論國土空間規劃體系下的村莊規劃探究

榆中縣自然資源局 岳楊成

在當前我國村莊發展狀況日益改善的情況下，對村莊用地的規劃設計要做到科學化、理性化，運用評價與反饋、高效控制等手段來處理當前村莊建設中存在的問題。而在實施土地利用的同時，也要考慮到如何合理利用好土地資源，尤其是要在改善村莊環境、項目建設、交通發展、生產生活等方面提供健全的配套設施，同時還要注重保護村莊發展，要注重發展和保護相結合，促進村莊生態環境與經濟共同進步。

一、村莊規劃的重要作用

村莊規劃是我國“5級3類”國土空間規劃體系的具體內容之一，首先，確保村莊高水平的規劃十分重要，重點是確保村莊地區的合理利用，避免村莊產業發展中土地資源短缺，從而確保土地總需求和土地平衡，對村莊建設和經濟發展起著重要作用。其次，由于我國現實狀況十分復雜，存在著諸多矛盾，因此，在實施的時候，必須要考慮很多現實問題，必須要與相應的計劃進行有效協調，不然就會遇到各種問題。因此，要根據現有的數據，結合實際，根據老百姓的需求制定村莊規劃，減少在實施中遇到的各種問題，從而為村莊規劃的實施和項目的實施，提供準確的數據支撐。同時，還可以確保村莊規劃和建設符合國土空間需要，防止村莊在進行各種規劃和施工過程中產生浪費，從而提高村莊區域的利用效益，為村莊規劃和相關項目的實施提供充分的用地[1]。

二、村莊規劃特點

（一）準確的資料

由于資料采集方法的差異，使得資料的精度難以保證。規劃編制技術人員須駐村開展詳細調查，在深入了解村民意愿的基礎上，開展規劃方案編制。要綜合應用相關部門已有工作基礎，充分吸納村民代表、本地鄉賢能人及有關方面的意見和建議，做好全過程規劃工作記錄，保障規劃成果質量。目前，村莊規劃中普遍采用大尺度測量的現況地圖，大尺度地圖可以有效地改善數據的連貫性。要確保資料的真實性，特別是對永久基本農田的保護與建設用地指標，需要確保資料的準確性，以確保村莊居民的權益得到切實的保障。

（二）可操作性強

村莊建設是一個涉及范圍廣、工作量大的項目，涉及區域開發的位置、產業的選擇、區域劃分等。其中包括土地、基本農田、村莊居民點等的保護與維護。要使村莊規劃高效可靠，就必須把規劃作為清晰的發展方向，全面掌握村莊發展現狀，準確把握各級政府政策要求。收集內容需全面，主要包括社會經濟、區位交通、自然環境、土地利用、村莊建設、歷史文化、現行規劃和政策文件等內容。必要時應及時補充完善收集內容并根據具體的規劃方法加以實施，從而提高規劃的實用性，確保規劃的可操作性。

三、國土空間規劃對村莊規劃的影響與要求

（一）對村莊規劃的要求

國土空間規劃是鄉村規劃的依據，在土地利用與土地資源和諧統一的前提下，合理地處理好村莊地區的發展和環境問題;新規定包括合理利用和批準用地，以降低人為破壞行為。在保證農業可持續發展的前提下，必須對耕地進行有效的保護;根據地區特征，制訂相應的發展策略，確保項目的實施效果。按照“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的要求，依據上位規劃和村莊分類成果，充分考慮村莊資源稟賦、經濟社會發展和人居環境整治等要求，合理確定村莊發展定位，明確村莊近、遠期發展目標。

（二）對村莊規劃的影響

在實施土地利用的過程中，必須重視村莊發展狀況和今后發展趨向，同時要注意村莊發展、經濟發展、土地開發等方面的不利因素。在經濟發展、國土空間規劃等領域，要保證不以生態為代價，對用地進行分類，對用地進行合理劃分，對用地的使用審批要符合國家發展戰略，對村莊建設要做到精準。

四、國土空間規劃體系現狀

在我國的城鎮化進程中，生態文明的迅速發展和空間布局的優化，是實現區域發展的關鍵。黨的十九大第一次指出，要實施村莊發展戰略，突出村莊問題、農民問題、村莊產業問題和生活條件問題，真正實現村莊振興，村莊發展規劃必須遵循以下原則:一是堅持以人為本的原則，積極改善居住區的居住條件，有效解決農民的居住空間和居住條件問題；二是因地制宜，挖掘和振興村莊特色產業，兼顧歷史文化遺產，帶動村莊生產和發展；三是，堅持以“底線思維”為依據，堅持以“生態和諧”為核心的村莊生態保護模式；推進“五位一體”，以“多規合一”為指導，科學合理、完善、綠色村莊發展藍圖。

五、國土空間規劃體系下村莊規劃中面臨的問題

（一）各編制機構技術水準不高，無法保證成果質量

當前，我國村莊土地利用總體規劃設計中，面臨著制約村莊建設的制約因素。國土空間規劃體系和國家政策都是為了促進群眾的積極性，但是對于村莊規劃，并沒有制定科學的、嚴格的法規，這就造成了很多非正規的規劃隊伍和組織，在沒有接觸到村莊規劃的時候，就直接投入編制工作，致使村莊規劃編制水平參差不齊，嚴重影響編制質量[2]。

（二）各地區對村莊規劃的困惑

目前，在制定村莊規劃時，必須要獲得詳細、準確的村莊計劃資料，而許多地方的村莊居民對村莊規劃的理解不夠，對村莊規劃的目的和功能缺乏清晰的理解，從而使村莊規劃設計和實施中無法起到推動作用。

（三）部分地區尚未出臺相關標準指南

當前，許多地區對村莊規劃和規范制定不夠清楚，不能適應當地的具體要求，有的地方村莊規劃與現實相抵觸，使其在實踐中無法落實。此外，在原有的規劃體系下，村級規劃的性質、領導單位、類型和方向是多樣的，如原國土部門的村級土地利用規劃、建設部門的新村莊建設規劃等規劃村莊景觀重建等。此外，各地制定的規范和技術標準也出現了一定的差異，導致規劃目標、基礎、用地空間分布、控制規范等方面的矛盾，導致目前還處于初步研究和整合過程中，難以形成有效的整合。比如，一些省份已經制定了指導意見，但是有些省份并沒有對此進行規定。此外，在編制指南的深度上也表現出了差異。

六、村莊規劃編制的空間規劃思路

（一）確立分類思路

在進行村莊土地分類時，要有清晰的歸類，將用地分為居住用地、服務用地、工業用地等，對于本身的規定的18億畝耕地紅線等必須要切合要求進行保護，而農用地和生態用地等保障必須要提前預留，并切合不同村莊的實際生態差異。對土地分類的準確分類要按照分類標準、建設需求和多項標準的要求來綜合考慮，對土地的各種性質要有統一的代碼來表達，確保不會出現重復和遺漏。在基本類別劃分完畢后，可以通過大量的數據進行銜接性的調節與優化，同時也可以對土地計劃的編制進行比較，從而使得土地的實際開發與施工相適應，形成一個比較合理的參照。在進行土地分類時應注意用地施工與細節問題，并從具體的規劃層面進行具體的處理[3]。

（二）國家應制定相應的政策

村莊的發展是國家和政府高度關注的一項重要工作，也是積極解決村莊、農民問題的一項重要舉措。因此，國家要制定相應的政策，并與各地的各級政府共同努力，加強對村莊規劃的監管，使村莊發展的各項政策真正發揮其應有的作用。政策要做到協調村莊發展的目標，主動貫徹落實上級規劃，確定發展與保護等方面的目標，嚴格遵守基準;根據實際情況，結合城鄉基礎設施發展和公共設施建設的需要，確定村莊基礎設施建設、設施規模、標準等。建立覆蓋城鄉、利益共享的村莊基礎設施和社會制度體系。合理安排村莊房屋布局，科學確定用地范圍，按照生態文明、歷史文化傳統與保護、產業發展空間、村莊保護等進行村莊建設規劃。通過嚴格審查和嚴格控制，發放鄉村建設許可證，村莊規劃受到嚴格控制[4]。

（三）完善技術統一

以第三次國土調查（下文簡稱“三調”）的行政村界線為規劃范圍，按照《國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》（自然資辦發〔2020〕51號），細化現狀調查和評估，統一底圖底數。底圖數學基礎采用2000國家大地坐標系、1985 國家高程基準，高斯-克呂格投影3°分帶。村域采用與“三調”成果一致的比例尺底圖和1:5000-1:10000 比例尺地形圖數據，以土地利用現狀變更調查、地籍調查數據、正射影像、農村土地承包經營權確權登記發證數據及地理國情監測、地質環境、林草、礦產等專項自然資源調查為補充；重點區域（村莊核心區、農村居民點、建設空間布局等）規劃用圖，根據區域面積大小和要素負載量，采用 1:500-1:1000現勢性好的數字地形圖（數字地形圖測繪需延伸至規劃線外100米），并以農村地籍調查、農房調查成果為補充。

在底圖的編制過程中，要注重建立統一的要求，以一幅地圖覆蓋當地發展需要，并嚴格執行規范問題，并隨時對現實情況進行更新和修正，使得底圖模式更為科學、合理。在底圖上要進行數據和信息的整合，便于管理者迅速了解各個地區的地質情況、發展需求和特征編碼，避免重復閱讀造成的麻煩。針對基底圖中標度規格不一致的問題，可以采用輔助繪圖的方法加以改進，尤其是在普通地區，居住條件比較好，必須是1:500，而在更大的地區，可以采用1:1500-1:2000的比例尺，這樣可以提高底圖的設計速度。每個地區的詳細資料都是先去現場調查得到的，不能隨便填，以免耽誤以后的發展。在繪制好底圖后，要使用評價系統進行檢查，主要涉及邊界融合、數據獲取等。

（四）從單一的村莊規劃到多方位的空間規劃轉變

在新社會和經濟制度條件下，我國的農業經濟發展步伐也得到了顯著的提高。面對日益復雜、變化的市場，村莊經濟若不能適時地進行調整與革新，最終將會在激烈的市場競爭中被擊垮。唯有在現實基礎上進行全方位的策劃，方能走在業界前列，并能起到帶頭效果。在整個計劃過程中，要及時地找出存在的問題，并進行正面的調節，以保證當前生產和管理方式與當前社會發展需要相適應，從而增強村莊競爭力。所以，整體規劃要突出全方位、精細化等多方面的考核，堅持“穩定發展”方針，充分關注村莊經濟發展，并制定出最優實施計劃。在建筑空間布局上，應注意設計的實用性，充分運用已有的建筑面積，并進行科學分區。與此同時，應重視公共用地的使用，加強對空間的定量評價，保證特定的執行計劃與居民實際生活需要相一致。夯實基層，建設現代新市鎮，加強基層建設，加強養護，提高行政效能，堅持以可持續發展形態進行整體統籌。

（五）公眾參與管理

在編制村莊規劃時，不僅要從發展要求和頂層設計出發，還要結合村民和村委會的建議，制定出更為科學、可行的發展計劃。村委會和規劃者需要事先進行交流，聽取他們的建議，采集村民對于城鎮化、村莊生態環境保護、公共服務設施、宅基地、農宅建設、村容村貌等各方面的訴求，分析確定村莊發展需求和重點，建立村莊發展需求臺賬。讓更多的人加入到規劃中來。規劃者要做好現場調研，搜集數據，采取駐村形式，了解地方發展需要，保證規劃方案能更好地滿足村民需要。在收集村民們建議時，難免會出現一些不一致的情況，這就需要村委會協調，保證項目的順利實施。有些大學和社會組織也可以融入村莊規劃之中，通過多種形式的合作，使村莊的空間布局更加合理、更加完善。

（六）發掘村莊文化特點，保留村莊文化

一些地方在發展村莊經濟過程中，由于環境破壞嚴重，盲目模仿別人的施工計劃，對此相關單位要采取積極措施，改進管理措施，強化環境和人文環境。在發展過程中，應注意保持生態環境的原貌和獨特景觀特色。同時，通過引入適合本地經濟發展的產業，保持本地傳統文化，建設具有地域特征的村莊經濟。

（七）因地制宜進行村莊規劃編制

在新時期，要實現區域經濟創新與發展，必須把空間規劃工作做好，以促進地方穩定發展。要在上級規劃的指引下，正確認識經濟發展的種種缺陷，堅持可持續發展之路。要避免當前的社會矛盾，必須確定發展方向，制定出科學化、標準化的村莊規劃制度，才能為村莊發展提供一條合理途徑。可以選取具有代表性的村莊作為試點，對其發展狀況進行深度分析，并根據現行的相關規定，進行綜合計劃，并進行實地調研，發現存在的問題。要在最后規劃思想下，確定發展方向，搞好整體控制，提高農業經濟效益、保持生態均衡、土地資源合理使用、鄉土文化保存和鄉土景觀。在不毀壞土地、林地的前提下，做好區域設施的維修，做好相應的預防工作，為區域的發展打下堅實的地基。我們要堅持綠色的可持續發展之路，以改善本地人民的生存環境，促進村莊地區的經濟發展，并為未來村莊發展制定完整的、高標準制度[5]。

（八）資料技術的運用

大數據技術的普及，可以很好地解決人力資源問題，同時也可以幫助農民進行更好的評價。利用大范圍的海量資料收集，可以對已有的土地與環境承載指數進行檢測與驗證，從而得出更為科學的發展與分析結論。在大數據技術作用下，可以實現對村莊生產空間、生活空間、生態空間的控制，并針對不同地域的地質狀況進行有效的協調，使現有用地最大限度地實現經濟效益，同時也使經濟發展與環保得到充分協調。在大數據技術下，區域計劃可以根據活動強度、聯系和偏好等因素進行全面綜合評價，并運用相應的頂層結構來進行現有的計劃測量，通過對各類形式指標要求進行分析，從而制定出最佳的村莊規劃。

七、結論

在當前國土空間規劃體系下村莊規劃具有舉足輕重的地位，作為社會主義國家，村莊建設應更加重視人民群眾的主體性。在現有村莊發展有關準則的指引下，有重點地進行相應的政策調整。要進一步細化分類，統籌謀劃，強化編制單位，提高總體水準。在實施計劃的同時，要明確工作目標，發現問題，制訂實施規范，提高當前規劃人員的整體素質，重視技術和方法的引導，制定統一的參照準則。