總體國家安全觀視域下金融安全法律規范體系的構建

文/李建偉

金融是國家重要的核心競爭力，金融安全是國家安全的重要組成部分。在當前國際金融政治化、工具化趨向和國內守住不發生系統性金融風險底線的背景下，貫徹落實總體國家安全觀，加快構建我國金融安全法律規范體系，是關系新時代中華民族偉大復興和經濟社會發展全局的帶有戰略性、根本性的重要課題。

總體國家安全觀視域下金融安全的界定

黨的十八大以來，黨中央高度重視國家安全在全局工作中的重要地位和作用。2014年4月15日，習近平總書記主持召開中央國家安全委員會第一次會議，提出“總體國家安全觀”，實現了對于新時代國家安全事業的規律認識深化和重大理論創新。總體國家安全觀成為中國共產黨“歷史上第一個被確立為國家安全工作指導思想的重大戰略思想”，為新時代金融安全法律規范體系構建，提供了重要的指導思想。

本文認為，現代金融安全立法應立足總體國家安全觀視域，從本質、系統、長期角度對金融安全的特性和規律作分析界定。新時代總體國家安全觀下的金融安全具有三個主要特點。一是主權性。隨著金融全球化的發展，金融成為對國家主權構成影響的重要領域，金融主權成為國際法所確認的重要國家權力。根據主權原則，每個國家都有權對本國金融資源進行宏觀調控，對本國境內金融機構、金融業務進行監督管理。二是總體性。金融安全的總體性，主要是指在總體國家安全觀視域下，金融安全作為國家安全的重要組成部分，與其他國家安全領域密切聯系，關聯現代國家安全的眾多方面和相關進程，構成一個相互影響、彼此聯動的整體，需要總體把握、總體統籌和總體維護。三是發展性。統籌發展與安全，是總體國家安全觀的重要內涵和明確要求。“全面貫徹落實總體國家安全觀，必須堅持統籌發展和安全兩件大事。”現代金融安全的發展性，與之前主要追求一國內部金融體系穩定不同，更加注重在金融全球化背景下，本國金融體系健康發展過程中的金融安全維護，注重以科學的、主動的金融發展促進和塑造更高水平的金融安全。

基于上述分析，本文從總體國家安全觀角度，將現代金融安全界定為：在金融全球化背景下，一國金融主權和金融體系的穩定運行、可持續發展及其他重大利益，處于不受侵害的狀態。基本概念界定是理論體系建構的基礎，在總體國家安全觀指導下，應立足于現代金融安全的主權性、總體性和發展性等本質屬性和特點，推進我國現代金融安全概念理論體系與法律規范體系的科學構建，以法治方式建立健全現代金融安全的制度體系與長效機制。

總體國家安全觀視域下我國金融安全立法面臨的主要問題

當前我國金融安全法律規范及其體系構建存在諸多需要解決的問題，突出表現在三個方面。

一是金融安全政策的法律化、制度化滯后。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視金融安全工作，形成了習近平關于新時代金融安全工作重要論述。這些重要論述成為黨中央對于新時代國家安全工作政策主張的主要內容。實然層面，長期以來，金融安全多是我國金融監管領域內政策性的而非法制化的表達和安排；我國金融安全應對機制以臨時性、應急性的政策手段為主，多停留在政策性、行政性的文件層面，缺乏法律化、制度化的機制與方式。黨的政策主張到國家法律規范的轉化不及時，也導致了金融安全維護保障、金融風險防范化解等依法行政依據及司法根據不足等諸多問題。

二是金融安全立法的政治性、總體性不足。政治性是包括金融安全在內的國家安全的首要屬性。就此，總體國家安全觀明確提出了以人民安全為宗旨，以政治安全為根本和國家利益至上有機統一的政治立場、觀點。同時，總體性是現代金融安全的重要特性。但是，長期以來，我國金融安全及其立法理論和實踐，主要是從金融系統的經濟性、技術性、行業性出發，未能全面準確反映現代金融安全的“政治性”“總體性”等本質屬性和特點，在一定程度影響了我國金融安全法治的水平和成效。

三是金融安全立法的專門性、體系性缺失。通過梳理我國現有的與金融安全相關的法律規范，不難看出，這些法律、法規尚不足以構成體系。在基本法律層面、普通法律層面、國務院行政法規及涉外公約條約方面，金融安全專門立法幾乎為空白，表現出亟待填補的缺位狀態，滯后于黨對于金融安全法治的主張要求和實踐的迫切需求。在21世紀復雜的金融安全形勢下，貫徹落實新時代全面依法治國方略，我國金融安全立法的專門性和體系性不足等問題，亟待在理論和實務層面予以推進解決。

構建金融安全法律規范體系的政策基礎

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視金融安全工作，對金融安全工作創造性地提出了一系列新理念、新論斷、新部署，系統回答了新時代金融安全工作的戰略地位、政治保障、主動防范、根本任務、根本舉措、改革深化、加強監管、國際治理、組織保障和法治保障等一系列重大理論和實踐問題，形成了習近平關于新時代金融安全工作的重要論述。

一是“戰略根本論”，指出了金融安全的重要地位價值。“維護金融安全，是關系我國經濟社會發展全局的一件帶有戰略性、根本性的大事”，要“切實把維護金融安全作為治國理政的一件大事”。二是“政治保障論”，強調了金融安全的黨的領導和中國道路。“做好新形勢下金融工作，要堅持黨中央對金融工作集中統一領導，確保金融改革發展正確方向，確保國家金融安全。”三是“防范化解論”，突出了金融安全工作的主動性和防范化解的重要性。“準確判斷風險隱患是保障金融安全的前提”，“要把主動防范化解系統性金融風險放在更加重要的位置”。四是“風險底線論”，強調了金融安全的底線思維和立法保障。“防范化解金融風險特別是防止發生系統性金融風險，是金融工作的根本性任務”，強調要“以防范系統性金融風險為底線，加快相關法律法規建設”。五是“服務實體論”，明確了維護金融安全的根本措施。“為實體經濟服務是金融的天職，是金融的宗旨，也是防范金融風險的根本舉措”，“實體經濟健康發展是防范化解風險的基礎”。六是“深化改革論”，強調了金融系統的供給側改革。“深化金融改革”是習近平主持中共中央政治局第四十次集體學習時，提出的維護金融安全六項任務之首。七是“加強監管論”，明確了維護金融安全的監管模式與監管重點。“加強監管”是習近平主持中共中央政治局第四十次集體學習時，提出的維護金融安全的第二項任務。八是“國際治理論”，強調了現代金融安全的國際合作與治理優化。“應該完善全球金融安全網，加強在金融監管、國際稅收、反腐敗領域合作，優化國際金融機構治理結構，提高世界經濟抗風險能力。”九是“隊伍建設論”，強調了金融安全干部人才隊伍建設的重要性和素質能力要求。強調領導干部要“把握金融規律，既要學會用金融手段促進經濟社會發展，又要學會防范和化解金融風險”。十是“安全法治論”，提出了金融安全依法治理、依法維護的明確要求。“用法治方式有效應對挑戰、防范風險，維護國家主權、安全、發展利益”，強調要“健全金融法治，保障國家金融安全”。

習近平關于新時代金融安全工作的重要論述，是我們黨對于新時代國家安全政策主張的主要內容和重要淵源，是在統籌中華民族偉大復興戰略全局和世界百年未有之大變局，科學把握國際國內金融安全形勢任務的基礎上，對新時代金融安全工作一系列相關重要問題作出的系統思考和理論回應，為我國新時代金融安全法律規范體系構建奠定了重要的政策基礎和立法導向。

保障我國金融安全應采取的轉型方向

以總體國家安全觀、習近平法治思想為指導，基于當前我國金融安全法律規范的現狀與問題，筆者認為，應從治理范式、治理目標和治理體系三個方面推進現代金融安全立法的發展轉型。

一是在金融安全治理范式上由政策驅動向依法治理轉型。對于我國而言，黨和國家關于金融安全的公共政策與法律規范的價值追求與定位是相統一的，前者可以作為后者的重要基礎。法律的規范性、程序性、強制性，法治固根本、穩預期及利長遠的功能，能夠更好地保障和規范現代金融安全工作。二是在金融安全治理目標上由行業穩定向總體安全轉型。具體而言，重點推進三方面的立法保障：統籌金融安全與金融發展的協調與共進、統籌傳統金融與新型金融的總體安全、統籌國內金融與涉外金融的共同安全。三是在金融安全治理體系上由分散立法向體系構建轉型。目前，我國金融安全立法還處于較為分散的狀態，專門立法和體系化立法缺位。在新時代各種國家安全類型、領域相互聯系且聯動傳導明顯的新的歷史階段，貫徹落實總體國家安全觀，我國應將推動金融安全由分散點面立法向專門體系構建轉型作為一項重要工作。

保障我國金融安全宜采取的法律規范體系結構

國家安全屬于中央事權，金融管理主要是中央事權。金融安全法律規范體系構建應主要集中于國家立法層次。在黨的十九大將堅持總體國家安全觀納入新時代堅持和發展中國特色社會主義的基本方略，并將其寫入《中國共產黨章程》，使之成為新時代國家安全工作的根本遵循和行動指南的背景下，建議在《憲法》序言、第28、40、54條等國家安全有關條款統攝下，金融安全法律規范體系自上而下的應然結構為：由《國家安全法》基本法律，到《金融安全法》普通法律，到相關法律金融安全條款，再到金融安全行政法規、金融安全部門規章、金融安全地方性法規，以及金融安全相關涉外公約條約等共同構成的法律規范體系。即結合我國金融安全法律規范構建的現實基礎，建議我國建立健全包括“基本法律條款、專門普通法律、相關法律規定、行政法規、部門規章、地方性法規和涉外公約條約”在內的七位一體的金融安全法律規范體系。

一是基本法律金融安全框架規定。建議適時將全國人大常委會審議通過的屬于普通法律范疇的《國家安全法》修訂完善，提升至由全國人大審議制定的基本法律，使其能夠在更高的法律位階統領新時代我國國家安全法治建設，為金融安全法律規范體系提供更為堅實的上位法依據和基準。二是金融安全專門普通法律。以國家安全基本法律中金融安全相關條款為基石，立足金融安全在新時代國家治理和發展中的重要地位，制定金融安全領域的專門普通法律——《金融安全法》，對于金融安全法治化水平提升尤為必要和重要。重點條款應包括立法宗旨、政治保障、防范化解、底線安全、服務實體、深化改革、加強監管、國際治理、隊伍建設、依法保障等條款。三是金融安全相關法律規定。隨著金融業態不斷發展，各個金融領域、部門的法律法規，應將貫徹落實總體國家安全觀，維護現代金融安全作為相應各個具體金融領域法律法規制定和修訂的必要價值定位、條款重要內容。四是金融安全行政法規。由于金融主要是中央事權，在黨中央關于金融安全及其法治的決策部署基礎上，結合我國金融正處于分業經營、分業監管向綜合經營、功能監管雙層架構機制發展的特定階段，金融安全相關行政法規應成為我國金融安全維護落地落實的重要制度環節和法律規范內容。五是金融安全部門規章。國務院立法部門、國家安全部門應建立健全與國務院金融穩定發展委員會、中國人民銀行、證監會、銀保監會等金融主管組織機構和部門的相應聯系工作機制，分工合作，健全完善部門規章層面各金融部門、行業的金融安全立法。建議在金融安全部門規章立法層面，建立“誰主管、誰負責”“誰審批、誰負責”的金融安全責任體制機制，并通過立法予以確立。六是金融安全地方性法規。在中央已賦予地方相應的地方金融監管權力與責任的情況下，圍繞金融安全塑造和維護，應建立健全相關地方性法規，把握和發揮好地方立法的執行性、自主性和先行性。通過高質量的地方立法，保障地方金融風險的防控和管控有法可依、有良法可依。七是金融安全涉外公約條約。在國際金融成為全球治理重要領域和戰略工具、公約、條約成為金融治理合作重要方式的背景下，我國應借鑒世界主要國家及國際組織的有益經驗，將有關公約條約不得損害我國金融主權、安全和發展利益設定為保留條款，積極穩妥制定、修訂和完善涉及金融安全的涉外條約公約，維護好我國在金融開放和發展中的金融安全和重大利益。

結語

新時代我國金融安全法律規范體系構建是一個新的帶有建構性特色的理論、制度和實踐命題，是一項整體的、長期的、創新的重大工作。我國應當在“總體國家安全觀”和“習近平法治思想”的指導下，推進金融安全由政策驅動走向依法治理、由行業穩定到總體安全、由分散立法到體系構建的發展轉型，推進黨中央關于新時代金融安全工作的政策主張按照法定程序轉化為國家法律法規，最終建立起具有中國特色的主權性、總體性、發展性“三性合一”的“基本法律條款＋專門普通法律＋相關法律規定＋行政法規＋部門規章＋地方性法規＋涉外公約條約”七位一體的現代金融安全法律規范體系，推進和保障新時代我國國家安全法治事業取得更大的發展。