生態環境行政執法經濟研究

周若云

（常州大學 史良法學院，江蘇 常州 213164）

一、環境行政執法現狀分析

（一）環境行政執法主體及權利義務

環境行政主體是在環境事項上的適用主體，是指依法代表國家獨立行使環境權，適用環境特定行政行為，因而成為特定環境行政法律關系中的當事人或者主體的組織。

1.各級人民政府。一般性來說，各級人民政府在實施環境治理權的抽象意義上具有兩大特點：一是國民政府作為負有環境責任的政府機構，在各級都有宏觀權力，可以改善本地區生態環境的質量，在黨的十九大中也明確指出要構建以政府為主導的環境治理體系。鄉政府是各地人民政府中最低的環境行政執法主體，加之修訂后各環境單行法及中央政策文件中對政府的定位，能夠推出現階段以政府為主導的環境治理體系正逐步確立。二是各級人民政府又在特定情況下享有具體的行政職權，此種情況多為不適宜交由環境保護主管部門行使的職權。

2.各級環境保護主管部門。2016年，《關于省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》的出臺實現了執行、監管的分置，將行使監管職能的主體提升至省級環境保護主管部門，市級及以下通過省級派員的方式予以監督，這在強化監管有效性的同時壓實了執行的政策落地。2018年《深化黨和國家機構改革方案》實現了對生態環境部的整合，宋鶴立認為此舉實現了生態環境部的5個“打通”，即地上和地下、岸上和水里、陸地和海里、城市和農村、大氣污染防治與應對氣候變化，結合生態環境部的“三定”，對長期存在的九龍治水現象予以處理和改善。在同年《關于深化生態環境保護綜合行政執法改革的指導意見》中，將環境保護部門、海洋部門、國土部門、農業部門、水利部門、林業部門等部門中關于生態環境保護和污染防治執法的權力予以整合，統一交由生態環境部門實施。上述部門除不再行使行政處罰、強制外，仍可享有監督管理、生態保護和修復的權力，同時對發現的違法環境行為應及時地告知生態環境部門下屬的生態環境保護綜合執法隊伍，由其立案查處?？梢赃@樣認為，現階段環境保護主管部門有權管轄我國境內絕大多數環境污染案件。

3.其他涉及環境保護的執法主體。受環保體制改革的影響，環境方面大部分行政主管部門統一吸收行政制裁和強制權力，監督管理力量較大，環境部門監管一律接受。另外，部分行政部門仍保留部分職權，該類職權多為實務中基于客觀需求而對某個環境問題或領域依法行使行政職權。

4.生態環境保護綜合執法主體。依據《關于深化生態環境保護綜合行政執法改革的指導意見》中的具體設定，我國將環境行政執法權力的具體實施主體縮限至生態環境保護綜合執法隊伍（簡稱“執法隊伍”），從政治文件的角度看，這是生態環境部的一個部門，本質上應該是行政機關權力和行政機關的一部分下的內在機構。從人員配置上看，過去多個部門召集了參與環境行政法適用的領導機構，組成了目前意義上的執法隊伍，即以往的多元管理領導班子轉變為現階段的全員執法隊伍，類似于中國城市的全面執法。所以現在我國環境行政執法的具體執行主體應為生態環境部門下屬的綜合執法隊伍，其與過往的區別在于實現了執法資源的整合，提升了執法的效益，降低了濫用職權的可能，并有可能解決當前執法人員不足的問題。

（二）環境行政執法權的內容及行使

環境行政執法權主要包括行政的決策權、行政的許可權、行政的處罰、行政的強制權、行政的監督權等。此外，結合生態環境部的職責劃分，環境行政執法主體在上述具體行政職權之外，有權依法行使環境的督察職權，并且針對濫用職權的行為也有具體的懲治規則。這表明，環境行政執法主體依法行使的職權不僅包含對行政相對人，而且包含對行政執法主體。從當前的環境督察狀況出發，行政執法主體的監督檢查也不失為當下環境行政執法的一項重點任務。這表明，現階段我國環境行政執法職權的表現形式大致可以分成行政許可權、行政處罰權、行政強制權、監督檢查權這四種類型。再從出臺的政策文件出發，2016年出臺的《關于省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》中對執行權與監督權的調整實現了執行、監督的分置。2018年的《關于深化生態環境保護綜合行政執法改革的指導意見》中將生態環境保護綜合執法隊伍在整合后統一行使的職權設定為污染防治、生態保護、核與輻射安全的行政處罰權，以及與行政處罰相關的行政檢查、行政強制權等執法職能，對行政監督管理及其他職權則繼續交由原環境行政執法主體行使。相同的是，在《生態環境保護綜合行政執法事項指導目錄（2020年版）》中對行政職權的具體梳理范圍也以行政處罰、行政強制為主。當然，后期的政策文件往往將行政處罰、強制監管、監督管理、其他權力監督和梳理權等分類，與以往的政策文件或法律標準沒有太大區別。

（三）環境行政執法的程序

環境執法行政程序是指環境管理執法的方法、程序和程序，是環境執法機構在行使法律職權和履行職責時必須遵循的環節。我國學者認為環境行政執法程序分成三種形式，包括一般程序和簡易程序、完整程序和實際程序、法定程序和自定程序。理想上完整的環境行政執法程序應包含告知、受理、決定、復議、執行等六個環節，但在實踐中往往不是完整的，或兩步合成一步走。其中，決定是整個行政執法程序的中心環節，其既是對該環境行為總的結果的決定，也是對整個執法活動的總結，表達了行政機關的意志和行政拘束力，也反映了行政機關的執法水平。依據《環境行政處罰辦法》中對環境行政執法程序的設定，分為一般程序和簡易程序。其一般程序中有立案、調查取證、案件審查、告知和聽證、處理決定五個步驟。

二、環境行政執法存在的問題及原因分析

（一）環境行政執法機構職責混亂

目前，我國生態環境法行政管理體制仍存在不完善的重大問題，收集的資料表明是生態環境管理執法的機關責任嚴重混亂，進而使得我國生態環境執法機關的主體權利與承擔責任不明確。我國現行的環境保護法采用環境保護行政主管部門與其他有關部門分級管理相結合的模式。橫向上，這種不完善的模式存在多頭、垂直執法的嚴重問題，以及多層次的執法問題。這幾年隨著污染防治部的成立，根據現行環境管理體制，現代生態環境的問題日益加劇。良好的生態環境體系推動一個責任與范圍明確的制度。我國生態環境行政執法管理體制的問題是幾個部門的行政責任沒有明確的區別，包括生態能力強的部委和對低水平生態環境擁有權力的機構，對生態環境擁有同等權力的機構以及能夠提供同等環境的機構之間的關系。

（二）環境行政執法主體多而雜且缺乏系統性

根據現在執行與發布的法律，一些環境執法的機構，如環境保護部、國務院、各級人民政府、政府環境保護部、縣級以上地方居民、環境保護部、軍隊等，都必須在我國積極開展活動。由于執法人數多、制度化程度低，可能存在部門提前換人的情況，嚴重損害執法機關的權威性，難以實現執法目標。

（三）生態環境行政執法管理體制不健全

關于一些責任的分配與承擔，國務院生態環境保護部對全國人民負有責任。環境保護工作理當接受統一的監督管理，而縣級以上環境保護服務屬于法院管轄范圍。各級人民政府在經濟發展中發揮著重要作用，維護和執行適用對社會生活有重大影響的環境法的權利。我國地域遼闊，環境復雜，制度需考慮到生態和環境執法的特點，包括多樣性和范圍性。這一環境執法制度雖然看起來是理想的，但仍然有很多問題。一方面，中國現行法律沒有明確區分強有力的環境管理部門和導致權力下放的主管環境保護部門的責任。表面上似乎執法主體都感覺在履行自己的職責，實際上卻是我推給你，你推給我這種混亂的局面。另一方面，如果地方的管理權是這樣的話，由于中國的生態環境本來就是一個整體，因此很容易造成責任分工不明確、責任惡化的現象。在生態環境保護執法這一門領域范圍來看，一些執法事項、行政執法主體以及法律的標準體系比較分散，依然沒能夠建立起系統又專門的立法，法律法規都著重于資源開發和生態建設，也沒有能夠提供執法的依據。特別是某些問題只能由國家或地方執法機構在生態環境層面處理。由于生態環境部可以在縣一級以更高的權力開展工作，這導致不同層次之間的管理界限不明確，界限模糊不清，導致生態環境行政執法工作難以開展。

（四）生態環境行政執法監督機制不完善

一切與生態環境有關的行政執法活動，都必須受到內外社會監督。從內部監督機制的角度來看，在環境和執法實踐中，許多環境侵權行為是由濫用酌處權或負責主體的行政不作為造成的。我國的環境保護要求環境執法機構在發生違法行為時采取行政行動，但大多數行動都是浮于表面的。通過規范地方政府對生態環境法實施的干預，造成沒有嚴格的責任制和較低的勞動成本。因此，在發展生態環境執法過程中，社會群體對環境執法的監督至關重要。

三、完善我國環境行政執法主體的經濟政策

（一）經濟發展的必然結果與要求

隨著科學技術的進步，對自然資源的開發越來越不可避免，這就導致了資源的浪費和排放。如果經濟發展要保持穩定增長，就必須長期利用環境和資源。另一方面，當環境遭到破壞時，受損的環境不再能為生產和社會建筑提供健康和穩定的供應，也不能支持環境保護和容易保護，甚至在杜絕危害后果的基礎上，資源也不能夠有計劃地開發利用。因此，注重經濟發展，就是要給人們更豐富的生活，如果對他們的生活產生嚴重影響，就不符合綠色適應的發展路徑。

（二）對排污收費制度進行改革

我國國務院要求地方政府加強對生活的污水處理、城市的污水排放等定價標準，以能夠達到確保環境監測成本的標準。若發現不收取整治費用的現象，省級財政部必須提供一定數額的經營補貼，會議還為我國各地排污價格制度改革指明了方向，確保本政策實施后，必須按照成本略高或與執行排污價格政策有關的成本原則確定排污價格標準，通過調整當地的廢水標準，企業的廢水成本能不能低于污染的控制成本問題將得到進一步解決。此外，國家應盡快建立環境保護預算制度，以彌補環境保護資金不足的問題。

（三）加大環保技術方面的投入

制定環境經濟政策只是一種手段，其主要的目標是提高中國公民和大型企業的環保意識，促進中國公民和大型企業積極參與環境保護，使企業能夠加大對環保技術的投資。減少環境污染的方式應當是提高生產技術和生產技術，因此，政府應加大對環保技術的研究和投資力度，幫助企業提高生產技術水平。

（四）加強與國際組織之間的交流合作

現階段我國的生態環境經濟政策體系已然取得了重大而明顯的進步，但與西方的一些發達國家相比還是會有一定差距，一些西方國家的環境經濟政策理論體系已經日益完善。所以根據我國的國情，不僅需要積累一定的理論經驗，而且還要制定環境經濟政策體系。在這之前，我國更應加強與國際組織的交流及緊密合作，吸收一些西方國家最新的環境經濟政策手段，進而完善我國現有的環境經濟政策體系。

結語

“生態發展促進文明發展，生態衰弱導致文明衰弱。”總的說來，保護生態環境是我們的集體責任和義務?；仡欉^去十年，生態環境行政執法經濟對中國的環境和經濟政策進行了研究，它已經得到了很大的發展，為現有的研究提供了有用的參考，同時它也有助于進一步生態環境執法的學習，也為執法經濟指出了方向。注重環境治理問題將使可持續發展戰略得以實現。環境經濟政策方案在現階段解決環境問題中起著重要作用，因此我國應依靠發達國家的理論經驗。生態環境行政執法工作將是長期的，不僅需要理論研究，更重要的是需要付諸實踐。當前，我國環境管理的執法正逐步向全面執法演進，各大執法機構、環境管理逐步統一，執法監管部門日益分裂，執法權力、環境管理趨向于模塊化和程序化。在這種情況下，我國環境行政法的實施，提高了我國環境治理的有效性，并逐步完善了機構設計，促進了環境法治建設。展望未來，環境經濟政策作為生態文明制度建設非常重要的一環，未來的研究還需要進一步深化拓展。