全生命周期視角下PPP項目風險管理研究

閆振虎，呂敏蓉

（1.中交一公局第六工程有限公司，天津 300000；2.湖南女子學院，長沙 410013）

在我國城市建設體系日益完善的時代背景下，城市經營與管理模式不斷創新，公共基礎設施建設項目越來越多，為了能夠滿足城市發展需要，創新性的城市項目建設模式呈現出良好的發展態勢，PPP項目得到了快速發展，絕大多數城市都采取這種模式實施公共基礎設施建設，不僅在解決政府投資不足方面發揮了作用，而且也在激發民間資本方面取得了一定成效。但也要看到，在實施PPP項目的過程中會存在一系列風險，只有抓好PPP項目風險管理工作，才能真正使PPP項目取得良好的效益。從當前PPP項目風險管理的整體運行情況來看，盡管絕大多數城市在這方面都給予了一定的重視，而且在防范PPP項目風險方面也取得了一定的成效，但仍然存在諸多不足之處，特別是在綜合運用科學的風險管理理論方面還沒有進行深入研究，全生命周期理論的應用相對較少，直接導致PPP項目風險管理的全面性、系統性、綜合性比較薄弱，在防范PPP項目風險方面仍然面臨諸多困境。對此，在開展PPP項目風險管理的過程中，應深刻理解和認識應用全生命周期理論的重要性和積極作用，在此基礎上深入分析基于全生命周期理論PPP項目風險管理存在的問題，制定更具有解決性的解決方案，促進PPP項目風險管理實現更大突破。

一、全生命周期理論在PPP項目風險管理中的應用價值

全生命周期理論的突出特點就是全面性和全程性，通過構建“閉環”系統，進一步強化各項管理工作的質量和水平，進而促進管理工作可持續發展。PPP項目需要經過決策、融資、建設、運營等多個階段，盡管絕大多數城市在風險管理方面都給予了重視，而且也具有一定的規范化水平，但普遍沒有將全生命周期理論應用于全生命周期理論風險管理當中，這些城市需要對其重要價值有清醒的理解和認識，并在開展PPP項目風險管理的過程中進行融合和創新。

（一）有利于強化PPP項目風險管理的全程性

PPP項目涉及方方面面，而且各個環節都緊密相連，只有進一步加強PPP項目風險管理全程性，才能更好地防范PPP項目在任何環節可能出現的任何風險。全生命周期理論在PPP項目風險管理中的應用價值，首先就體現為能夠進一步強化PPP項目風險管理的全程性，切實抓好決策風險、融資風險、建設風險、運營風險的綜合管理，進而使PPP項目風險管理的整體水平更高。當前，一些大型城市在實施PPP項目的過程中已經認識到這一點，建立了相對比較完善的PPP項目全程性風險管理機制，而且在組織實施的過程中也不斷進行優化和完善，使很多PPP項目風險管理水平較高，發揮了PPP項目的應有作用。但也要看到，由于對PPP項目進行全程性風險管理投入較大，也有一些城市在這方面比較薄弱，需要認真改進[1]。

（二）有利于強化PPP項目風險管理的全面性

對PPP項目風險進行全面管理，不僅能夠進一步強化PPP項目風險管理工作的系統性，而且也能夠發揮方方面面的作用，進一步提升PPP項目風險管理的整體水平。全面性是全生命周期理論的突出特點，將其融入PPP項目風險管理當中，對于強化PPP項目風險管理全面性具有十分重要的基礎性和支撐性作用。例如，在開展PPP項目決策風險管理的過程中，通過對決策的各個環節、各個領域進行風險管理，不斷優化和完善決策風險管理體系，大力加強決策風險管理機制建設。將全生命周期理論應用于PPP項目風險管理當中，還能夠促進風險管理工作的全方位建設，通過對PPP項目風險管理進行系統性設計，制定全面性的風險管理方案和工作預案，可以使PPP項目風險管理取得更好成效。

（三）有利于強化PPP項目風險管理的全員性

全生命周期管理需要全員參與，只有這樣，才能使全生命周期管理實現更大突破。將全生命周期理論應用于PPP項目風險管理當中，能夠使各領域、各層面人員參與到PPP項目風險管理當中，進而最大限度提升PPP項目風險管理質量和水平。PPP項目面臨一定的環境風險，為了能夠有效防范和控制環境風險，通過運用全生命周期理論，可以將“事前預防”與“事后控制”進行有效結合，城市政府可以根據自身的財力對PPP項目進行科學設計，在組織實施的過程中加強對社會資本持續投資能力、有效運營能力進行分析和判斷，進而做出更加科學的決策。在PPP項目實施的過程中，可以發揮政府、社會、企業以及廣大工作人員的共同作用組織實施，進而使PPP項目風險管理形成強大的合力，對于防范和控制PPP項目風險具有很強的支撐作用[2]。

二、全生命周期理論視角下PPP項目風險管理存在的問題

通過以上分析可以發現，將全生命周期理論應用于PPP項目風險管理當中，能夠使PPP項目風險管理的全程性、全面性和全員性更強，對于有效防范和控制PPP項目風險具有很強的理論支撐作用。盡管絕大多數城市對PPP項目風險管理都比較重視，而且也在不斷優化和完善運行，但按照全生命周期管理的要求來看，PPP項目風險管理仍然面臨一些問題，需要采取有效措施認真解決。深入分析全生命周期理論視角下PPP項目風險管理存在的問題，主要有四個方面。

（一）PPP項目風險管理理念缺乏創新

從全生命周期理論的角度分析PPP項目風險管理存在的問題，比較突出的就是一些城市在PPP項目風險管理理念方面缺乏創新，還沒有將全生命周期理論融入PPP項目風險管理當中，特別是在PPP項目風險管理的全程性、全面性、全員性風險管理方面缺乏科學設計，有的比較重視決策風險管理，有的比較重視融資風險管理，并沒有從全面管理和全程管理的角度進行系統安排，導致出現了很多風險因素，甚至出現了重大決策風險，個別PPP項目無法順利實施，造成了較大的經濟損失，而且也在社會上造成了一些不良的反響。

（二）PPP項目風險管理思路缺乏創新

深入分析全生命周期視角下PPP項目風險管理存在的問題，也包括PPP項目風險管理思路缺乏創新，最主要的就是防范和控制投融資風險方面缺乏針對性，盡管對PPP項目投融資風險有一定的認識，而且也納入PPP項目建設、運營、管理工作當中，但投融資風險管理意識不強的問題相對比較突出，特別是沒有建立科學的管理制度，PPP項目投融資風險管理的規范化水平相對比較薄弱[3]。有的城市盡管也將全生命周期理論應用于PPP項目風險管理當中，但在組織實施的過程中還沒有強化風險管理的針對性，沒有明確政府、民間投資機構在風險管理方面主體責任，全員性風險管理不足。

（三）PPP項目風險管理機制缺乏創新

通過對全生命周期視角下PPP項目風險管理存在的問題進行分析，發現一些城市對PPP項目風險管理機制缺乏創新的問題，盡管普遍都制定了風險管理制度，而且也將其納入各個環節，但在組織實施的過程中仍然缺乏協同性、協調性和協作性，各個方面的合力不強，整體性和持續性薄弱，已經成為制約PPP項目風險管理深入開展的主要瓶頸之一。有的城市在防范和控制PPP項目風險時，主要是以政府為主，制定了很多規則，但社會資本以及企業幾乎不參與風險管理，甚至很多城市政府把風險都轉嫁給社會資本和企業，直接導致社會資本和企業參與PPP項目的積極性不強。

（四）PPP項目風險管理模式缺乏創新

對于開展PPP項目風險管理來說，只有做好PPP項目決策、投資、建設、運營“四位一體”風險管理工作，才能使其更具有實效性，但一些城市在實施PPP項目的過程中不注重運用全生命周期理論推動PPP項目風險管理模式創新。信息技術在PPP項目風險管理方面的應用相對較少，一些城市還沒有將BIM技術科學、系統地應用于PPP項目風險管理當中，PPP項目風險管理存在“各自為戰”的現象，各類數據的集聚性不強，綜合分析與管理PPP項目風險的管理體系還沒有形成。有的不注重將大數據技術、人工智能技術等應用于PPP項目風險管理當中，在內部控制方面缺乏科學的數據支撐，PPP項目審計工作的科學化水平不高[4]。

三、全生命周期理論視角下PPP項目風險管理的優化對策

（一）創新PPP項目風險管理理念

理論是行動的先導。對于開展PPP項目風險管理來說，有什么樣的理論，就會使PPP項目風險管理有什么樣的結果。對此，要把全生命周期理論融入PPP項目風險管理的各個領域和各個環節，并對各個方面和各項工作進行綜合設計和系統安排，努力使PPP項目風險管理的全程性、全面性、全員性更強。要把PPP項目風險管理納入決策、投資、建設、運營當中，既要針對具體的PPP項目制定總體風險管理方案，也要根據對PPP項目總體風險管理方案進行細化分解，形成PPP項目決策風險管理子方案、投資風險管理子方案、建設風險管理子方案、運營風險管理子方案，強化各個環節風險管理的有效對接和融合，并將風險管理責任落實到具體部門、具體企業、具體單位和具體人員，打造PPP項目投資風險管理強大合力。

（二）創新PPP項目風險管理思路

思路決定出路。要想將全生命周期理論有效應用于PPP項目風險管理當中，還要在創新PPP項目風險管理思路方面狠下功夫，重中之重的就是要正確處理好促進PPP項目可持續發展與強化PPP項目風險管理的關系，將風險管理納入具體項目和具體業務工作當中，進一步健全和完善PPP項目實施方法，大力推動移交、營運、租賃、建造等投融資模式的綜合應用，以更有效地分解PPP項目風險[5]。要形成利益共享機制，充分調動社會資本的積極作用，并構建“風險共擔”模式，在合資合作、股權產權轉讓等諸多方面進行研究和探索，如政府與民間資本共同組建合資公司等。創新PPP項目風險管理思路，也需要進一步強化風險管理的戰略性，只有這樣，才能真正實現全生命周期風險管理目標。

（三）創新PPP項目風險管理機制

健全和完善的PPP項目風險管理機制，對于提高PPP項目風險管理水平具有很強的支撐作用。對此，在開展PPP項目風險管理的過程中，要著眼于推動全生命周期管理向縱深開展，大力推動PPP項目風險管理機制創新，努力使其實現更大突破。投融資風險是PPP項目面臨的最突出的風險，而PPP項目投融資需要包括三個要素：一是PPP項目投融資方式，二是PPP項目投融資渠道，三是PPP項目投融資主體。在運用全生命周期理論方面，構建方式、渠道、主體“三位一體”的風險管理機制，為了能夠使民間資本在防范和控制PPP項目投融資風險方面真正發揮作用，應允許民間資本參與到PPP項目確認、設計和可行性研究中來，民間投資公司參與到前期工作中，對于構建“利益共享，風險共擔”機制至關重要。

（四）創新PPP項目風險管理模式

PPP項目風險因素相對較多，如果哪個環節出現問題，極易導致PPP項目出現重大損失，嚴重的還會導致PPP項目中止甚至被叫停。對此，應當運用全生命周期理論創新PPP項目風險管理模式，特別是要將網絡信息技術應用于PPP項目風險管理當中，切實加大對BIM技術的投入力度，加強風險管理各類數據、信息、資源的收集、整理與分析，使參與PPP項目的各個領域都能夠在風險管理、防范、控制方面發揮作用。將大數據技術應用于PPP項目風險管理當中，建立專門的大數據管理與服務中心[6]。加強PPP項目各個環節的審計工作，特別是要將“防病”與“治病”進行有效結合，既要對存在的風險提出有針對性的整改措施，也要從防范風險的角度對PPP項目進行“經濟體檢”。大力推動“線上”與“線下”相結合的PPP項目風險管理模式，利用“線上”“線下”各自的優勢組織實施，加強對PPP項目“風險點”的監測，發現問題及時解決。

結語

綜上所述，PPP項目風險具有一定的客觀性，但運用科學的理論、采取有效的措施，可以使PPP項目風險降低到最小程度，進而促進PPP項目的可持續發展并取得實實在在的成效。從當前PPP項目風險管理的整體運行情況來看，盡管絕大多數城市對此都比較重視，而且也在不斷完善運行體系，但按照全生命周期管理進行分析，一些城市PPP項目風險管理仍存在諸多不足之處。對此，應在深刻理解和認識其在PPP項目風險管理中的應用價值基礎上，采取切實有效措施進行優化和完善，創新PPP項目風險管理理念、創新PPP項目風險管理思路、創新PPP項目風險管理機制、創新PPP項目風險管理模式等諸多方面加大力度，促進PPP項目風險管理取得更好成效，最大限度提升PPP項目效益。