對預算管理一體化中項目庫建設的思考
——基于科研事業(yè)單位

2022-12-20 07:22:48趙冬琦中國科學院空天信息創(chuàng)新研究院財務處北京100094

商業(yè)會計 2022年22期

關鍵詞：管理

趙冬琦（中國科學院空天信息創(chuàng)新研究院財務處北京 100094）

積極推進財政預算管理一體化建設，是以信息化推進國家治理體系和治理能力現代化、以系統(tǒng)化思維和信息化手段推進預算管理工作、提高財政管理能力和水平的重要舉措。預算管理一體化建設作為深化預算管理制度改革的支撐手段，其目的主要是解決當前預算與現代化預算制度不相適應的問題。預算管理一體化的大力推進，在全面提高各級預算管理規(guī)范化、標準化和自動化水平的同時，對當前科研事業(yè)單位的預算管理也產生了較大影響。由于大多數科研事業(yè)單位都是差額撥款事業(yè)單位，資金性質分為財政資金與非財政資金，預算管理一體化上線后，不僅對財政資金的管理更加規(guī)范，對單位自有資金的管理也更加嚴格。因此，對預算單位來說，從項目入庫、執(zhí)行、最終形成的財務決算，以及項目績效評價，都需要更加細化的監(jiān)督和管理。目前對“預算管理一體化”與“項目庫”的專題研究較多，但結合兩者關系的探討不多，基于科研事業(yè)單位的研究更是十分有限。本文結合工作實踐，就科研事業(yè)單位預算管理一體化中的項目庫建設進行分析，供參考。

一、預算管理一體化建設中項目庫的定位與作用

財政部印發(fā)的《預算管理一體化規(guī)范（試行）》對預算管理一體化的定義是：以統(tǒng)一預算管理規(guī)則為核心，以預算管理一體化系統(tǒng)為主要載體，將統(tǒng)一的管理規(guī)則嵌入信息系統(tǒng)，提高項目儲備、預算編審、預算調整和調劑、資金支付、會計核算、決算和報告等工作的標準化、自動化水平，實現對預算管理全流程的動態(tài)反映和有效控制，保證各級預算管理規(guī)范高效。其內容可概括為五個“一體化”，即全國政府預算管理一體化、部門預算管理一體化、預算全過程管理一體化、預算項目全生命周期管理一體化和全國預算數據管理一體化。預算管理一體化整合了預算編制、預算執(zhí)行、決算和報政府采購等預算管理環(huán)節(jié)，預算單位根據預算執(zhí)行結果形成各單位的資產和債務，同時將報表數據用于以后年度預算編制，并將預算績效管理與預算管理全流程深度融合，實現了資金從預算安排源頭到使用末端全過程流向明確、來源清晰、賬目可查的管理閉環(huán)。同時，還強化了監(jiān)督問責，確保各項支付資金精準高效落實到位。

當前，科研事業(yè)單位財務主要使用的系統(tǒng)有預算編制系統(tǒng)、預算執(zhí)行系統(tǒng)、資產管理系統(tǒng)、政府采購系統(tǒng)、財務核算和決算系統(tǒng)等，由于系統(tǒng)的多樣化造成了數據多源，相互制約性不強。而預算管理一體化系統(tǒng)是統(tǒng)一數據來源，統(tǒng)一所有系統(tǒng)，共同維護，共享共用，并動態(tài)反映各單位項目資金的實際情況，主要分為基礎信息管理、項目庫管理、預算編制、預算批復、預算調整和調劑、預算執(zhí)行、會計核算、決算和報告等。預算管理一體化驅動了財政工作數字化轉型，從業(yè)務對象數字化到操作過程數字化，最后到控制規(guī)則數字化。所有的模塊都可以線上操作，系統(tǒng)內部自動校驗，將線下審批等流程取消，統(tǒng)一由線上發(fā)起。預算管理一體化上線使各個模塊深度融合、系統(tǒng)集成、協(xié)同高效，預算管理一體化不是軟件統(tǒng)一，而是標準的統(tǒng)一。項目庫作為預算項目實施全生命周期管理的載體，在預算編制、執(zhí)行、結束和終止階段都發(fā)揮著不可替代的作用。在預算管理一體化中，項目庫是所有環(huán)節(jié)的基礎，而建好項目庫的前提是必須有大量優(yōu)質項目儲備。當前科研事業(yè)單位主要以課題號形式對項目進行管理，這就涉及了課題號與項目庫的銜接問題。以往在項目預算編報過程中，項目庫維護時間非常短，加上編制人員對項目了解有限，導致項目庫的維護質量不高，而一些科研人員在填報入庫項目時，因在項目細化時對支出功能分類科目與支出經濟分類科目理解不同，上報的項目預算與實際任務書里的項目預算就會產生差異。在項目實際執(zhí)行過程中，需對產生的差異進行預算調整，造成資金在支付環(huán)節(jié)延長時間，所以對于急需支付的科研項目，需要提前進行規(guī)劃。另外，有的非財政項目需要打包上報，這就需要填報部門對項目進行合并處理，手工完成合并與拆分的工作容易使項目信息變得模糊不清，從而影響預算編報的質量。預算管理一體化上線后，重塑了項目庫和預算編制的關系，增強了部門預算的綜合完整性。由于預算管理一體化不僅僅是預算系統(tǒng)的改變，還包含了支付等環(huán)節(jié)內容的改變，因此，在預算編報過程中，就需要以項目庫為抓手，各職能部門緊密配合，強化單位主體責任，從而更好地提升預算管理水平。

二、預算管理一體化中項目庫建設遇到的新問題

（一）各類儲備項目的質量與入庫問題。項目庫內的預算項目作為預算管理的基本單元，從前期謀劃、項目儲備、預算編制、項目實施、項目結束和終止等環(huán)節(jié)，完善了以項目庫作為源頭的管理機制。在預算編報以及預算執(zhí)行環(huán)節(jié)，項目庫的數據質量直接影響了預算管理的準確性。在預算編報過程中，差額撥款事業(yè)單位的項目庫來源分為財政項目與非財政項目。對于基層預算單位來說，項目入庫是難點，比如：凡是“一上”未建立項目庫、未填報新增資產配置，以及未申請采購預算的情況，在“二上”階段一律不允許新增。因此，如何控制項目入庫并在“一上”階段做好預算需求，這就需要科研管理部門對各類項目建立入庫標準，保證項目不漏報。對“二上”階段來說，財政項目庫相對比較穩(wěn)定，而非財政項目庫卻存在不確定性。對非財政項目資金量占比很高的單位來說，項目的打包與拆分是項目入庫的難點。由于缺乏統(tǒng)一的標準，對于非財政項目來說，科研管理部門打包入庫的依據是否充分，哪些類型的項目需要單獨入庫，哪些類型的項目需要打包入庫，這些項目入庫的細節(jié)都會影響到預算編制以及后續(xù)的預算執(zhí)行。一般情況下，科研管理部門依據年度科研計劃和歷史數據對項目進行打包，具體分類涉及高技術、自然基金、重點研發(fā)、重大專項等，但有些重點項目未必有連續(xù)性，如果按照定期預算的方法，就會造成預算的不準確。因此，合理預測非財政項目收支，需要更科學的預算流程，而不僅僅是依靠經驗。

（二）“放管服”下預算科目簡化與項目庫預算細化問題。目前大力推進的預算管理一體化，在項目細化階段就需要完善新增資產配置信息，同時單價大于100 萬元的，需要填寫設備預期使用頻率、設備主要規(guī)格參數和購置設備的必要性。如果使用309 資本性支出（基建）、310 資本性支出等經費分類科目的，原則上應當形成資產。在項目的執(zhí)行環(huán)節(jié)，可以通過項目庫的預算細化控制支出，如果項目庫細化時沒有填報設備費的預算，在實際項目執(zhí)行時就無法支付，就需要預算調整后再進行支出，做到無預算不支出，使項目的全過程管理更加規(guī)范。但是，隨著“放管服”力度不斷加大，科研項目的預算科目都進行了簡化，有的項目還屬于“包干制”，不需要編制項目預算。而預算管理一體化，則需要科研人員對已經簡化的預算科目重新進行細化，這就產生了“細化”與“簡化”的問題。預算管理一體化中，項目庫不僅需要填報項目信息，科研人員還需要對任務書中的預算科目進行支出經濟分類科目的細化，根據項目任務書將項目活動進行分解，在系統(tǒng)里填報項目活動、項目活動描述、子活動、對子活動的描述、項目分項支出、支出標準等信息，其中項目活動包含若干個子活動，子活動包含若干個項目分項支出。然而，很多科研項目具有不可預見性，實際執(zhí)行需要隨著項目的進度對資金進行重新分配，因此，在預算填報時，科研人員容易流于形式，僅僅是為了上報項目預算而忽略了項目的真實預算需求。預算一體化上線后，如果預算編制不準確，就會增加預算調整的次數，從而造成預算執(zhí)行緩慢。

（三）項目關聯碼與課題余額的對應關系問題。在項目實際執(zhí)行中，項目庫對應的項目都有相應的代碼，在支付環(huán)節(jié)，必須有對應的項目關聯碼才能進行支付。科研事業(yè)單位以課題核算為主，預算管理一體化上線后，就存在項目關聯碼與課題余額的對應關系問題。對打包項目來說，一個項目關聯碼會對應多個課題，在單位內部核算中，需要保證每個課題不赤字。以發(fā)工資為例，在每月發(fā)放工資時，需要對每個課題進行成本分攤，同時一些水電費分攤等內部收費也會造成項目關聯碼的余額與實際的課題余額有一定差異。例如，某單位有5 000 人，這些人員每月工資都需要按照項目對人員成本進行分攤，假設每月都需要對1 500 人進行課題號變更，財務還需要對赤字的課題進行督促更換，以保證每個課題沒有赤字后再運行成本，如果沒有一個高效的工資計算系統(tǒng)，該單位就無法準確計算出每個課題需要分攤的金額。對于工資上發(fā)的單位來講，工資發(fā)放時，成本很難計算完成，因此就會造成課題余額與項目支付的關聯碼所剩余額產生差異，而工資成本分攤、社保分攤、內部分攤、調賬、計提管理費等環(huán)節(jié)造成的差異最好等過賬后進行調整，如果涉及人員較多，動態(tài)調整容易產生偏差。因此，對于具體預算單位來講，真實的課題余額與項目關聯碼之間的差異，就成了單位管理的重點，如果靠手工進行比對，不僅耗費時間長，而且容易產生新的誤差。如果項目審計時，發(fā)現了財政項目的不合理支出，需要對支出進行調賬，而該項目的不合理支出已經使用過零余額賬戶，調賬后就會造成財政項目的課題余額變多，而實際的額度已經沒有了。由于以前年度使用的額度已經無法追溯，因此需要對這些不合理支出進行事前控制，以減少不合理支出的發(fā)生。同時，預算管理一體化在單位核算過程中，不僅需要分配課題號與項目的關系，還需要對項目庫進行動態(tài)監(jiān)控，盡快發(fā)現項目關聯碼余額與課題余額的差異，以便及時更正零余額賬戶。

三、預算管理一體化中各類項目管理流程建議

完善以項目庫為源頭的預算管理機制，所有預算支出都要以預算項目的形式納入項目庫，并根據各類預算支出性質和用途將預算項目分為人員類項目、運轉類項目和特定目標類項目。要提前研究謀劃項目，提高儲備項目質量和成熟度。預算編制堅持“先有項目再安排預算”“資金跟著項目走”，必須從項目庫中選取項目，按優(yōu)先次序安排。待分配項目細化和預算調整調劑時，必須在項目庫中操作。

（一）人員類項目管理流程。人員類型項目主要包含的是單位人員的工資福利支出、對個人和家庭的補助支出。人員類項目管理的流程詳見圖1，人員類項目的測算主要依據基礎信息的人員信息以及基礎信息中的支出標準進行自動測算。

圖1 人員類項目管理流程

（二）運轉類項目管理流程。運轉類項目分為公用經費與其他運行類項目，其主要是為了保障機構自身正常運轉，完成日常工作任務所發(fā)生的公用經費和專用于大型公用設備、大型專用設備、專業(yè)信息系統(tǒng)運行維護等其他運轉類項目。運轉類項目的管理如圖2所示。在預算編報時，運轉類項目需要細化項目的資金性質、支出功能分類、部門預算支出經濟分類等信息，其中涉及經濟分類資本性支出的科目需要形成資產，還需要配置資產預算，涉及政府采購、政府購買服務的，應該按規(guī)定填報項目信息。其中，其他運轉類項目需要按照程序事先儲備入庫。

圖2 運轉類項目管理流程

（三）特定目標類項目管理流程。特定目標類項目主要是指完成其特定的工作任務和事業(yè)發(fā)展目標所發(fā)生的支出項目。主要類型可以分為重大改革發(fā)展項目、專項業(yè)務費、其他項目。其中，重大改革發(fā)展項目大多數為基建項目，項目入庫時原則上應提供有關部門審批的項目建議書、可行性研究報告、初步設計等。對于特定類項目入庫，需要以簽訂的任務書或者合同評審表作為項目入庫依據。特定目標類項目管理流程如下頁圖3所示。預算單位要充分評估入庫項目實施的必要性、可行性，完善入庫項目績效指標管理，堅持績效管理能量化必須量化，不能量化必須定性的原則，嚴格按照已確立的績效目標開展項目，確保項目實施的實操性，提高預算剛性約束力。在項目入庫時，需要對項目的金額、資金需求測算、績效目標等項目基本要素進行填報。對于單位內部來說，不得重復申報多個項目。在預算編制環(huán)節(jié)時，項目的所有信息都需要明確，包含項目類別、一級項目名稱、項目類型、二級項目模板名稱、項目代碼、項目名稱、項目單位、起始年度、項目期限、功能科目、項目總金額、是否包含新增資產配置、密級、保密期限、項目聯系人及電話、項目負責人及電話、是否基建項目、基建項目類型、是否橫向項目、主管司局、是否科研項目、是否包含財政資金、是否后補助項目、熱點分類、立項的必要性和依據、實施方案、評審論證方式、評審內容及意見、項目附件信息、項目測算信息、分年支出計劃、項目績效目標、新增資產配置等內容。由此可見，準確填報項目信息才能更好地為預算管理打好基礎。

圖3 特定目標類項目管理流程

（四）其他運轉類與特定目標類項目預算編制的注意事項。對于公用經費來說，財政審核主要涉及資金性質是否合理，資產配置預算以及政府采購等是否符合要求。其他運轉類項目主要審核專業(yè)信息系統(tǒng)、大型專用設備等預算是否真實，支出標準是否符合實際情況、績效目標是否科學，部門預算支出經濟分類科目、支出功能分類科目是否使用準確，以及新增資產、政府采購是否符合規(guī)定等。對于特定目標類項目來說，需要注意項目要素是否齊全，是否按照規(guī)定編制新增資產、政府采購等；同時，還要注意項目支出預算是否分解到具體承擔單位，績效目標是否與資金相匹配，績效目標是否具有顛覆性與科學性等。

四、對預算管理一體化中項目庫建設的幾點思考

（一）加強對項目庫的分類管理，提高入庫項目質量。為提高儲備項目的質量，科研事業(yè)單位要建立項目庫管理規(guī)范，其內容包含項目入庫的規(guī)則、規(guī)范項目信息的填報、強化項目評審論證等。對入庫項目的必要性、科學性、經濟性進行評審論證。對于基層科研事業(yè)單位來說，財政項目的項目庫在“二上”階段比較明確，而非財政項目的項目庫需要單位內部制定標準進行項目入庫。對某些科研院所來說，非財政經費占單位資金的比重很大，從單位內部管理角度來講，非財政項目的監(jiān)控力度應該同財政經費一致。在非財政項目庫的管理過程中，不應停留在項目的表面，而要深入了解項目的實際需求，將項目進度與預算執(zhí)行相融合，及時發(fā)現項目中遇到的問題，以便后續(xù)對項目做出調整。對非財政項目儲備來說，重點項目可以依據項目的金額、重要程度進行單獨入庫，金額較小的項目可整體打包入庫。同時單位可以內部設置非財政項目庫的績效指標標準，對績效評價好的項目可優(yōu)先資金支持，對績效評價較差的項目，及時進行調整，把有限經費用在刀刃上。同時，建議強化系統(tǒng)匯總功能，把項目庫的匯總工作由手工變?yōu)樽詣樱瑢崿F逐條錄入，批量生成匯總明細，項目儲備實現動態(tài)更新，常態(tài)化開放申報和儲備項目。對需要調劑的預算指標信息，調劑時不僅要對指標進行操作，項目庫也需要同步更新。

（二）加強合同模塊與財務模塊的聯動，實現數據共享。合同是所有項目立項與開題的根本，很多科研事業(yè)單位的項目庫與單位內部課題號核算的對應關系不清楚，就會導致項目管理混亂，從而影響財務報表的準確性。預算管理一體化實施后，項目庫的入庫管理可依據合同對項目進行入庫，沒有合同依據的項目，可依據項目的合同評審表進行項目入庫。這就需要各個職能部門信息共享，將合同模塊、項目庫與財務核算模塊一體化聯動，將數據匯總到一起，這樣才更有利于風險的控制，更好地提高管理水平。對科研事業(yè)單位來說，每個入庫的項目代碼會對應多個課題代碼，或者項目代碼與課題編碼一一對應。對于打包項目來說，如果項目之間有交叉，就會造成一個課題號對應多個項目代碼。由此可見，應該避免一個課題對應多個項目代碼的情況，因為一個課題號區(qū)分多個來源的項目會有很多困難，需要手工對課題明細進行分類。所以，項目庫的管理要從細節(jié)出發(fā)，同樣的項目，不能由于申報人員的變化就新增項目庫，延續(xù)的項目需要連續(xù)申報，不能隨意進行項目入庫，要根據合同或者合同評審表入庫，不能僅依靠經驗對項目庫進行管理。同時，建議項目庫的管理人員要相對穩(wěn)定，這樣才能熟知項目信息，更好地維護項目庫。

（三）加強項目庫與財務模塊銜接，提高預算執(zhí)行效果。預算管理一體化上線后，如果項目庫與單位核算直接進行聯動，就需要準確的課題余額作為支撐，以便后續(xù)對比預算與實際執(zhí)行的差異。政府會計制度推行后，會計的核算難度有所提高，對于每個課題來說，有兩個維度可以核對課題的準確性，有權責發(fā)生制的財務會計，還有收付實現制的預算會計。預算管理一體化主要以預算會計為準，通過預算來監(jiān)控資金流向，用大數據對異常的數據進行抓取，利用信息化的手段來監(jiān)管資金。對科研事業(yè)單位來說，預算管理一體化與財務報銷模塊真正對接起來，才是改革的目的，而這一橋梁就是項目庫的建設。對超預算的資金、支出與項目不相符的資金，通過項目庫的聯動管理，對不符合要求的支出進行事前控制，盡量避免事后的調賬工作。同時，單位需要加強結轉結余資金的管理，預算管理一體化可以嚴格按照規(guī)定計算結轉結余資金，財政部依據系統(tǒng)的數據直接對結余資金進行收回，以便財政更好地統(tǒng)籌安排下一年度的資金計劃。同時，預算管理一體化整體的流程還建立了結余資金自動收回機制，從而有效控制結轉結余資金的規(guī)模，提高了財政資金的使用效果。

（四）定制個性化服務模塊，提升預算管理一體化功能。預算管理一體化應該依據科研事業(yè)單位的需求進行個性化開發(fā)，例如，在基礎信息維護模塊，很多預算單位的工資數據都非常敏感，但是系統(tǒng)的權限卻不能細化，為了保證工資數據安全，只能由專人對人員情況、支出標準、績效指標等多個角色進行維護，不能做到多個模塊的工作人員同時進行維護。對于預算一體化中的項目庫權限、預算編制等權限都需要同時開放才能進行預算編制，項目庫的維護需要全員參與，但是系統(tǒng)不支持打包匯總的工作，同時，經辦崗就能看見所有的項目庫數據，為了項目庫的安全性，只能指定專人進行項目入庫。因此，預算管理一體化只有不斷提升性能，并依據各基層單位的特點，定制個性化的流程需求，才能更好地進行預算管理，避免因為權限不清造成數據質量降低。

（五）加強預算管理一體化業(yè)務培訓，提高財務和科研人員素質。財務人員應該提升自己的專業(yè)技能和綜合素質，學習與財務預算相關的知識內容，按時完成每年的會計人員繼續(xù)教育，提升一體化平臺操作水平及預算管理綜合能力。預算管理一體化作為一個新的系統(tǒng)、新的管理理念，財務人員需要將政府會計制度與系統(tǒng)融合，不斷提升自己的學習能力與創(chuàng)新能力。各單位的科技處、人事處、資產處等職能部門需要根據一體化的要求改變原來的管理模式，與時俱進，將各類數據進行匯總，統(tǒng)一來源、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一出口，一體化式的聯動管理。預算的編報不僅僅是財務部門的任務，預算的準確性來源于基礎數據的準確性，來源于所有基層科研人員對項目的真實需求，只有了解基層科研人員的實際需求，才能更好地編制預算、執(zhí)行預算，才能更好地做出績效評價。因此，要重點加大對財務、相關職能部門、科研財務助理的培訓力度，尤其要發(fā)揮好科研財務助理的作用，使科研財務助理更好地幫助科研人員編制預算，減輕科研人員負擔，真正落實好“放、管、服”，讓科研人員將更多的時間和精力投入到科研工作中。

五、結語