村干部和村民代表協(xié)商確定，并簽訂邊界確認書。

三是規(guī)范經(jīng)營。承包方在確保生活、生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)用水及防洪需要的前提下，依法享有所承包河道的自主經(jīng)營權(quán)，但所經(jīng)營的項目需向該條河道管理權(quán)方提出申請報備，經(jīng)河道管理權(quán)方同意后方可實施經(jīng)營，其中，涉及河道開發(fā)建設(shè)的項目要報縣水利局批準。承包方在合法經(jīng)營過程中，要依法履行所經(jīng)營河道保潔、養(yǎng)護、漁業(yè)及砂石資源保護、水生態(tài)環(huán)境保護等責任，發(fā)現(xiàn)超出承包方經(jīng)營管理權(quán)限的人和事，承包方必須及時上報當?shù)剜l(xiāng)(鎮(zhèn))政府進行協(xié)商處理。

b.創(chuàng)新機制體制，規(guī)范河權(quán)管理。緊緊抓住河權(quán)管理中的難點堵點，突出體制機制創(chuàng)新，著力保障河權(quán)改革規(guī)范有序推進。

一是建立準入與退出機制。按照政府主導(dǎo)、多方參與的原則，采用競標方式，承包方通過公開公正公平競爭獲得河道經(jīng)營權(quán)。首先，召開村民代表大會，擬定河道承包方案，張貼競標公告，通過競價確定承包方。隨后，發(fā)包方與承包方簽訂河道經(jīng)營權(quán)承包合同，約定各自應(yīng)遵守的條文，明確雙方的權(quán)利與義務(wù)。因河道資源承載能力有限，過度或者不當開發(fā)利用均會對水生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生重大影響，故承包經(jīng)營期限原則上不超過10年，具體由發(fā)包方、承包方、村民代表商定。同時，定期對河道的水生態(tài)環(huán)境等指標進行檢測評價，對承包期間不合格的承包方予以強制退出。

二是探索權(quán)益流轉(zhuǎn)機制。在合同有效期內(nèi)，允許承包方將河道經(jīng)營權(quán)進行抵押貸款。承包方在不違反國家法律、行政法規(guī)相關(guān)規(guī)定的前提下，經(jīng)管理方批準同意后，可以采取轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、出租等方式實現(xiàn)承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后，仍按原承包經(jīng)營合同的約定行使權(quán)利和承擔義務(wù)。如宜黃縣梨溪鎮(zhèn)將轄區(qū)內(nèi)48.6km的河道劃分為6個承包段，競拍總價55.5萬元，競拍所得的80%返還給各村。2020年8月，承包方獲得全省首張河道經(jīng)營權(quán)證后，根據(jù)縣里出臺的相關(guān)政策，向銀行成功抵押貸款30萬元，真正實現(xiàn)資源變資金。

三是健全長效管護機制。充分發(fā)揮河湖長制平臺作用，厘清縣、鄉(xiāng)、村三級河長在河權(quán)改革中的職責。對于本轄區(qū)內(nèi)已實施經(jīng)營權(quán)承包的河道，鄉(xiāng)、村級河長要強化監(jiān)管，及時化解承包方與周邊村民之間產(chǎn)生的矛盾糾紛，引導(dǎo)承包方履行承包義務(wù)；要宣傳普及相關(guān)優(yōu)惠政策，抓好政策落地實施，如周邊土地流轉(zhuǎn)在相同條件下的優(yōu)先權(quán)政策。縣級河長要積極調(diào)度督導(dǎo)縣級各有關(guān)部門落實承包方的激勵和監(jiān)管措施，如銀行要探索利用河道經(jīng)營權(quán)證進行抵押貸款、保險公司要探索實施河道經(jīng)營設(shè)施開展保險業(yè)務(wù)、水利部門申報河道治理項目時要優(yōu)先將已發(fā)包的河道納入申報范圍、生態(tài)環(huán)境部門要對已發(fā)包的河道加密水質(zhì)監(jiān)測等。

c.分類開發(fā)經(jīng)營，釋放改革紅利。注重堅持因地制宜、因段施策原則，將立地條件作為河道分類開發(fā)的著力點，積極探索河權(quán)改革“變現(xiàn)”方式。

一是開發(fā)農(nóng)村休閑旅游。對于周邊資源較為豐富、經(jīng)營開發(fā)價值較高的河段，通過拓展投資渠道、加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等措施，大力實施“水旅融合”，積極開發(fā)農(nóng)村休閑旅游項目。如宜黃縣桃陂鎮(zhèn)歌坪村依托江西省水生態(tài)文明村、江西省村鎮(zhèn)類生態(tài)文明示范基地、江西省水利風景區(qū)等金字招牌，將該村5km歌坪河段承包給經(jīng)營戶，通過引入游船畫舫，完善水上娛樂等功能設(shè)施，逐步打造成了一個集休閑、養(yǎng)生、度假于一體的美麗農(nóng)村生態(tài)旅游示范點。2020年該示范點接待游客15萬人次，創(chuàng)造旅游綜合收入1690萬元。

二是發(fā)展水產(chǎn)養(yǎng)殖。對立地條件一般、短期內(nèi)難以獲益的河段，在承包期、承包資金上進行適當調(diào)控，鼓勵并引導(dǎo)承包方率先開展河道治理，加強對河道的保潔維護，提升河道水質(zhì)。在此基礎(chǔ)上，免費為承包方提供養(yǎng)殖技術(shù)指導(dǎo)，指導(dǎo)承包方大力發(fā)展石斑魚等經(jīng)濟價值較高的水產(chǎn)養(yǎng)殖產(chǎn)品。

三是打造田園綜合體。結(jié)合河道水質(zhì)、地勢、沿岸風景及農(nóng)耕等實際情況，積極引導(dǎo)承包方規(guī)劃河道綜合開發(fā)方向，打造生態(tài)農(nóng)業(yè)、綠色產(chǎn)業(yè)、觀光休閑的田園綜合體。如宜黃縣梨溪鎮(zhèn)河道的承包方打造了一個河面開展生態(tài)竹排漂流觀光、野釣等休閑活動，河岸周邊養(yǎng)殖石斑魚，種植三葉青、丹參、鐵皮石斛、藏紅花等中藥材，周邊土地流轉(zhuǎn)種植葡萄、獼猴桃、草莓等經(jīng)濟作物的田園綜合體。

3 對策建議

宜黃縣“以河養(yǎng)河”河權(quán)改革，為河湖管理“最后一公里”探索出了一個適合當?shù)氐墓茏o模式，但也存在一些不足，需要在河權(quán)改革試點到全面鋪開過程中逐漸完善。

3.1 鞏固河道資源增值基礎(chǔ)，促進“以河養(yǎng)河”模式發(fā)展

現(xiàn)在的水利工程主要考慮防洪、灌溉、發(fā)電、通航等功能，河道形態(tài)斷面多為順直、規(guī)整，忽視了河道自然狀態(tài)的景觀效益，弱化了河道經(jīng)濟功能。從河道管護長效性和資產(chǎn)可經(jīng)營性角度來看，工程設(shè)計既要考慮防洪、灌溉、生態(tài)等功能[10]，也要考慮直接的經(jīng)濟功能；既要與景觀、人文、文化等方面相融合，也要區(qū)別于城市河道，突出鄉(xiāng)村特色，最大限度地發(fā)揮河道資源的經(jīng)濟價值。鞏固河道資源增值基礎(chǔ)，提高河道經(jīng)濟價值，才能更好地吸引社會力量參與，“以河養(yǎng)河”模式才有可持續(xù)性。

3.2 建立健全管護體制機制 , 保障社會力量權(quán)益

從實踐來看，沒有有效的保障社會力量權(quán)益的政策法規(guī)是制約“以河養(yǎng)河”管護模式推廣應(yīng)用的關(guān)鍵因素。為了進一步推廣河權(quán)改革，宜黃縣要制定出臺稅收、投資、激勵、河權(quán)流轉(zhuǎn)、監(jiān)管等方面的政策法規(guī)，以完善的政策法規(guī)體系吸引社會力量參與。此外，還要不斷地建立健全河道綜合管理體制和監(jiān)管與實施機制，整合河道各項資源，增加其經(jīng)濟產(chǎn)出，在保障社會參與者權(quán)益的同時滿足公眾對優(yōu)質(zhì)水資源、健康水生態(tài)及宜居水環(huán)境的需求[11]。

3.3 發(fā)動村民自治 , 實現(xiàn)河道資源利益共享

為進一步提高村規(guī)民約的可操作性，宜黃縣要充分發(fā)揮村民自治能力，及時修訂完善村規(guī)民約。同時，可以采取利益捆綁的形式，鼓勵村民入股參與河道管護工作，激發(fā)村民參與河道管護主動性，實現(xiàn)共治共營共享的目標。

4 結(jié) 語

宜黃縣結(jié)合實際情況，充分發(fā)揮河湖長制平臺作用，挖掘河道資源，積極探索河權(quán)改革試點工作，既實現(xiàn)了河道管護，又增加了村鎮(zhèn)集體經(jīng)濟，同時減輕了河道管護政府投入，為當?shù)睾雍白詈笠还铩钡拈L效管理尋找到了一條可行的路子。但各地自然條件、經(jīng)濟發(fā)展水平及人文環(huán)境等都存在差異，在實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)明晰、效益評估、政策保障以及利益共享等基礎(chǔ)上，各地應(yīng)結(jié)合本地河湖長制實施情況，積極探索符合當?shù)貙嶋H、科學合理、可持續(xù)發(fā)展的河道管護模式。