新《國家重點保護野生動物名錄》視野下我國水生野生動物法律保護探析

劉洋 趙龍

（大連海洋大學海洋法律與人文學院，遼寧 大連 116023）

1 引言

我國水生野生動物物種資源十分豐富，但就瀕危物種數量而言，我國同樣是個瀕危野生動物分布大國［1］。《國家重點保護野生動物名錄》（以下簡稱《名錄》）是我國野生動物保護的重要法律依據。2021年2 月5 日，通過大幅度調整后新版《名錄》公布。新版《名錄》中野生動物保護范圍明顯擴大，共列入988 種類野生動物，其中水生野生動物占302 個種類，水生野生動物保護數量增加比明顯高于陸生野生動物，創歷史新高。因此，本研究以新版《名錄》為視野，通過界定水生野生動物的內涵，分析了我國水生野生動物的物種保護現狀、相關法律制度及其不足之處，并提出完善建議，以便更好地保護我國水生野生動物的生物多樣性。

2 新《名錄》的頒布

2.1 新《名錄》頒布的背景

1989 年，舊《名錄》經國務院批準，由原林業部和農業部予以發布，主要功能在于對《野生動物保護法》所規定的“珍貴、瀕危野生動物”進行詳細列舉，以及具體劃分由漁業行政主管部門管理的水生物種，以便漁業行政管理部門根據《名錄》進行管理保護工作。

舊《名錄》列舉了256 種類野生動物，其中，陸生野生動物占絕大多數，水生野生動物主要是“水中大熊貓”中華鱘（Acipenser sinensis）以及白豚（Lipotidae）等一級瀕危物種。

近年來，隨著人類生活水平不斷提高，現代工業的發展使得野生動物棲息環境遭受嚴重破壞，一些物種在人類不斷干預下瀕臨滅絕。農業農村部、國家林業和草原局開始對野生動物進行調查，同時發布《國家重點保護野生動物名錄（征求意見稿）》，向社會公開征求意見。通過大幅度調整舊《名錄》，2021年2 月5 日，新《名錄》問世。

2.2 新《名錄》野生動物范圍之變化

為保護物種多樣性，促進人與自然和諧共生，新版《名錄》中野生動物種類由256 種類擴充至988 種類（見表1），表明我國在生物多樣性物種保護能力方面不斷增強。

表1 新舊《名錄》物種對比

新版《名錄》對野生動物保護范圍明顯擴大，調整的最大亮點在于水生野生動物保護數量增加比明顯比陸生動物高。新增水生野生動物部分中列入國家一級保護的共有11 種：斑鱉（Rafetus swinhoei）、安吉小鯢（Hynobius amjiensis）、中國小鯢（Hynobius chinensis）、掛榜山小鯢（Hynobius guabangshanensis）、貓兒山小鯢（Hynobius maoershanensis）、普雄原鯢（Protohynobiuspuxiongensis）、遼寧爪鯢（Onychodactylus zhaoermii）、鰉（Huso dauricus）（僅限野外種群）、鰣（Tenualosa reevesii）、北方銅魚（Coreius septentrionalis）以及長絲Pangasius sanitwongsei）。由二級升到國家一級重點保護的水生野生動物有21 種：太平洋斑海豹（Phoca largha）（原名“斑海豹”）、北太平洋露脊鯨（Eubalaena japonica）、灰鯨（Eschrichtius robustus）、藍鯨（Balaenoptera musculus）、小須鯨（Balaenoptera acutorostrata）、塞鯨（Balaenoptera borealis）、布氏鯨（Balaenoptera brydei）、大村鯨（Balaenoptera omurai）、長須鯨（Balaenoptera physalus）、大翅鯨（Megaptera novaeangliae）、恒河豚（Platanista gangetica）、長江江豚（Neophocaena asiaeorientalis）、抹香鯨（Physeter macrocephalus）、紅海龜（Caretta caretta）、綠海龜（Chelonia mydas）、玳瑁（Eretmochelys imbricata）、太平洋麗龜（Lepidochelys olivacea）、棱皮龜（Dermochelys coriacea）、鎮海棘螈（Echinotriton chinhaiensis）（原名“鎮海疣螈”）、川陜哲羅鮭（Hucho bleekeri）以及黃唇魚（Bahaba taipingensis）［2］，新增水生野生動物部分物種主要是鯨類和龜類。

2.3 新《名錄》頒布的影響

新版《名錄》的頒布，一方面對管理工作者提出了更高要求，新《名錄》中納入的新物種不斷增多，落在政府肩上的擔子也不斷增加，這就要求漁業行政部門等相關政府機構在貫徹生態文明理念下，順應新形勢新要求，做好《名錄》調整后野生動物保護管理工作的過渡銜接，以新《名錄》為準做好人工繁育野生動物行政審批工作，切勿“一刀切”。同時各執法部門間要相互配合，嚴厲打擊違法違規行為，做好行政處罰與刑事處罰的銜接，加大執法監管力度，提高違法行為處罰強度。

另一方面對養殖戶的切身利益也產生了一定影響。隨著“一法一決定”禁食政策的有效實施，部分養殖戶已成功轉型并領取補償資金，但是還有一部分養殖戶仍面臨轉型發展方向確定難、養殖設施損失嚴重等問題。政府應繼續加大對養殖戶的幫扶力度，維護養殖戶合法權益，幫助養殖戶轉型轉產，養殖戶本身也要積極尋求新出路，在新形勢新要求下完成產業轉型升級。

3 我國水生野生動物的物種保護現狀

3.1 水生野生動物的內涵

“水生野生動物”（Aquatic wild animals）一詞是“野生動物”（Wild animals）的下位概念，在明確水生野生動物內涵之前，需對“野生動物”一詞進行界定。“野生動物”一詞并不是真正意義上的法律概念，加之各國文化差異，國際上對其名稱的界定沒有明確標準。

我國對于野生動物內涵的界定可見于《野生動物保護法》第二條第二款，該款將野生動物界定為“珍貴、瀕危的陸生、水生野生動物和有重要生態、科學、社會價值的陸生野生動物”［3］。基于生態文明理念及保護野生動物的目的，我國“水生野生動物”可界定為《野生動物保護法》（2018）、《水生野生動物保護實施條例》（2013）中的珍貴、瀕危類以及《漁業法》（2013）中的非珍貴、瀕危類水生野生動物。

3.2 我國水生野生動物的物種保護分級

對于水生野生動物的物種保護分級，我國劃分標準主要是參考《世界自然保護聯盟瀕危物種紅色名錄》（《IUCN 紅色名錄》）、《中國物種紅色名錄》、《國家重點保護野生動物名錄》、《瀕危野生動植物種國際貿易公約》（CITES）［4］。

其中，《IUCN 紅色名錄》被認為是全球動物、植物和真菌類物種保護現狀最全面、最權威的名錄。根據物種及亞種的絕種風險，即物種數目下降速度、物種總數、地理分布、群族分散程度等，《IUCN 紅色名錄》將物種保護級別分為九大類，最高級別為絕滅（EX），其他依次為野外滅絕（EW）、極危（CR）、瀕危（EN）、易危（VU）、近危（NT）、無危（LC）、數據缺乏（DD）以及未評估（NE）［5］。2021 年9 月4 日，《IUCN紅色名錄》共評估138 374 個物種，其中38 543 個物種已“面臨不同程度的滅絕危險”。《中國物種紅色名錄》根據《IUCN 紅色名錄》等級標準，將我國物種的瀕危狀況具體劃分為8 個等級，分別為絕滅、野外絕滅、地區絕滅、極危、瀕危、易危、近危、無危。而我國水生野生動物的保護等級分為一級和二級，《國家重點保護野生動物名錄》等級劃分與《IUCN 紅色名錄》并不是完全對應關系，而是以我國實際情況作為參考而定。

4 我國水生野生動物保護的相關法律制度

4.1 相關法律規定發展歷程

我國水生野生動物保護的法律依據是以基本法《野生動物保護法》為核心、《漁業法》和相關行政法規《水生野生動物保護實施條例》等為補充的模式，現已形成較為完備的法律法規體系。

第一發展階段：20 世紀50 年代。當時我國正處于計劃經濟時期，國民經濟發展水平不高，人民對于野生動物的保護意識也不強。在此背景下，我國1986 年頒布實施的《漁業法》并不是以漁業資源保護為核心目的，而是側重漁業生產發展，以保護和合理利用漁業資源并舉的方式來實現對漁業生產者的利益保障，對于水生野生動物的保護只限于國家禁止捕撈的珍貴、有重要經濟價值的水生動物，該規定也不是絕對保護而是相對保護，即如有特殊需要，可對相關法律法規中該部分水生動物進行捕撈。

第二發展階段：20 世紀80 年代。1988 年，我國頒布并實施了《野生動物保護法》，對野生動物的規定雖也是側重保護，但首次將“水生野生動物”與《漁業法》中的規定進行界分，并明確規定“珍貴、瀕危水生野生動物”適用《野生動物保護法》［6］，“非珍貴、瀕危類”適用《漁業法》。次年，國務院批準通過了第一版《名錄》，該《名錄》詳細列舉了《野生動物保護法》中“珍貴、瀕危類”野生動物，其中水生野生動物就高達48 種類［6］。

第三發展階段：步入21 世紀。我國邁入生態文明建設階段，人民對于野生動物的保護意識普遍提高。2004 年，《野生動物保護法》迎來第一次修訂，在原有保護與合理利用立法宗旨下加強了保護方面的力度，但立法宗旨未有實質改變。2009 年，《野生動物保護法》進行了第二次修訂，在原有基礎上略微改變。黨的十八大突出了生態文明建設地位，立法機關秉持此理念，在2016 年《野生動物保護法》修訂中，將保護和合理利用并重的“保護、發展和合理利用野生動物資源”改為“維護生物多樣性”以及“推進生態文明建設”，至此，我國對于野生動物的保護真正側重于保護優先。這也是迄今為止新增內容最多的一次修訂，其中的亮點之處在于首次提出野生動物禁止食用管理規定以及在管理中貫徹誠信原則。在這一時期，國家也陸續出臺了與水生野生動物保護相配套的法律規章以及針對特定水生物種進行管理保護的行動計劃。2018 年的第四次修訂只是在2016年的基礎上規范了些許文字，如“工商行政管理部門”修改為“市場監督管理部門”等。

2020 年2 月24 日，全國人民代表大會常務委員會表決通過了《關于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習、切實保障人民群眾生命健康安全的決定》（以下簡稱《決定》），該《決定》明確禁止食用《野生動物保護法》所規定的野生動物并加重處罰違法行為［7］。2020 年10 月21 日，全國人大常委會法工委公布了有關《野生動物保護法（修訂草案）》的內容，面向社會公眾公開征求意見，即將修訂的《野生動物保護法》對我國野生動物保護工作具有決定性意義。

4.2 特別保護制度

4.2.1 人工繁育與增殖放流

目前，人工繁育與增殖放流是保護瀕危水生野生動物、推動瀕危水生野生動物資源恢復的有力舉措之一，但人工繁育與增殖放流瀕危水生野生動物必須要嚴格依據《水生野生動物保護實施條例》《水生生物增殖放流管理規定》等相關規定。所謂增殖放流，是指采用人工方式，通過放流、底播、移植等方式，向海洋、江河、湖泊等天然水域投放水生生物苗種或親體［8］。通過增殖放流補充魚類種苗、恢復水生生物資源總量，促進瀕危水生生物多樣性保護，是科學之舉也是現實所迫。在長江流域，高達92 種瀕危魚類物種已被列入《中國瀕危動物紅皮書》［3］，但自黨的十八大以來，我國農業農村部已與沿江11 個省、市政府聯合開展規模龐大的長江漁業資源增殖活動，持續大規模的增殖放流行動已經使部分珍貴瀕危水生野生動物的數量得到了一定程度的恢復提升。

4.2.2 生境的保護

生境又稱棲息地，是生物個體、種群或群落生活區域的環境，包括生物生存所必需的條件及其他生態因素。我國《水生野生動物保護實施條例》第七條明確規定，漁業行政主管部門負責維護和改善水生野生動物的生存環境，對水生野生動物的生存環境進行維護和改善就是對其生境的保護，具體包括環境監測、環境質量評價、建立自然保護區等有效措施［9］。目前，我國正加快構建以國家公園為主體的自然保護地體系，已有1.18 萬處各級各類自然保護地，包括自然保護區、森林公園、海洋公園等，有效保護了我國85%的重點保護野生動物種群［10］，許多瀕危水生野生動物種群穩中有升，其生存環境正不斷得到改善。

4.2.3 損失補償制度

《野生動物保護法》第十九條、《水生野生動物保護實施條例》第十條均規定了因保護國家重點保護的水生野生動物而受到損失，可以向當地人民政府部門提出補償申請而獲得相應補償［11］。可見，我國《野生動物保護法》《水生野生動物保護實施條例》通過采取補償的方式將受害者遭受的損失轉移給政府，既能保障受害者的基本權利，維護其合法權益，又能調動社會群眾保護野生動物的積極性，激勵其持續保護水生野生動物，進而促進人與野生動物和諧相處。

4.3 相關法律保護的不足

近些年，我國野生動物保護工作取得有效進展，熊猴等一些物種保護等級已由一級降為二級，但在保護野生動物方面還存在一些問題。

4.3.1 部分野生動物缺少法律保障

我國《野生動物保護法》保護的對象為“珍貴、瀕危類”水生、陸生野生動物以及“三有”（有重要生態價值、科學價值、社會價值）的陸生野生動物，而“非珍貴、瀕危類”野生動物以及“三有”水生野生動物并未在保護范圍之內。可見，我國絕大多數野生動物并未得到有效保護，是被排除在法律保護范圍之外的。對于非重點保護的野生動物的食用，我國《野生動物保護法》也未明確禁止，只要求提供合法證明來源與檢疫證明，但未規定野生動物可利用的安全保障，存在法律監管空白［12］。由于缺少法律規制，此部分野生動物生物多樣性缺乏有效保障，有待修訂《野生動物保護法》以作出新規定。

4.3.2 不同名錄間不匹配、不協調問題

《野生動物保護法》附屬下的《名錄》與其他相關名錄之間存在野生動物分類管理方面不相匹配、不協調問題。目前，我國陸生野生動物保護工作由國家林業與草原局主管，水生野生動物歸農業農村部漁業主管部門管理［13］。但水生野生動物范圍界定比較模糊，部分兩棲動物既屬于陸生動物又屬于水生動物，導致相關名錄在野生動物分類上缺乏條理，水生動物與陸生動物管理存在交叉。例如，《名錄》將爬行綱龜鱉目中的陸龜科（Testudinidae）歸為陸生動物，鱉科（Trionychidae）歸為水生動物。然而龜鱉動物既屬于《國家重點保護經濟水生動植物資源名錄》，也屬于《國家保護的有重要生態、科學、社會價值的陸生野生動物名錄》，存在交叉管理、重復界定現象［14］。

4.3.3 定罪量刑問題存在分歧

對于非法捕殺珍貴、瀕危野生動物的定罪量刑問題方面存在分歧。主要是因為最高司法解釋將“非法獵捕、殺害珍貴、瀕危野生動物罪”中的“野生動物”解釋為包括人工馴養繁殖的野生動物［15］，獵殺人工繁殖的野生動物是否與天然野外生長的動物量刑相當，有待于最高人民法院、最高人民檢察院給出進一步詳細的司法解釋。

5 完善我國水生野生動物法律制度的建議

5.1 加快修訂《野生動物保護法》

生態系統中各組成部分都具有其獨特的生態價值和生態功能，每一種野生動物物種在生態平衡中都發揮著不可替代的作用［12］。《決定》出臺后，野生動物禁食范圍已擴大至全部陸生野生動物［16］。從長遠來看，《野生動物保護法》應堅持貫徹其“保護優先”的立法目的，回歸“保護法”本質，即專注于野生動物保護、生態系統綜合保護的整體價值［17］。因此，《野生動物保護法》也應隨之將其保護范圍進行相應調整，即將保護范圍擴大至全部陸生野生動物，祛除“重點野生動物保護”的弊病，不再局限于“珍貴、瀕危類”陸生野生動物以及“三有”陸生野生動物，回歸到“野生動物平等保護”的本質。此外，對于可能引發公共衛生事件的陸生、水生野生動物也應納入新修訂的《野生動物保護法》保護范圍，及時將公共健康理念、檢驗檢疫的理念納入新的《野生動物保護法》立法目的，推動野生動物保護工作朝著法治化健康化方向發展。

5.2 科學整合野生動物保護名錄

野生動物保護名錄既是“野生動物”概念的技術化表達，也是判斷合法行為與違法行為的重要法律依據［17］。水生動物的定義比較模糊，導致不同野生動物保護名錄間的物種分類存在交叉。因此，在科學整合《名錄》《國家保護的有重要生態、科學、社會價值的陸生野生動物名錄》等現有野生動物保護名錄之前，首先必須要明確水生動物的含義，準確界定水生野生動物的禁食范圍。若部分兩棲動物仍存在分類分歧，一些謀取私利的人就會規避《決定》中有關陸生動物禁食的規定，會把該部分動物推向水生野生動物范圍，不利于該物種的保護。此外，明確水生動物的定義也有利于林草局和漁政局各司其職。但水生野生動物管理處于薄弱環節，而陸生野生動物有《決定》保障，因此建議將兩棲動物劃歸為陸生動物，統一由林草局管理，既可以防止交叉管理，又可以防止將其推向利益供應端。其次，要實時關注野生動物的生存狀況和保護情況，根據野生動物物種數量及時動態調整相關保護名錄中的種類、數量和保護范圍，及時將瀕危野生動物納入《名錄》保護范圍。

5.3 完善《刑法》及相關司法解釋

對于獵殺人工繁殖的野生動物是否與天然野外生長的動物量刑相當，目前司法實踐中主要存在兩種觀點：一種認為獵殺人工繁殖的野生動物，其社會危害性要低于獵殺野外自然生長的動物，因此要區別對待人工繁殖種群與野外種群，對于獵殺人工繁育的野生動物要從輕或者減輕處罰。另一種則認為對于獵殺人工繁育的《名錄》中的野生動物，應與獵殺野外種群同等對待［16］，即處以同等量刑，尤其在疫情防控期間，更應嚴格把控獵殺野生動物犯罪的量刑。通過修訂《野生動物保護法》，使其回歸“野生動物平等保護”，在此基礎上，對人工繁育野生動物刑事案件適用與野外種群刑事案件相同量刑，更符合《野生動物保護法》的終極目的。第二種觀點更有利于野生動物保護，建議最高人民法院、最高人民檢察院對此給出相關明確的司法解釋規定。此外，建議將人工繁育的國家重點保護的野生動物包括水生野生動物，全部納入《刑法》保護范圍內，且對犯罪行為人適用相同的定罪量刑標準。

6 結語

在疫情防控期間，新《名錄》、長江“十年禁漁”以及《中華人民共和國長江保護法》等一系列法律政策的相繼出臺，為我國水生野生動物禁捕工作的進行奠定了良好基礎，水生野生動物生物多樣性保護工作任重道遠，需要政府工作者以及社會各界人士的共同參與，秉持“生態優先、綠色發展”理念，嚴厲打擊濫食濫捕野生動物違法行為，共同營造社會良好氛圍，實現人與自然和諧共處。