中國社會福利發展的動因與機理

文/衛小將

社會福利主要指國家和社會組織旨在提升個體生活質量而提供的制度性安排。目前學界的焦點主要是探索如何設計和發展社會福利，至于為什么發展社會福利則討論不足。縱觀西方社會福利發展緣由的解釋具有一定情境性，東亞國家如中日韓很難歸入到其社會福利模型中的任何一個。有鑒于此，我們訴諸專業性——本土性分析框架，具體從三條進路進行研究：一是系統梳理和提煉西方社會福利發展的多元解釋理論，探尋其驅動性因素；二是聚焦本土現實，重點回顧中國近代以來社會福利的衍生歷程，探尋其動因與機理；三是在中西方對話的基礎上，積極建構中國社會福利發展的話語體系，推動中國社會福利又快又好地發展。

西方社會福利發展的多元理論解釋

推動社會福利發展的動因不外乎有經濟、政治、文化、個體及傳播性因素。我們將西方社會福利發展的動因概括為趨同理論、擴散理論、意識形態理論、文化理論、個體精英理論。

（一）社會福利發展的趨同理論

社會福利事實上是伴隨著工業社會的到來而逐步興起的，它是一種針對個體社會功能受損的集體性補償。這種功能論的解釋邏輯凸顯了社會福利的社會撫慰和補償作用。按照帕森斯的觀點，社會福利是一種自發的社會調節機制，是一種置于“自然”社會體系內的自行調節機制的組成部分。從這些觀點看，社會福利興起的原因是遵循了“工業主義邏輯”或“技術決定論”，即工業化的邏輯一定會帶來社會福利制度的興起，工業化程度越高，福利制度發展也應該越穩定。這也成為一個普遍趨同性的規律，學界稱之為趨同理論。趨同論也受到了諸多的質疑與挑戰，如科利爾和梅西克認為，工業化和經濟增長是實施社會福利制度的必要條件，但工業化水平發展到一定程度時，大部分國家都未必實行社會福利制度。

（二）社會福利發展的擴散理論

社會福利擴散論跳出了實證主義的嚴密因果邏輯，用一種偶然性和表象性的視角審視問題。它強調社會福利是國家及區域之間流動、傳播與效仿的結果，是一種社會福利發展的輻射或“從眾效應”。該理論認為，世界上實施社會福利制度的國家與它們所處的地理位置具有很強的相關性，之所以大部分福利國家都集中在歐洲國家，主要是由于1884年德國開始實施社會保險制度后，歐洲鄰國的社會福利政策制定者紛紛開始學習并逐漸模仿產生的結果。與此同時，我們也能清晰地看到丹麥、挪威、瑞典、芬蘭和冰島北歐五國的社會福利制度建設和傳播也呈現出較強的集聚效應。擴散理論挑戰了認為只有具備經濟基礎才能建立社會福利制度的定勢論，但其問題也較為明顯：一是社會福利的輸出點相對于輸入點容易形成話語霸權；二是忽略了社會福利發展的文化及制度性因素的制約，如一些發展中國家機械套用和模仿發達國家福利模式，引發了所謂“福利危機”。

（三）社會福利發展的意識形態理論

社會福利深受政治哲學的影響，與意識形態是密不可分的。蒂特馬斯認為，社會福利應放到具體的社會制度中分析和審視。這表明了社會福利的意識形態性，不同的政治主張和意識形態可能形塑出不同的社會福利結果。社會福利經常隨著政黨的變化在意識形態的左與右之間交替轉換，如歐美社會福利經常隨著政黨變化在自由主義、保守主義、社會民主主義之間變換。中國作為社會主義國家，強調“全面建成小康社會，一個都不能少”的社會福利主張，因為消除貧困、改善民生、實現共同富裕，是社會主義的本質要求。意識形態的維度極大地拓展了社會福利發展的解釋力，但也有其短板：一是過度強調社會福利作為政治工具和手段，容易忽略其人本主義和社會性的一面，也容易忽略社會中少數群體的需求；二是難以解釋同樣意識形態的國家卻呈現出不同社會福利形態的現象，且不能解釋許多國家的社會福利形態并沒有隨著主流意識形態的變化而變化。

（四）社會福利發展的文化理論

社會福利文化理論認為，不同社會（國家）之間的福利制度和福利模式差異是由他們各自的福利文化所決定的。在英國和美國，個人主義是文化主流；在德國和日本，階層主義文化占據主導地位；在瑞典，平等主義文化占支配地位。這些國家不同的文化形塑出不同形態的社會福利，如美國強調國家在社會福利中的最低限度責任。德國俾斯麥政府的“父權式”社會治理文化加速了其社會福利制度的建立。瑞典等北歐國家積極推崇社會平等理念，民眾將社會福利視作一種普遍享有的社會權利。日本和韓國等國家的社會福利發展相對滯后，則可以從儒家文化背景中找到一定的理由。綜上，文化維度較好地解釋了不同文化語境中的社會福利的差異性，但這種理論堅信社會福利背后必定有孕育自身的文化土壤，容易夸大文化在社會福利發展中的作用。

（五）社會福利發展的個體精英理論

卡里斯瑪人格被描繪為在日常生活中無法找到的某種非凡的或超人的稟賦，包括先知、戰爭英雄和偉大的平民領袖。這種卡里斯瑪人格對社會福利也可能起到決定性作用，學界有人稱之為“偉人論”，即社會福利的興起與政治上的偉大人物出現有密切關系，如英國1601年的《伊麗莎白濟貧法》和1832年的《新濟貧法》分別與伊麗莎白一世和維多利亞女王有直接關系。德國社會福利制度的興起與“鐵血宰相”俾斯麥的主張與推動密切相關。中國農民的翻身做主與毛澤東的帶領及為民謀幸福的行動是分不開的。不僅如此，這種偉大人物也可以拓展到其他領域的社會精英，如傳教士的宗教慈善活動推動了社會福利及社會工作的全球傳播與發展。韋伯夫婦、蕭伯納建立的費邊社直接推動了社會政策的產生。由此可見，個體精英在社會福利發展中一定程度上也會起到主導作用，但我們亦不能過度放大個體的作用，畢竟社會福利的發展是一個多維主客觀因素合力形成的產物。

中國社會福利發展的動因與機理

中國傳統上只有家庭福利而缺少社會福利，只有福利思想而缺少社會福利制度。從近代中國社會福利的發展脈絡來看，趨同論、擴散論、意識形態論、文化論、個體精英論都有一定的解釋力，如工業資本主義興起引發了人們對于社會福利的訴求；近代外國傳教士的活動及社會精英學習西方實踐都推進了社會福利的發展，馬克思主義和社會改良主義形塑著社會福利的形態，儒家文化對社會福利發展既有積極性也有消極性，近代以來社會精英以及領袖人物構想和推動了社會福利的發展。但單純地用這些理論來解釋中國社會福利發展的緣由仍顯不足，因此，我們要借助西方但更要跳出西方解釋框架，回到中國本土語境中探索中國社會福利發展的動因與機理。事實上，中國現代社會福利的建設與中國共產黨領導的革命和社會建設是分不開的，我們將聚焦于此探尋其發展的動因與機理。

首先，馬克思主義激發了中國共產黨和人民建設福利社會的想象力和行動力。社會福利除了社會性之外還具有很強的政治性，意識形態在一定程度上也可以成為社會福利發展的愿景與軌道。20世紀初期，中國社會精英在不斷試錯中探索救國救民之道，最終在俄國十月革命和《共產黨宣言》中找到了指路明燈。馬克思主張根據人的需要來分配社會資源，倡導人類解放，前提是通過徹底的革命，建立以每一個人的全面而自由發展為基本形式的社會，這是一個真正屬于勞苦大眾的“福利社會”。這些主張契合了近代以來中國社會問題的尋解導向，尤其是推動了中國共產黨人的社會福利愿景及行動。綜上，在中國內憂外患迫切需要出路的情勢之下，《共產黨宣言》描繪的“福利社會”藍圖成為毛澤東領導的中國共產黨人孜孜以求的動力，它感召著中國人民為實現美好生活而不懈奮斗。這或許是中國社會福利發展的原初動力。

其次，中國共產黨的群眾路線和以人民為中心的政黨文化形塑著民眾的公共性，喚醒了人民的社會權利和福利意識。公共性不足或許也是傳統中國社會福利發展土壤“養分不足”的原因之一。換言之，中國民眾較多關心個人和家庭福利，較少關注公共福利和社會福利。而中國共產黨是為人民謀福利的政黨，它的組織理念、價值、實踐和行動都在不斷地改造、吸納、喚醒和賦能人民群眾，使人民群眾自覺參與到為全人類謀福利的自覺行動中。具體體現在幾方面：一是堅持黨的群眾路線，始終保持黨同人民群眾的血肉聯系，提升了人民群眾建設美好社會的主體性和主動性。二是黨的宣傳教育深入人心，極大地提高了人民群眾的公共意識和福利期待。三是通過社會動員將人民群眾吸納到社會主義建設的具體行動中，喚起了人民群眾建設社會主義國家、追求共同富裕的信心和勇氣。綜上，中國共產黨的群眾路線與政黨文化不斷塑造著中國人民的公共性，不斷喚醒其福利意識。這也成為推動中國社會福利發展的不竭動力。

再次，中國共產黨對于社會問題的探索性干預促進了社會福利的建設與發展。西方社會福利制度建設直接源于對社會問題的探索和治理，如20世紀初費邊社主要致力于在調查研究的基礎上提出有針對性的社會問題應對策略。我國現代社會福利同樣是在干預社會問題的基礎上發展起來的。總括而言，主要有幾條社會問題干預進路加速了社會福利發展：一是20世紀20年代即開始的致力于解決農民生存問題的土地改革運動；二是20世紀中后期解決下崗工人生活及再就業的社會保障制度建設；三是21世紀初期以來致力于推動全面建成小康社會的精準扶貧，以及新發展階段優先發展農業農村、全面推進的鄉村振興戰略。這些實踐在客觀上推動了中國社會福利和社會政策的制度化、科學化、系統化和專業化發展。綜上，鑒于社會福利在預防、緩解和消解社會問題中的作用，其功能性逐步被凸顯出來。

最后，社會治理的技術化客觀上推動了社會福利發展。現代社會福利與社會政策原本是一種“社會行政”手段，也是一種社會治理技術，意在借助行政力量實現社會資源的均衡分配，進而有效應對社會問題。因此，社會結構變化對社會福利的科學性與精準性會提出更高的要求。新中國成立以來，我國經濟社會結構處于階段性的動態發展變化中，在社會治理層面也逐步探索形成一套與之相匹配的治理技術。目前已經逐步形成一種由微觀到宏觀的“治理技術叢”——心理干預、社會工作、社區發展、社會組織、社會政策、社會行政等。這些技術由內而外逐步實現了人心治理、情感治理、個體治理、社區治理和社會治理，同時也構筑了一種能夠涵蓋個體、家庭、組織、社區及社會的福利體系。綜上，社會福利作為一種社會治理技術，在總體型社會、沖突型社會、和諧社會、包容型社會中不斷得到提升和發展，進而形成一種以人民為中心的制度體系。

結論

本文對中國社會福利發展動因機理的梳理為構建我國自主性福利體系提供了知識基礎，為幫助發展中國家擺脫以西方為師的理論貧乏與制度枯竭的困境提供了具有參考性的替代方案。然而中國社會福利體系的建構是一個系統工程，需要長期的探索，在此我們初步做一些拓展性思考。其一，中國社會福利體系的建構可以遵循兩條路徑，縱向上要回顧過往、定義現在、投射未來，尤其是要對中國傳統福利思想和慈善實踐、近代社會福利的探索及中國共產黨領導的革命與社會建設進行系統挖掘和提煉，邁向一種以人民為中心的福利社會；橫向上要積極吸納西方社會福利發展的優秀理論成果，推動社會福利的跨國比較研究，建構中國特色的社會福利模式。其二，中國社會福利融合了傳統人本和民生思想、受西方影響的科學化和制度化安排及人們日常生活中的社會網絡支持與互助文化，是一個多元交匯和動態發展的復雜體。這就決定了中國社會福利體系是一個制度性、專業性、人文性、本土性和生活性交織的綜合體。因此，既不能過度強調社會福利融入日常生活而淡化制度化建設，也不能以科學和制度化名義摒棄并削弱原本承擔福利功能的非制度化安排，需要充分發揮國家、市場、社會、家庭及個體等多元主體的福利協同功能。其三，中國社會福利發展始終強調國家的主體責任，突出國家在社會福利設計、統籌和實施中的主導作用，因此具有很強的行政色彩。無論是古代的“仁政”、近代的社會救濟還是當代的社會福利發展都有明顯的體現，這也是中國社會福利高效快速推進的重要保障，但亦不能因此而弱化中國社會民眾的生存韌性，導致個體問題國家化。其四，中國社會福利體系的建構與中國共產黨的施政綱領是緊密結合的。縱觀中國社會福利，其發展史與中國共產黨史是同向同行的，社會福利作為一種黨對人民的莊嚴承諾，其設計與實施始終都圍繞黨的路線、方針、政策進行，這也確保了中國社會福利的社會性與人民性。其五，中國社會福利體系的建構應與社會建設、社會治理有效銜接。一方面，將社會政策、社會保障、社會工作統攝到社會福利制度體系中，注重發揮各級的功能，實現優勢互補；另一方面，在社會建設和社會治理過程中拓展中國社會福利的話語體系和技術體系，尤其應結合具體的社會問題建構積極的社會福利體系。其六，中國社會福利體系應以物質幫扶體系為主，逐步轉向心理和社會服務體系，針對不同的人群實施多元福利策略。在今后很長一段時間內，中國社會福利的重點依然是以滿足個體物質層面的需要為主，隨著新時代社會主要矛盾的變化以及全面建成小康社會，人們深層次的心理和精神需求開始凸顯，社會福利從解決同質性問題走向解決異質性問題是一個必然趨勢。這就需要宏觀社會政策與微觀社會服務的協同發展。