新型舉國體制機遇

周匯

為實現中國式現代化的新的使命任務，習近平總書記在黨的二十大報告中強調，堅持創新在中國現代化建設全局中的核心地位，健全新型舉國體制，強化國家戰略科技力量，提升國家創新體系整體效能，形成具有全球競爭力的開放創新生態。

西部證券表示，新型舉國體制的構建有望為央企開展核心技術攻關帶來資源和政策的傾斜，諸如構建中國特色估值體系、發行科技創新債等或將為央企打造原創技術策源地提供支持。新型舉國體制下，預計中國將加強對基礎研究的重視，國產替代、自主可控領域或將迎來投資機會。

舉國體制一詞在中國的政策話語體系中最早出現在競技體育領域。2002年7月，中共中央國務院下發了《關于進一步加強和改進新時期體育工作的意見》，文件中指出“以新世紀中國在奧運會等重大國際比賽中取得優異成績為目標，進一步發揮社會主義制度的優越性，堅持和完善舉國體制”，這也是舉國體制的有關表述首次公開明確在官方文件中出現。此后，不僅在競技體育領域，在國家治理領域，也頻繁出現舉國體制的有關表述，最具代表性的就是科技創新領域。

2011年7月，科技部發布的《國家“十二五”科學和技術發展規劃》中首次出現“新型舉國體制”的有關表述，即“加快建立和完善社會主義市場經濟條件下政產學研用相結合的新型舉國體制”。

而后，“新型舉國體制”一詞在2016年發布的《“十三五”國家科技創新規劃》和2019年黨的十九屆四中全會中都被重點提及，2020年十九屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五遠景目標的建議》中再次強調，“健全社會主義市場經濟條件下新型舉國體制，打好關鍵核心技術攻堅戰”。

西部證券表示，傳統舉國體制的特點主要體現在以中央政府為主導，通過一些重要的組織機制或者頂層設計，動員全國力量完成重大戰略目標任務，在歷史上的特定時期確實發揮了關鍵作用。

但傳統舉國體制也存在缺陷，最主要的就是過于強調政府的主導作用，這種情況下只適合沿著既定技術路徑進行研發，而不適合以市場需求為導向的核心技術創新。原因在于以市場需求為導向的技術創新存在高度的不確定性，并且迭代速度很快，傳統舉國體制下政府很難掌握完備的信息，容易出現高投入、低回報的情況。這種情況下，勢必需要對傳統舉國體制進行改造升級。

西部證券認為，新型舉國體制或是有為政府和有效市場的有機結合，市場在資源配置中起決定性作用，但又有較強的目標導向性。此外，新型舉國體制也不是對海外創新模式的機械模仿，而是要充分體現中國特色，發揮中國優勢。

一是要充分體現黨中央對科技工作的統一領導。二十大報告中指出，“世界百年未有之大變局加速演進......世界進入新的動蕩變革期......來自外部的打壓遏制隨時可能升級”，縱觀國內外歷史經驗，采用舉國體制的目的無不是為了化解國家在遭遇危機和挑戰時國家安全所面臨的威脅，主要方式就是提出重大任務攻關的需求。然而，無論是計劃體制還是市場體制，都不會自發地識別和提出重大任務。

因此，重大任務的提出以及實施方式都需要由領導層來決定，這也是二十大報告中指出的“完善黨中央對科技工作統一領導的體制”的應有之義。

二是充分發揮市場主體的力量和政府的協調作用。目前，關于如何構建新型舉國體制，中國尚未形成比較成熟的機制。但是可以明確的一點就是，與過去計劃經濟下的舉國體制相比，新型舉國體制的“新”體現在市場將在科技資源配置中起到決定性作用。

從海外經驗來看，面對高風險和較大不確定性的技術攻關項目，不能僅依靠財政資金的投入，通過發揮市場主體的力量形成激勵相容的機制，將提高技術攻關的產出的效率。政府發揮的更多是統籌協調的作用，比如通過出臺財稅政策以及科技產業類扶持政策，鼓勵更多科技創新企業、高校和科研院共同參與研發，實現政府、社會和市場的有機結合。

此外，參照海外經驗，完善科技創新的容錯機制和激勵機制，推動基礎研究領域的共享以及應用研究領域的競爭對吸引更多市場主體參與效果更佳。

三是通過開放的人才政策補足科技人才方面的短板。美國通過良好的科研環境和開放的移民政策吸引了全球科技頂級人才，進而能夠享受全球化的人才紅利。而中國目前在人才引進相關領域尚存在一定短板，境外人員占常住人口比例遠低于發達國家。

據聯合國人口署估計，2019年居住在中國境內的境外人員只占全國總人口不到1%，而發達國家的國際人才通常占其常住人口比例為10%左右。但預計未來中國有望實施更加開放的人才政策，聚天下英才以用之。

四是央企或成為新型舉國體制下核心技術攻關的先行軍。目前，中國亟待解決關鍵技術“卡脖子”問題，核心技術攻關工作具有明確的目標導向性和時間緊迫性。在此背景下，中央企業作為科技創新的國家隊和國家戰略科技力量，或成為核心技術攻關的先行軍。鑒于核心技術攻關難度大、周期長、不確定性強，最終能否取得成功取決于多重因素，但至少短期內可通過大量資源和政策的傾斜拉動相關產業需求。

2022年以來，支持央企參與關鍵核心技術攻關的政策明顯增多。例如，2022年3月，國資委成立科技創新局、社會責任局，提出要突出抓好重大科技專項任務落地，著力推動國有企業打造原創技術策源地。5月，國資委發布的《提高央企控股上市公司質量工作方案》中明確提出，2024年央企控股上市公司科技投入強度原則上不低于市場同行業可比上市公司平均水平。11月，證監會、國資委聯合發布《關于支持中央企業發行科技創新公司債券的通知》，明確提出多措并舉支持中央企業發行科技創新公司債券募集資金。

11月21日，證監會主席易會滿在金融街論壇年會上，針對A股市場提出“探索建立中國特色估值體系”。西部證券認為，這背后不僅是央國企相關標的短期估值的修復，也有長期業績增長邏輯的支撐。

未來中國開展核心技術攻關，勢必要加大資金支持和研發投入，但是目前中國民營企業和地方政府的杠桿率都處于高位，債務擴張面臨阻力。相比之下，監管部門近年來一直強調要嚴控央國企債務風險，其債務占比也持續下降。因此，未來央國企或承擔更多核心技術攻關的責任。

一方面，建立中國特色估值體系，有助于幫助央企開展股權融資，助力核心技術攻關。另一方面，證監會和國資委明確將多舉措支持中央企業發行科技創新公司債券募集資金，為央企開展核心技術攻關提供融資政策支持。

隨著中國新型舉國體制的日漸完善，央國企若在核心技術方面取得突破性成果，則后續的專利收入也將顯著改善企業盈利。實際上央國企的研發投入力度近年來也一直在加大，根據央企經濟運行情況新聞發布會，2022年上半年中央企業研發經費投入3786.2億元，同比增長19.7%。

在新型舉國體制下，央企中具有核心技術競爭優勢的相關企業及上下游產業鏈或存在投資機會。具體來看，以下方向值得關注：

新型舉國體制下，重點關注國產替代、自主可控領域的機會。依托全球化貿易體系，中國憑借人口紅利和完備的產業體系，在原材料、紡服、家具、機電等勞動密集型產業領域形成了競爭優勢，但中國在高端制造領域存在基礎研發和創新能力不足等短板，產業鏈核心部件高度依賴進口。在逆全球化浪潮的影響下，中國在芯片、精密儀器等產業鏈重點環節面臨“卡脖子”問題。

在新型舉國體制下，中國對基礎研究的重視程度將不斷提高，科技創新能力有望進一步加強。預計芯片、航空發動機、高端裝備制造等領域的技術創新將會有系統布局，保證產業鏈關鍵領域的自主可控。

軍工行業有望受益于軍民兩用技術的深入發展。二十大報告突出強調國家安全，在軍事方面中國將加速國產化進程，補齊軍用集成電路、航空新材料等領域的短板。在新型舉國體制下，相關企業有望獲得政策和資源的傾斜。參照海外DARPA的發展經驗，通過推動技術的軍民融合有助于新型舉國體制提高效率、分散風險。目前，中國航空航天技術日漸成熟，軍用集成電路也取得重大突破，依托新型舉國體制相關技術的軍民兩用進程有望加速，提高軍工企業的盈利能力。