論全國人大作為“四個機關”*

王理萬

（中國政法大學人權研究院，北京 100088）

一、提出問題

準確界定人大的機構屬性，是深化對人民代表大會制度的認識并強化其根本政治制度功能的前提。2021年10月，習近平總書記在中央人大工作會議上發表重要講話，要求各級人大及其常委會“成為自覺堅持中國共產黨領導的政治機關、保證人民當家作主的國家權力機關、全面擔負憲法法律賦予的各項職責的工作機關、始終同人民群眾保持密切聯系的代表機關”?！?〕習近平：《在中央人大工作會議上的講話》，載《求是》2022年第5期。“四個機關”的重大論斷，鮮明地指出了人大的本質屬性和職責使命，既是人大及其常委會加強自身建設的目標方向，也是依法履職、做好工作的明確要求。〔2〕參見栗戰書：《在第十三屆全國人大常委會第三十一次會議上的講話》，載《中國人大》2021年第21期。筆者將以全國人大為例，旨在揭示“四個機關”的底層邏輯、歷史生成及其內在統一。

全國人大作為“四個機關”，取決于其所處的不同憲法關系：（1）從黨與政權關系的角度而言，全國人大擔當政治機關的角色，即黨通過政治機關完成建政并實現長期執政；（2）從人民與政權關系的角度而言，全國人大發揮代表機關的功能，即通過選舉、決策、管理和監督等全過程民主，實現民意的整合與表達；（3）從決策與執行關系的角度而言，全國人大具有最高國家權力機關的地位，即在權力一元化的基礎上展開職權分工，建構并運行現代國家機構體系；（4）從具體履職盡責的角度而言，全國人大是行使憲法和法律授權的工作機關，履行各類具體的法定職責。

全國人大的四重機構屬性在特定情形和語境下，存在一定程度的緊張關系，這構成“四個機關”的內在理論和現實張力。具體包括：（1）在工作機關和國家權力機關之間，由于改革開放后“立法工作成為最高國家權力機關面臨的一項緊迫任務”，〔3〕《彭真傳》編寫組：《彭真傳》（第四卷），中央文獻出版社2012年版，第1300頁。并建立起精密完備的立法工作機關，這導致立法權擠壓了權力機關的其他職權（比如憲法監督權、重大事項決定權和監督權）。（2）在代表機關和工作機關之間，現行憲法充實了全國人大常委會的職權，形成了“一院雙層”的組織結構?！?〕參見浦興祖：《人大“一院雙層”結構的有效拓展——紀念縣級以上地方各級人大常委會設立30周年》，載《探索與爭鳴》2009年第12期。這導致全國人大和全國人大常委會在功能上的適度分化，全國人大主要承擔代表機關的功能，而其常委會則更趨向于工作機關。〔5〕參見林彥：《維護全國人民代表大會的民主功能——兼評〈全國人大組織法〉（修正草案）》，載《法學評論》2020年第6期。（3）在政治機關和代表機關之間，全國人大作為政治和法律的方面，如果無法協調這兩重角色，容易出現改革和法治的不同步，甚至可能出現“黨大還是法大”等偽命題。在法治實踐中，全國人大的多重屬性錯位也會產生一系列現實問題。比如代表機關的兼職性和工作機關的專業性，導致全國人大的權力更多沉淀到其常委會層面；〔6〕參見王理萬：《立法官僚化：理解中國立法過程的新視角》，載《中國法律評論》2016年第2期。又如政治機關的權變性和工作機關的保守性，導致全國人大應對政策議題時往往反應遲滯；〔7〕參見江輝：《論立法區分為法律問題與政策問題》，載《清華法學》2018年第5期。再如“最高國家權力機關即全權機關”的錯誤認識，使得一些本可以通過行政法規或行政決定解決的事項，進入立法議程，產生權力機關的“自肥”現象?！?〕參見王鍇：《論組織性法律保留》，載《中外法學》2020年第5期。因此，厘清全國人大作為“四個機關”的內在邏輯關系，緩和其內部緊張關系，在理論和實踐上均具有重要價值。

對此，本文擬初步解答以下三個問題：（1）全國人大作為“四個機關”的歷史邏輯，即全國人大的四重機構屬性是如何生成和展開的；（2）全國人大作為“四個機關”的制度邏輯，即全國人大的四重機構屬性是如何兼容和嵌合的；（3）面臨其內部緊張關系，如何提出緩和緊張關系的理論方案，前瞻人大制度的發展前景。

二、全國人大作為“政治機關”

政治機關是人大的本質屬性，旨在明確中國共產黨與國家政權的內在關系?！吨泄仓醒腙P于加強黨的政治建設的意見》明確提出“中央和地方各級人大機關、行政機關、政協機關、監察機關、審判機關、檢察機關本質上都是政治機關”。將政治機關的屬性嵌入國家政治發展歷程，可以看到人大在不同歷史階段發揮了不同的政治功能：在革命時期和中華人民共和國成立初期，政治機關是黨領導人民締造國家政權的組織形式（即民主建政），此時政治機關往往又被稱為政權機關，比如1949年《中國人民政治協商會談共同綱領》（以下簡稱：《共同綱領》）規定“國家最高政權機關為全國人民代表大會”；而在建設和改革時期，政治機關的功能是在黨的領導下運行國家政權（即長期執政），比如2012年全國人大常委會明確提出“人大是國家權力機關，是重要的政治機關”。〔9〕吳邦國：《全國人民代表大會常務委員會工作報告——2012年3月9日在第十一屆全國人民代表大會第五次會議上》，載《中華人民共和國第十一屆全國人民代表大會第五次會議文件匯編》，人民出版社2012年版，第371頁。

“一切革命的根本問題是國家政權問題。不弄清這個問題，便談不上自覺地參加革命，更不用說領導革命?！薄?0〕《列寧全集》（第二十四卷），人民出版社1957年版，第18頁。黨領導人民通過革命掌握國家政權后，亟需建構國家政權組織體系。黨對國家政權的締造和領導，主要經由政治機關來實現。毛澤東在《新民主主義論》中提出，“沒有適當形式的政權機關，就不能代表國家”?！?1〕《毛澤東選集》（第二卷），人民出版社1991年版，第677頁。從解放戰爭開始，黨領導下的解放區就陸續召開地方人民代表會議，建立起人民當家作主的政權機關?，F有研究指出，“建立人民代表會議與土地改革緊密聯系在一起”，〔12〕劉政：《人民代表大會制度的歷史足跡》，中國民主法制出版社2018年版，第32頁。兩者均是黨領導下的政權建設的必要步驟——建立人民代表會議確立了人民在政治上的主人地位，土地改革確立了人民在經濟上的主人地位。1948年4月，黨中央發布“紀念五一勞動節口號”，號召召開政治協商會議，討論召集人民代表大會，得到各民主黨派和無黨派人士的熱烈響應。大規模的民主建政試驗，始于華北人民政府時期。1948年8月成立的華北人民政府，被賦予為新中國探索和積累經驗的重任。華北人民政府頒行了一系列民主建政的法律，如《華北人民政府委員會委員選舉辦法》《華北人民政府組織大綱》等，為后續民主建政開辟了道路。

1949年全國政協通過的《共同綱領》，專章規定了“政權機關”，明確全國人大為國家最高政權機關；在其閉會期間，中央人民政府為行使國家政權的最高機關?！吨醒肴嗣裾M織法》進一步規定，在普選的全國人大召開前，由中國人民政治協商會議的全體會議執行全國人大的職權，選舉中央人民政府委員會，并付之以行使國家權力的職權。這意味著，在召開普選產生的全國人大之前，中國人民政治協商會議暫時代行最高政權機關的權限，并由中央人民政府委員會實際行使。〔13〕參見王然：《1949-1954年中國人民政治協商會議全體會議代行全國人民代表大會職權辨析》，載《高校馬克思主義理論研究》2016年第4期。由此，1949年至1954年間的過渡時期，可以被視為長版本的“開國大典”——始于1949年9月《共同綱領》明確提出民主建政目標，完成于1954年9月召開全國人大并通過了憲法。這個歷時五年的“開國大典”，事實上就是黨領導人民開展民主建政的過程，也就是周恩來所強調的“中國人民政治協商會議是負有偉大的建國責任的”?！?4〕周恩來：《關于人民政協的幾個問題》，載《中華人民共和國開國文選》，中央文獻出版社1999年版，第237頁。民主建政就是黨領導人民建立政權的過程，即建立各界人民代表會議，逐步賦予其國家權力，并最終召開全國人大。

1949年8月，毛澤東在《對北平市各界代表會議的指示》中提出“希望全國各城市都能迅速召集同樣的會議，加強政府與人民的聯系，協助政府進行各項建設工作，克服困難，并從而為召集普選的人民代表大會準備條件”。〔15〕《毛澤東對北平市各界代表的指示》，載北京市檔案館編：《北平解放（下）》，中國文史出版社2017年版，第587頁。1949年12月，中央人民政府委員會通過了《省各界人民代表會議組織通則》《市各界人民代表會議組織通則》《縣各界人民代表會議組織通則》，對地方政權機關建設做出了詳細規定?！?6〕參見全國人大常委會辦公廳研究室課題組：《共同綱領與我國的根本政治制度》，載《紀念地方人大設立常委會30周年文集》，中國法制出版社2010年版，第355頁。1950年至1952年間，全國范圍內掀起了民主建政的高潮?！?7〕參見劉政：《各界人民代表會議——建國初期民主建政的主要形式》，載《中國人大》2002年第9期。民主建政不僅旨在建立政權機關，也訓練人民參與國家政權，“干部與人民的相互了解和對行使政權的認識，經過實際的行動而迅速提高”?！?8〕謝覺哉：《全國各級各界人民代表會議建設情況》，載《人民日報》1951年5月5日，第3版。在經歷有條不紊的民主建政后，地方層面的政權機關陸續建立起來，此時建立最高政權機關的條件已趨成熟。1953年1月，根據全國政協的建議，中央人民政府委員會通過了《關于召開全國人民代表大會及地方各級人民代表大會的決議》。究其根本，通過逐級選舉的方式，建立最高政權機關，制定和通過憲法，意味著政權正當性的強化，即從新中國成立之初以政治協商會議、各界人民代表會議為載體的協商正當性，走向以人民代表大會和憲法為基礎的選舉正當性。

“五四憲法”制定過程中，多次論及政權機關。在1954年5月的憲法起草座談會各組召集人聯席會議上，羅隆基認為憲法草案中的“中華人民共和國的一切權力屬于人民”，宜沿用《共同綱領》的表述，即將其改為“中華人民共和國的一切政權屬于人民”。周鯁生對此解釋道：“政權就是國家權力的意思。”在討論憲法草案中“中華人民共和國最高權力機關是全國人民代表大會”的規定時，也有起草委員會委員提出將此處的“權力機關”改為“政權機關”。〔19〕參見韓大元：《1954年憲法制定過程》，法律出版社2014年版，第221-222頁，第236-237頁。盡管目前公布的制憲史料并未詳細言明，為何“五四憲法”一改《共同綱領》中的政權機關概念，而采用了權力機關的表述，但結合字面含義和現有討論，可以做出如下推論：（1）政權機關的概念指向并不明確，有時特指人大，有時也包括了政府在內。比如周恩來在《共同綱領》草案的報告中提出，“行使國家政權的機關就是各級人民代表大會和各級人民政府”，〔20〕周恩來：《人民政協共同綱領草案的特點》，載《建國以來重要文獻選編》（第一冊），中央文獻出版社1992年版，第18頁。此時政權機關就指向人大和政府。相比而言，權力機關的指向非常明確，就是指各級人大及其常設機關。（2）由《共同綱領》到“五四憲法”，政權組織形式發生了微調。《共同綱領》確立了較為典型的“議行合一”體制，即由中央人民政府委員會行使政權，對外代表中國，對內領導國家政權。“五四憲法”中的全國人大常委會基本上繼受了中央人民政府委員會的職權，以至于田家英曾經釋明“現在的中央人民政府委員會就是將來的全國人大常委會，實質上只是個名詞問題，不是原則問題”。〔21〕闞珂：《1954年制憲：中央人民政府委員會“轉身”為全國人大常委會》，載《法制日報》2015年6月11日，第3版?！拔逅膽椃ā奔妊永m了“議行合一”原則，也強調中央國家機關之間的職權分工，不再采用集立法、行政、軍事、審判、檢察為一體的“大政府”概念?！?2〕參見杜強強：《議行合一與我國國家權力配置的原則》，載《法學家》2019年第1期。在此背景下，與政權機關相比，權力機關的概念更為精準地描述了“權力一元化”基礎上的職權分工。（3）由政權機關向權力機關的轉變，還意味著黨與政權的關系從“黨領導人民獲取并締造政權”開始向“黨領導人民執掌國家政權”轉變，即由建政時期的政權機關到執政時期的政治機關的轉變。

在民主建政完成后，全國人大作為黨領導下的政治機關，保證黨的路線方針政策和決策部署在國家工作中得到全面貫徹和有效執行。具體包括：（1）在政治生活中，全國人大作為政治機關，發揮轉化功能，即把黨的主張和政策通過法定程序轉化為國家意志，使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權機關的領導人員。（2）在領導方式上，全國人大作為政治機關，向中共中央負責，加強了黨中央對全國人大的領導?！皬?015年開始，習近平總書記連續五年主持召開中央政治局常委會會議，聽取全國人大常委會黨組的工作匯報，這已經成為一項重要制度?！薄?3〕王晨：《深入學習貫徹黨的十九屆四中全會精神 堅持和完善人民代表大會制度這一根本政治制度》，載《中國人大》2020年第14期。（3）在具體工作中，全國人大作為政治機關，圍繞黨確定的中心任務，積極行使各項法定職權。栗戰書委員長對此強調，“要正確有效發揮人大職能作用，切實做到黨和國家中心工作在哪里，人大工作就跟進到哪里；黨和國家大局是什么，人大工作就重點安排什么”。〔24〕栗戰書：《在第十三屆全國人民代表大會書第四次會議上的講話》，載《中華人民共和國第十三屆全國人民代表大會第四次會議文件匯編》，人民出版社2021年版，第3頁。（4）當改革面臨重要抉擇、立法面臨重大爭議、社會出現嚴重歧見時，全國人大難以做出法律判斷，需要由黨中央做出政治決斷。以立法為例，“立法涉及重大體制和重大政策調整等重大問題的，必須報黨中央討論決定。有些問題雖不涉及重大體制和重大政策調整，但社會高度關注、各方面意見分歧較大、難以協調形成共識，也是由全國人大常委會黨組向黨中央報告、由黨中央決策”?！?5〕李適時：《完善立法體制》，載《人民日報》2014年11月26日，第7版。

全國人大作為政治機關，實質是對中國共產黨和全國人大的關系界定，底層邏輯是政治代表制和法律代表制的互動和融合。強世功認為，黨的領導和人民代表大會制度分別指向不同的代表制：前者是基于政治理念、歷史使命和階級利益產生的代表；后者是基于法律程序經選舉而產生的代表?！?6〕參見強世功：《中國憲法中的不成文憲法——理解中國憲法的新視角》，載《開放時代》2009年第12期。全國人大作為政治機關，就是將全國人大嵌入到中國特色的黨政結構和政法體制之中。政治機關成為政治代表制和法律代表制的連接點，兼具政治和法治的雙重屬性——既是政治代表制的重要表現形式（接受黨中央的直接領導），也是法律代表制的制度載體（代表全體人民的意志）。二者統一于我國憲法，政治代表制的規范表述就是《憲法》第1條規定的“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”，法律代表制的規范表述就是《憲法》第2條規定的“人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會”。

三、全國人大作為“代表機關”

在兩種代表制的基礎上，全國人大的“代表機關”屬性呼之欲出。作為代表機關的全國人大，建基于其政治機關屬性之上，旨在闡明人民和國家政權的關系。黨的二十大報告提出“加強人大代表工作能力建設，密切人大代表同人民群眾的聯系”。理解全國人大的代表機關屬性，需要回答四個問題：代表何以可能，代表誰，誰來代表，以及怎樣代表。關于“代表何以可能”的問題，晚近關于代表制的研究都關注到，被代表群體的內在同一性（同質性）是代表制得以建立并有效運作的必要前提。〔27〕參見張鳳陽：《政治哲學關鍵詞》，江蘇人民出版社2006年版，第152頁。穩定有效的代表制必須滿足“合眾為一”這個前提，否則選舉、代議、表決和政策執行就會產生難以調和的決裂、對立、沖突甚或內戰。質言之，包括代表制在內的現代民主制度，就是要確認并強化同一性——無論這種同一性是按照階級、民族或是文明的標準予以界分的，客觀上都需要一套標準來建構和維系同一性。

中國共產黨領導下的代表機關，在不同歷史階段，依據不同標準，劃定了“何為人民”。確定人民的標準和范圍，既滿足了代表何以可能（同一性）這個前提條件，也是解決代表誰（誰契合了同一性）的必要步驟。第二次國內革命戰爭時期，主要依據階級標準確定人民的范圍?！吨腥A蘇維埃共和國憲法大綱》規定，蘇維埃政權屬于工農群眾、紅軍兵士和一切勞苦民眾，但是剝削分子和反革命分子沒有政治權利?？谷諔馉帟r期，主要依據民族立場確定人民的范圍?！蛾兏蕦庍厖^施政綱領》規定，保證一切抗日人民（地主、資本家、農民、工人等）的人權、政權和財權。新中國成立之初，確立了人民民主專政的國體?！豆餐V領》規定，人民民主專政是中國工人階級、農民階級、小資產階級、民族資產階級及其他愛國民主分子的人民民主統一戰線的政權。周恩來在關于《共同綱領》草案的說明中，強調“人民”和“國民”的區別——在官僚資產階級和地主階級改造成為社會主義新人之前，他們只屬于國民的范疇，但還不是人民，“暫時不給他們享受人民的權利，卻需要使他們遵守國民的義務，這就是人民民主專政”?！?8〕周恩來：《人民政協共同綱領草案的特點》，載《建國以來重要文獻選編》（第一冊），人民出版社1992年版，第17頁。由此可見，人民范圍的界定，契合了黨在不同階段的政治任務和歷史使命，旨在建構人民的內在同一性，解決了“代表何以可能”和“代表誰”的問題。

在“五四憲法”制定過程中，亟待以憲法形式，明確界定人民的范圍。毛澤東在審閱《憲法草案（初稿）》（杭州西湖稿）后，針對草案初稿第16條規定的“中華人民共和國維護人民民主制度，保護全體公民的安全和一切合法權益”，特意批注“什么是公民？”〔29〕參見韓大元：《1954年憲法制定過程》，法律出版社2014年版，第93-94頁。憲法起草委員會成員也曾對公民和人民的概念莫衷一是。為此，在1954年召開的憲法起草委員會第四次全體會議上，法律小組根據憲法草案座談會各組召集人聯席會議的意見，就相關概念做了說明：人民是指國家一切權力的所屬者，即國家的主人翁，包括了各民主階級；公民是指具有中國國籍的人；除了憲法草案序言中的“全體人民”事實上指“公民”外，其余條款中人民的含義均符合以上解釋。〔30〕參見韓大元：《1954年憲法制定過程》，法律出版社2014年版，第289-290頁。事實上，在1953年公布實施的《全國人民代表大會及地方各級人民代表大會選舉法》中，就已經明確規定“依法尚未改變成份的地主階級分子、依法被剝奪政治權利的反革命分子、其他依法被剝奪政治權利者，無選舉權和被選舉權”，即把他們排除在人民的范圍之外。

就此而言，憲法學常說的“國體決定政體”，并不僅指國家性質（人民民主專政）決定了政權組織形式（人民代表大會制度），同時意味著國家性質決定了人民的范圍，并進而決定了“代表誰”的問題。我國現行憲法序言開篇言明“中國各族人民共同創造了光輝燦爛的文化，具有光榮的革命傳統”，使其“具有了先前的憲法文本所不具有的歷史文化側面”。〔31〕楊陳：《論憲法中的人民概念》，載《政法論壇》2013年第3期。但是，憲法從未（也無法）放棄對人民的同一性建構。2004年憲法修改，把“社會主義事業的建設者”納入愛國統一戰線，這意味著“國家現代性既需要具有革命血統的工人階級保證它的社會主義性質，也需要建設者等其他社會階層對國家現代性的實際貢獻”?！?2〕王人博：《中國現代性的橢圓結構——“八二憲法”中的“建設者”述論》，載《文史哲》2018年第2期。2018年憲法修改，把“中華民族偉大復興”寫入憲法，以根本法的形式，將中國確立為“中華民族”的政治組織形式，強化了國家認同和國家統一的憲法基礎。〔33〕李占榮：《“中華民族”入憲的法律意義》，載《中國民族報》2018年4月27日，第6版。因此，對人民范圍的界定，實質是建構同一性、主體性和認同感，這是建立代表機關的前提要件。在各個具體歷史階段，如何確定人民的范圍，既需要被國體限定的原則性，也需要實現具體目標的靈活性。

在確定“代表何以可能”和“代表誰”的基礎上，代表機關面臨“誰來代表”的問題，即由誰來代表人民，或者說哪些人有資格成為人民的代表？在人民代表大會制度下，代表需要滿足兩個基本條件：一是政治合格，二是與人民群眾有著密切聯系。換句話說，人大代表必須同時符合政治性和人民性的雙重要件，前者是由人大作為政治機關所決定的，后者則是由人大作為代表機關所決定的。基于政治合格的要求，在提名代表候選人、確定代表候選人、投票和當選等程序中，應當對候選人的政治素質和政治立場進行嚴格把關?；诿芮新撓等嗣袢罕姷囊螅舜蟠淼慕M成應當能夠反映社會結構，人大代表的意見應當能夠反映群眾意見。為此，2010年《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》作出修訂，增加規定人大代表“應當具有廣泛的代表性，應當有適當數量的基層代表，特別是工人、農民和知識分子代表”。

在厘定“代表何以可能”“代表誰”和“誰來代表”的問題之后，還要解決“怎樣代表”的問題，即保證并促進人大代表能夠真正代表人民利益。關于“怎樣代表”的問題，理論上主要涉及“委托說”和“獨立代表說”的爭議，前者強調代表需要遵從本選區選民的意見或者本地方的利益，后者強調代表并不受原選區或者選舉單位的約束。〔34〕闞珂：《人大代表應當代表誰的利益？》，載《法制日報》2014年10月21日，第3版。這兩個看似沖突的理論，實則并行不悖，甚至存在某種依存關系。劉少奇在“五四憲法”的草案報告中指出，“在民主的基礎上形成人民的政治一致性”?！?5〕劉少奇：《關于中華人民共和國憲法草案的報告》，載《中華人民共和國第一屆全國人民代表大會第一次會議文件》，人民出版社1955年版，第30頁。這意味著，政治一致性并非先在，而是在“民主的基礎上形成”的，是多元利益溝通、審議和協商的結果。代表們基于地方利益、部門利益、行業利益和職業利益提出的議案和建議，本身就是為尋求政治一致性所做的必要準備。我們不能想象存在既定的、抽象的統一意志，而是需要經過民主過程將統一意志塑造和提煉出來。

綜上所述，在人民和政權的關系維度上，全國人大作為代表機關，解決了代表何以可能、代表誰、誰來代表和怎樣代表的問題。但是在解決這四個問題時，代表機關屬性并非內部邏輯自洽，而是建基于其政治機關的屬性之上：人民的同一性需要由黨來建構和界定，代表的政治性需要由黨來遴選和把關，多元利益亦需要黨來整合和調適。因而，由政治機關到代表機關，實質上就是在“執政黨—人民代表大會—人民群眾”的政治邏輯中不斷往復。全國人大既是執政黨用于執掌政權的政治機關，也是人民群眾對美好生活提出期待和向往的代表機關。政治機關和代表機關之間的內在關系，歸根究底，來源于憲法中“人民的雙重形象”，其實質是政治與法治在全國人大不同機構屬性的投射?！叭嗣瘛睂嶋H上有兩種形象：既是法律意義上的主權者，也是政治上被組織、動員和服務的對象?！?6〕參見臧志軍：《中國模式的政治形態：原理及其由來》，載《愛知大學國際中國學研究》2010年第1期。作為主權者的人民，具有理性、判斷力和表達力，可以通過審慎地構建代議制度，經由代表機關來表達和實現自身利益；而作為服務對象的人民，則需要由先進的階級、先進的政黨和先進的意識形態來引領，“把群眾力量組織起來，這是一種方針”?！?7〕《毛澤東選集》（第三卷），人民出版社1991年版，第930頁。這兩種關于人民的形象預設，也統一于憲法，前者在憲法中的規范表述為“中華人民共和國的一切權力屬于人民”，后者在憲法中的規范表述為“中國各族人民將繼續在中國共產黨領導下”，并最終交融為全國人大的政治機關和代表機關雙重屬性——全國人大既是人民組織起來的代表機關（法律維度），也是黨領導人民行使國家權力的政治機關（政治維度）。

四、全國人大作為“國家權力機關”

得到黨的領導和支持，遵循人民當家作主的憲法原則，全國人大同時也成為最高國家權力機關。在創構人民代表大會制度時就已經明確，國家權力機關不只是議事機關或立法機關，人民代表大會并不是西方式的議會。1954年3月，憲法起草委員會委員、中共中央憲法起草小組成員陳伯達受毛澤東委托作《憲法草案初稿說明》，明確提出“人民代表大會是人民的權力機關，而不只是議事機關”?！?8〕韓大元：《1954年憲法制定過程》，法律出版社2014年版，第271-272頁。在討論全國人大常委會領導人的職務名稱，斟酌選用“議長”還是“委員長”稱呼時，田家英也明確表示，“議長這個名稱與全國人民代表大會不相稱，全國人民代表大會是個權力機關，不只是議事機關”?！?9〕闞珂：《人民代表大會那些事》，法律出版社2017年版，第64頁。最終，劉少奇在“五四憲法”草案的報告中進一步明確，“我國的人民代表大會就是這樣能夠對重大問題作出決定并能夠監督其實施的國家權力機關”。〔40〕劉少奇：《關于中華人民共和國憲法草案的報告》，載《中華人民共和國第一屆全國人民代表大會第一次會議文件》，人民出版社1955年版，第28頁。

“所謂最高國家權力機關是指它代表全體人民在全國范圍內全面、獨立地行使國家主權或統治權?！薄?1〕蔡定劍：《人民代表大會與人民代表大會制度的概念和性質》，載《人大研究》1992年第10期。在“五四憲法”制定過程中，毛澤東曾以“如來佛”比喻全國人大的政治地位，強調其他中央國家機關由全國人大產生，形象地闡發了全國人大作為國家權力機關的最高性——全國人大是權力的來源機關，賦予其他機關相應職權，而不需要其他機關授權。彭真更加明確地提出，“人民代表會議是權力機關，國家的重大事情由它來決定，主要是兩方面：一是出主意，二是用人”?！?2〕中共中央文獻編輯委員會：《彭真文選》，人民出版社1991年版，第223-224頁。這意味著，全國人大是決策機關（出主意），而其他中央國家機關是執行機關，它們之間構成“決策—執行”的關系；全國人大是組織機關（用人），其他中央國家機關由全國人大選舉或決定產生，它們之間構成“組織—被組織”的關系。

確立全國人大作為最高國家權力機關，建基于主權邏輯：一方面，基于人民主權的邏輯，全國人大體現人民性，成為主權者的代表機關；另一方面，基于主權不可分的邏輯，全國人大體現最高性，成為國家權力的配置者。從人民主權的邏輯出發，全國人大由自下而上的普選產生，全面承接人民的主權信托，即憲法規定的“人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會”，以及《全國人民代表大會組織法》（以下簡稱：《全國人大組織法》）規定的“全國人民代表大會及其常務委員會堅持全過程民主，始終同人民保持密切聯系，傾聽人民的意見和建議，體現人民意志，保障人民權益”。然而，此處面臨的悖論是，我國縣鄉兩級人大由選民直接選舉產生，而包括全國人大在內的上級人大則由間接選舉產生，這是否意味著基層人大更直接地承接了人民主權，形成了地方人大的合法性高于全國人大的“合法性倒懸”格局呢？誠如黃明濤所指出的，“國家權力機關序列的建構，是由基層逐漸上升至中央的——最高的國家權力機關實則最后被創建”?！?3〕黃明濤：《“最高國家權力機關”的權力邊界》，載《中國法學》2019年第1期。之所以出現上述悖論，蓋因全國人大連接了“國家建構的雙階邏輯”。〔44〕于文豪：《“五四憲法”基本權利的國家建構功能》，載《環球法律評論》2015年第2期。從政治立國的角度而言，全國人大作為政治機關是執政黨完成民主建政的終點；而從憲法立國的角度而言，全國人大作為國家權力機關是執政黨開始依憲執政的起點。因此，盡管全國人大是由間接選舉產生的，但并不妨礙其擁有民主建政所賦予的正當性和國家憲法所賦予的至上性，從而在政治和法律上均成為最高國家權力機關。

從主權不可分的邏輯出發，人大統一行使國家權力，即在權力一元化的基礎上適當配置職權。蘇聯的代議制實踐就強調，“蘇維埃國家從其成立的第一天起，就拋棄了聲名狼藉的資產階級分權理論”?！?5〕［蘇］基利欽科：《蘇聯最高國家權力機關》，森英譯，法律出版社1956年版，前言第5頁。誠如劉志鑫所指出的，蘇聯憲法區分權力和職權兩個不同的概念，特別是1936年《蘇聯憲法》既明確了“一切權力屬于人民”和“蘇聯最高國家權力機關是蘇聯最高蘇維?！?，也將權力同職權、事項、權限等概念徹底區分開來?！?6〕參見劉志鑫：《為什么人民代表大會是國家權力機關？》，載《環球法律評論》2021年第2期。中國共產黨領導的民主建政實踐中，對此問題也有深入探索。比如在1941年至1942年間，陜甘寧邊區政府就曾圍繞“主權不可分”和“司法獨立”開展過公開討論。邊區政府認為“主權不可分”，強調國家的一切權力都屬于人民，因而國家權力是不能分割的，力主實行“專員兼任法庭庭長”“縣長兼任司法處處長”等制度。〔47〕參見楊永華：《中國共產黨廉政法制史研究》，人民出版社2005年版，第172-173頁。對此，彼時擔任陜甘寧邊區參議會副參議長的謝覺哉進行了系統的理論思考：（1）“主權在民”并不排除實行代議制度，即除了最基層政權中人民可以“直接”領導外（直接民主），上層政權就只能采用代表會議形式；（2）“主權不可分”是指主權的完整性，并不是說行使主權的時候，從發動到結果，都要總攬于一個機關；（3）代表會議的職權由憲法規定，基本法令、重要政策必須經過人民代表機關決定，這就是最高的領導；（4）人民代表機關不可能親自執行，必須選出一個執行機關，由其行使代表機關賦予的行政權；（5）人民代表機關制定的法律要貫徹施行，需要由司法權予以保障；（6）人民不是把全部權力都交給了代表，保留了罷免權、創制權和復決權等?！?8〕參見《謝覺哉日記》（下卷），人民出版社1984年版，第757-758頁。

由此可見，中國共產黨的理論家很早就形成了系統的代議制理論，建構了完整的邏輯鏈條。此邏輯鏈條可以簡要復述如下：（1）人民是主權者，但是直接民主難以全面施行，需要建立代表機關；（2）人民把權力交由代表機關行使，直接承接人民權力的代表機關由此成為國家權力機關；（3）由國家權力機關決定重要法律和政策，但其并非（也無法）行使所有職權，需要產生其他機關來負責執行和司法。這就是謝覺哉強調的“權力一元化理論”〔49〕參見《謝覺哉日記》（下卷），人民出版社1984年版，第757頁?！皺嗔σ辉笔潜匾模皺嗔σ辉辈⒉慌懦饴殭喾止ぃ从行┚唧w職權由國家權力機關授予其他機關行使。1983年彭真重申：“我們不是二元化，而是一元化，權力集中在人大。分割人民權力，搞多元化，議而不決，決而不行，有什么好處？一元化，全國人大決定了，就分頭去辦，簡單明了?！薄?0〕參見《彭真傳》編寫組：《彭真年譜（1979-1997）》（第五卷），中央文獻出版社2012年版，第199-200頁。質言之，我國代議制理論強調全國人大的最高國家權力機關地位，旨在明確權力來源的一元化，而在具體行使各類職權時實行分工負責（也就是彭真所說的“分頭去辦”），二者并不相悖。這就是強調對權力和職權的區分：政治意義上的主權不可分（權力一元化），但是法律意義上的職權則需要由不同機關之間分工配合。

最后，國家權力機關不僅配置權力，其自身也行使立法權、任免權、決定權和監督權等職權。然而，并非所有職權都適合權力機關來具體行使。無論在權力配置的初始階段，還是在權力運行的調適階段，國家權力機關一直謹慎嚴守自身邊界，并適時對其他機關提供監督和支持。具體包括：（1）最高國家權力機關需在憲法范圍內行使職權，這是避免權力過分集中的應有之意。彭真在憲法修改草案報告中明確，“全國人大、國家主席和其他國家機關都在他們各自的職權范圍內進行工作。國家機構的這種合理分工，既可以避免權力過分集中，又可以使國家的各項工作有效地進行”?！?1〕彭真：《關于中華人民共和國憲法修改草案的報告》，載《中華人民共和國第五屆全國人民代表大會第五次會議文件》，人民出版社1983年版，第19頁。（2）人大和政府的工作制度和方法不同，也決定了人大難以直接執行。彭真在1986年對省級人大常委會負責人的講話中提出，人大監督不是把其他機關管的事拿過來，應當在憲法規定的職權范圍內進行工作，不要越俎代庖。〔52〕參見《彭真傳》編寫組：《彭真年譜（1979-1997）》（第五卷），中央文獻出版社2012年版，第375頁。在出臺《各級人民代表大會常務委員會監督法》（以下簡稱：《監督法》）時，全國人大常委會也強調，人大及其常委會監督“一府兩院”的工作，但不代替“一府兩院”行使職權?！?3〕參見王維澄：《關于〈中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會監督法（草案）〉的說明》，載《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會公報》2006年第7期。（3）全國人大作為最高國家權力機關，在憲法所確定的職權范圍內，在契合其自身任務和工作制度的前提下，具有較大的制度延展空間，促使國家機構體系運行持續優化。因此，在新中國四部憲法關于全國人大職權的規定中，均有較為寬泛的兜底條款。全國人大可以充分運用其職權的適度彈性（兜底條款），在出現職權配置和銜接空白時，補足權力分工的漏洞。

綜上所述，作為最高國家權力機關的全國人大，旨在摒棄西方代議制度下的“清談館式”的議事機關定位，建構真正代表人民的國家權力機關。國家權力機關的邏輯基于“人民主權”和“主權不可分”兩大理論基石，前者強調其人民性，后者強調其最高性。但需要注意的是，人民性并不意味著人民將所有權力交托于權力機關，而是有所保留；最高性也不意味著權力集于一家，而是職權要有所分工。因此，最高權力機關并非全權機關，而是憲法之下的有限機關。強調最高國家權力機關的權力有限性，也符合“功能適當原則”，〔54〕參見張翔：《國家權力配置的功能適當原則——以德國法為中心》，載《比較法研究》2018年第3期。從而在避免權力過分集中的基礎上發揮國家機構體系的整體最優功效。進一步而言，全國人大作為國家權力機關的屬性，上承其政治機關和代表機關的屬性（在黨的領導下實現人民當家作主），下接其工作機關的屬性（依照憲法和法律行使各項職權），集中體現了政治意義上的主權和法律意義上的職權的內在統一關系。

五、全國人大作為“工作機關”

全國人大的國家權力機關屬性和工作機關屬性之間存在交集，但并不完全重合。國家權力機關屬性強調，全國人大作為國家權力的樞紐，由其產生其他中央國家機關，其他機關對人大負責、受人大監督；而工作機關屬性強調，全國人大行使憲法和法律賦予的職權，承擔各項具體工作職責。作為工作機關的全國人大至少具有兩層含義：一是全國人大及其常委會以會議的形式，集體議決，行使各項職權；二是全國人大及其常委會充實自身內部組織，由內設機構輔助人大及其常委會履職。組織建設和制度建設對于人大履職至關重要，必須建立起能夠與其工作職能相匹配的組織體系和制度體系。

1954年通過的《全國人大組織法》，規定了全國人大各委員會和常委會辦公廳的機構設置。第一屆全國人大及其常委會產生之后，人大機關建設就自然而然地成為其重要任務。第一屆全國人大常委會第一次會議討論通過了常委會辦公廳的組織規定?！?5〕參見彭真：《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會的工作報告》，載《中華人民共和國人民代表大會文獻資料匯編1949-1990》，中國民主法制出版社1990年版，第493頁。彭真認為：“全國人大及其常委會要真正依法履行職權，先要搞好常委會機關建設，為全國人大及其常委會當好參謀、助手?！薄?6〕《彭真傳》編寫組：《彭真傳》（第二卷），中央文獻出版社2012年版，第842頁。按照彭真的指示，全國人大常委會迅速完成并逐步完善機關建設?！?954年全國人大常委會辦公廳設置了法律室、研究室、編譯室、顧問室、民族室、人民接待室、秘書處和總務處等辦事機構；1956年撤銷顧問室，增設國際議會活動辦公室?！薄?7〕全國人大常委會辦公廳研究室：《人民代表大會制度建設四十年》，中國民主法制出版社1991年版，第76頁。

全國人大的常設機關和各類工作機構的建立和充實，不僅意味著工作機關屬性的增強，同時也對強化全國人大的其他機構屬性具有重要意義。具體包括：（1）在政治機關維度上，全國人大作為黨執掌政權的重要形式，必須加強黨對人大工作的領導，更加直接和密切地獲得黨的領導和指示。在全國人大閉會期間，“黨的領導主要通過建立在人大常委會的黨組織來實現”。〔58〕陳家剛：《現代中國民主制度的建構與運行：第一屆全國人大研究（1954-1959）》，廣東人民出版社2010年版，第85頁。因此，在全國人大常委會及其工作機構中設立黨的組織，就成為加強人大的政治機關功能的關鍵步驟。在第一屆全國人大常委會設立之初，并未設立黨組，但是在中央政治局中，由彭真直接分管全國人大常委會的日常工作，直接對中央負責。為了加強黨對人大工作的領導，彭真在1955年致信中央組織部并核轉周恩來總理，提議設立機關黨組。經中央同意，全國人大常委會機關很快地建立了黨組。〔59〕參見《彭真傳》編寫組：《彭真傳》（第二卷），中央文獻出版社2012年版，第844頁。（2）在代表機關維度上，全國人大作為全體人民利益的代表，強調以各種方式密切聯系人民和人大代表。在全國人大常委會機關組建之初，就設立了人民接待室。劉少奇在擔任全國人大常委會委員長期間，要求每月向他報告一次親啟信件的處理情況；彭真根據人大工作的特點，就人民信訪問題提出了“一般轉辦，重點查處”的方針?！?0〕參見狄濟洪：《人大信訪工作的回顧與展望》，載《人大工作通訊》1994年第20期。（3）在國家權力機關維度上，全國人大需要善用監督權，由此組建全國人大各專門委員會就頗為必要。在“五四憲法”施行初期，中央領導就確立了“唱對臺戲”的監督思路。鄧小平在1957年的講話中提出：“毛主席最近特別強調要有一套章程，就是為了監督。毛主席說，要唱對臺戲，唱對臺戲比單干好?！薄?1〕鄧小平：《共產黨要接受監督》，載《鄧小平文選》（第一卷），人民出版社1994年版，第270頁。在這種思路的指導下，彭真提出“可以考慮在全國人大增設幾個委員會，如司法檢察、工業、商業、交通、農業、文教、城市、社會福利等委員會，與國務院各口實行對口監督”，并強調“解決問題要有對立面，要唱對臺戲”?！?2〕《彭真傳》編寫組：《彭真傳》（第二卷），中央文獻出版社2012年版，第861頁。由此可見，工作機關的建設和充實，實則連通全國人大的政治機關、代表機關和國家權力機關屬性，使其實現各種屬性并具備了組織基礎和機構載體。

改革開放以來，全國人大的工作機關屬性得到進一步加強。主要表現為，其作為工作機關的各項職權逐步定型，具備了相對固定的工作領域和成熟的工作方法。全國人大及其常委會的職權被概括為立法權、決定權、任免權和監督權。根據學者考證，“四權”的表述源于1980年4月彭真在省級人大常委會負責同志座談會上的講話，此后逐步成為通用的關于人大職權的概括?！?3〕參見闞珂：《人民代表大會那些事》，法律出版社2017年版，第37頁。自20世紀80年代以來，人大各項職權逐步走向規范化，各種活動也日益活躍，權威性逐步得到提高。比如在監督權方面，2006年全國人大常委會通過了《監督法》，明確了諸如聽取和審議專項工作報告、對國民經濟和社會發展計劃以及預算進行監督、執法檢查、規范性文件備案審查等具體監督形式。

關于人大權力得以強化和充實的制度原因，目前學界形成了“政治嵌入”和“嵌入社會”兩種觀點：前者認為人大獲得發展主要是通過靠近權力中心和獲得黨委的支持，后者則認為社會力量的壯大和參與推動了人大的發展。〔64〕參見莊文嘉、岳經綸：《政治嵌入，還是嵌入社會——2006-2009年地方人大經費支出的影響因素分析》，載《學術研究》2014年第1期。事實上，上述兩個觀點并不沖突，正是由于人大具有多重機構屬性，才能在不同維度落實自身法定職權——作為政治機關，人大需要在黨的緊密領導下成為黨長期執政的有效方式；作為代表機關，人大代表人民利益并吸納社會力量；作為國家權力機關，人大需要對由其產生的其他國家機關進行監督和支持。這些最終落實到工作機關的建設上，即通過自身組織建設和職能定位，嵌入到政治過程和社會力量之中。

“加強全國人大自身的建設，是發揮最高國家權力機關作用的重要條件?！薄?5〕喬石：《喬石委員長在八屆全國人大一次會議上的講話》，載《中華人民共和國第八屆全國人民代表大會第一次會議文件匯編》，人民出版社1993年版，第265頁。在“文革”之前，全國人大常委會的辦事機構只有辦公廳。改革開放后，全國人大建立了六個專門委員會和常委會法制工作委員會。1987年，彭真醞釀建立全國人大常委會秘書處，以使人大“有真正的參謀機關”。〔66〕參見《彭真傳》編寫組：《彭真傳》（第四卷），中央文獻出版社2012年版，第1614-1616頁?；谶@個思路，彭沖在1987年向委員長會議提出了《關于健全全國人大機關工作和機構的報告》，指出“目前全國人大機關工作還不健全，還不能適應全國人大及其常委會依法行使職權的要求”?！?7〕參見彭沖：《關于健全全國人大機關工作和機構的報告》，載《民主法制論集》，中國民主法制出版社1993年版，第23-36頁。這份報告認為，彼時工作機關的建設與國家權力機關的地位并不匹配，只有通過完善工作機關的建設，才能夠真正落實國家權力機關的憲法功能。據此，1987年全國人大常委會辦公廳增設新聞局、人事局；七屆人大會議期間，部分專門委員會除辦公室外，增設了法案室和有關業務室。〔68〕參見陳斯喜：《人民代表大會制度概論》，中國民主法制出版社2016年版，第61頁。彭真在卸任全國人大常委會委員長時，他總結說：“人大五年工作不是‘橡皮圖章’……人大的工作機構也基本建立起來，不像過去那樣殘缺不全了?！薄?9〕《彭真傳》編寫組：《彭真傳》（第四卷），中央文獻出版社2012年版，第1620-1622頁。

七屆人大后，隨著工作需求增加和人員壯大，全國人大專門委員會和常委會工作機構不斷新設和重組，相關工作制度也相繼建立。在組織建設方面，全國人大先后新設內務司法委員會（1988年）、環境保護委員會（1993年設立并于次年更名為環境與資源保護委員會）、農業與農村委員會（1998年）；全國人大常委會也先后設立預算工作委員會（1998年），以期“進一步提高預算監督的質量”，〔70〕姜春云：《全國人民代表大會常務委員會工作報告》，載《中華人民共和國第九屆全國人民代表大會第二次會議文件匯編》，人民出版社1999年版，第195頁。并在港澳回歸之后設立了香港基本法委員會（1997年）和澳門基本法委員會（1999年）。在制度建設方面，除了《全國人大議事規則》（1989年）、《全國人大常委議事規則》（1987年）和《委員長會議議事規則》（1993年），各專門委員會和常委會工作機構陸續制定議事規則或工作規則。此外，全國人大及其常委會還把會期制度、審議制度、聯系代表制度、議案建議辦理制度、視察制度和信訪制度等逐步規范化和標準化。經由組織建設和制度建設，全國人大及其常委會的工作體系趨于嚴密、工作機構不斷健全、工作制度逐步完備，從而為其有效履行工作機關的職責奠定基礎。

黨的十九大報告提出“完善人大專門委員會設置，優化人大常委會和專門委員會組成人員結構”。〔71〕習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，人民出版社2017年版，第37頁。在優化組織結構方面，根據2018年《深化黨和國家機構改革方案》，組建了全國人大社會建設委員會，推進社會領域法律制度建設；為適應國家監察體制改革，將全國人大內務司法委員會更名為全國人大監察和司法委員會；為加強憲法實施和監督、推進合憲性審查工作，將全國人大法律委員會更名為全國人大憲法和法律委員會。在優化人員結構方面，在2018年常委會組成人員換屆時，中央再次專門明確各專門委員會設立“專職委員”，即在十個專門委員會對應的領域，從中央機關和高校選拔局級干部擔任“專職委員”?！?2〕參見黃宇菲：《人大“專職委員”概念辨析》，載《人大研究》2020年第11期。在推進制度建設方面，2021年全國人大對《全國人大組織法》《全國人大議事規則》進行修改，2022年全國人大常委會又對《全國人大常委會議事規則》作出了修改。

概言之，作為工作機關的全國人大，履職盡責需要滿足兩個前提條件：一是職權明晰化，二是機構實體化。改革開放以來，歷次全國人大機構改革均以此為主線，通過制定《立法法》《監督法》和議事規則，其職權和程序逐步清晰；通過加強全國人大及其常委會的自身建設，推動內設機構和機關人員的優化和充實，使得各項職權能夠有相匹配的機構、制度和人員予以承載和推動。全國人大的前三重屬性（政治機關、代表機關和國家權力機關）的落實，很大程度上依賴于工作機關的建設。只有通過工作機關建設，才能具有與實現其他屬性相匹配的機構、能力和人員，并且推動相關職權（比如立法、備案審查、預算審查、國有資產監督）的專業化。

仍需注意的是，全國人大作為工作機關，不能簡單地等同于各專門委員會和常委會工作機構。各專門委員會和常委會工作機構只是全國人大的助手，而并非工作機關本體。據此，應注意調適工作機關和內部工作機構的關系，避免可能出現的反向控制。〔73〕參見王理萬：《立法官僚化：理解中國立法過程的新視角》，載《中國法律評論》2016年第2期。以立法過程為例，其在實際運作過程中體現為政策問題和法律技術問題的緊密互動。立法過程中的政策問題主要依據民主原則，用政治方式解決；而立法過程中的法律問題主要通過立法技術解決?！?4〕參見江輝：《論立法區分為法律問題與政策問題》，載《清華法學》2018年第5期。在全國人大層面上，常委會工作機構所體現的法律技術邏輯和全國人大及其常委會體現的政策邏輯，應當相互促進和有效配合，才能達成政治性、民主性和科學性的統一。因而，作為工作機關的全國人大，在履行憲法和法律賦予的各項職責時，對于政策問題的判斷和決策主要由其政治機關（執政黨的政治判斷）、代表機關（人民群眾的利益訴求）和國家權力機關（產生并監督其他國家機關）的屬性得以確認；而對法律技術問題的判斷，主要依賴其內部有效的工作機制，通過嚴格的工作程序、內部流程和備案審查，維護憲法尊嚴和法制統一。換言之，全國人大作為工作機關，既是實現其他三重屬性的載體，也需要依賴其他三重屬性確保其工作的政治方向，這要求不斷協調工作中的政策問題和法律技術問題。

六、“四個機關”的內在統一

全國人大作為“四個機關”，這四重屬性之間存在邏輯遞進關系：（1）由于全國人大作為政治機關，才使建構人民的同一性成為可能，進而成為代表機關；（2）由于全國人大作為代表機關，才能按照人民主權的邏輯，全面承接人民的主權信托，成為最高國家權力機關；（3）由于全國人大作為國家權力機關，才能在分配職權的同時保留最為關鍵的立法權、任免權、決定權和監督權，并為行使這些職權建立內部組織和工作制度，從而成為工作機關；（4）由于全國人大作為工作機關，不斷廓清自身職權和充實機構體系，才能強化其作為政治機關（接受黨的領導）、代表機關（代表人民意志）和國家權力機關（分配并行使職權）的屬性。

進一步而言，全國人大作為“四個機關”，這四種屬性不僅邏輯遞進，而且互相依存：（1）作為政治機關，全國人大面臨改革和法治的內在張力時，難以通過“票決民主”的方式完成道路選擇，需要黨提供政治判斷和政治支撐。（2）作為代表機關，全國人大面臨人民的雙重形象的內在張力，人民既是法律意義上的主權者，也是需要被組織起來的人民群眾，難以完成自我整合，亟需由其政治機關屬性予以加持。（3）作為國家權力機關，全國人大既是全面承接人民授權的國家權力機關，負責權力的分配，又是受憲法制約的承擔具體職權的機關，與其他國家機關之間存在分工配合關系。（4）作為工作機關，全國人大需要設立常設機關、專門委員會和工作機構，不斷強化自身組織體系和制度建設，調諧政策問題和法律技術問題的關系，使得工作機關既有充分民主正當性，又有健全的工作能力。

由上可見，內嵌于全國人大的“四個機關”屬性，存在政治脈絡和法治脈絡的內在緊密互動，這構成全國人大機構屬性的基礎原理（見表1）。政治和法治的脈絡互相交錯，環環相扣，后一種屬性構成前一種屬性的基礎：政治機關屬性來自其代表性（融合政治代表制和法律代表制），進而引導出代表機關的屬性；代表機關屬性來自其人民性（整合被組織的人民和法律上的主權者），進而連帶出其國家權力機關屬性；國家權力機關屬性來自其職權性（強調主權不可分和職權分工配合），進而強化其工作機關屬性；工作機關在具體履職時又需要不斷調諧政策問題和法律技術問題，進而彰顯了其前三種屬性。

表1 “四個機關”屬性下的政治和法治的互動

誠如本文開篇所述，全國人大的四重機構屬性在特定語境下呈現緊張狀態，因而需要調適和綜合運用其不同角色，使在不同憲法關系中的全國人大的各種屬性能夠相得益彰。具體包括：（1）在政治機關和代表機關之間，全國人大要繼續融合政治代表制和法律代表制，暢通“國家意志的表達功能”?！?5〕參見［美］F.J.古德諾：《政治與行政》，王元譯，華夏出版社1987年版，第14頁。一方面，全國人大要貫徹落實黨的政治判斷和要求，不斷提高政治判斷力、政治領悟力、政治執行力，為執政黨的重大改革決策提供法律依據和規范指引，緩和改革和法治的內在張力。在面臨民主機制難以達成共識或者存在重大立法爭議時，政治機關亦需主動向執政黨尋求政治支持，以先進的意識形態和政治綱領指導政治機關運作。另一方面，全國人大要增強自身決策能力，將人大代表和人民群眾的訴求及時轉化為政策議程?；庹螜C關和代表機關之間的內在緊張關系，需要全國人大雙向發力，既要提高政治執行力，也要充分收集和反饋民意，形成政治代表制和法律代表制的有效互動。（2）在代表機關和國家權力機關之間，全國人大要適當分配其與常設機關之間的職能?，F行憲法擴大了全國人大常委會的職權，強化了全國人大常委會的組織。這樣一來，“全國人大內部在功能上實現了明顯且適度的分化”，〔76〕林彥：《維護全國人民代表大會的民主功能——兼評〈全國人大組織法〉（修正草案）》，載《法學評論》2020年第6期。實現了民主與效率的適度區隔。然而，民主和效率并非不可兼得，特別是得益于現代信息科技的發展，使得民主選舉的難度明顯降低、民主表決的效率顯著提高、民主監督的方式更趨多元，全國人大不僅在民主功能上存在進步空間，而且可以顯著提升工作效率。由此，可考慮增強全國人大制定和修改基本法律的主導權，善用全國人大的重大事項決定權，促使全國人大在有限的會期中行使更多實質性權力。（3）在國家權力機關和工作機關之間，全國人大應積極履行憲法賦予的重大事項決定權和監督權，注意自身權力邊界，為行政機關、司法機關和監察機關依法履職提供支持型監督?！?7〕參見蔣清華：《支持型監督：中國人大監督的特色及調適——以全國人大常委會備案審查為例》，載《中國法律評論》2019年第4期。為履行上述權力，全國人大應該加強自身組織建設和制度建設，以使其能夠承載政治機關、代表機關和國家權力機關的繁重任務。全國人大的各專門委員會和常委會工作機構，要協調工作中的政策問題和法律技術問題的關系，促使人大決策具有充分的科學性和合法性。以工作機關履行各項具體職責為牽引，全國人大的四重憲制角色互為支撐和互為表里，可以確保人大成為自覺堅持中國共產黨領導的政治機關、保證人民當家作主的國家權力機關、全面擔負憲法法律賦予的各項職責的工作機關、始終同人民群眾保持密切聯系的代表機關。