“設計+”推動政務服務改革應用策略研究——以浙江“最多跑一次”為例

吳耀，鄒文兵，孫倫，張博文，黃冰蝶，錢晨雨

“設計+”推動政務服務改革應用策略研究——以浙江“最多跑一次”為例

吳耀1，鄒文兵2，孫倫1，張博文1，黃冰蝶1，錢晨雨1

（1.溫州商學院，浙江 溫州 325000；2.華僑大學，福建 廈門 361021）

對設計驅動政務服務實施策略進行梳理和分析，探索服務設計對于政務服務改革的重要能動作用和實施策略。對用戶體驗的研究思路、架構研究、體驗要點等層面進行梳理，結合浙江省“最多跑一次”政務服務品牌改革過程的典型案例，從政務服務的服務傳遞層設計、服務設計結果、價值創造層設計三個環節進行分析，探討設計服務政務改革的能動作用。在政務服務改革中，服務設計作為設計驅動的一種重要形式，在變革改善體驗、通過閉環監控改善服務、評價并優化公共服務和影響等方面將發揮著重要作用。提出設計服務在政務改革過程中，可從用戶層、觸點層、數據層、決策層等開展政務服務體驗設計研究，得出其對于政務服務改革過程中精準信息傳播、公眾參與制度價值、服務評審機制設計的影響。

服務設計；政務服務改革；設計驅動；交叉設計

政務服務作為一種特殊的公共產品，其本身具有滿足需求的基本屬性，同時也體現了群體性消費、公益性共享使用的特點，具備一定的社會屬性和渠道屬性，良好體驗的政務服務是滿足人們對美好生活的向往的重要立足點，也是當代社會治理方式的重要體現。近年來，我國地方治理的政務服務開始推動由“管制型”向“服務型”的轉變[1]，并借用其他學科資源、方法和策略，積極推進政務服務改革，受到了社會各界的關注。

與此同時，作為服務貿易的重要組成部分，立足于“鏈設計”和用戶體驗的服務設計近年來受到各界關注，隨著北京國際服務貿易博覽會的召開，我國已經在商業、社會等各個領域推進服務的精準化、規模化和融合化過程。未來在社會創新領域中，政務服務如何通過設計創新或者服務設計來實現新發展，如何通過服務設計來實現對原有基礎服務的超越，是現代政府和服務設計人員新的交叉課題。

1 政務服務與“最多跑一次”改革的發展

1.1 政務服務改革的發展

從廣義上講，現代政治文明公認有兩個源頭，分別來自先秦時期和古希臘文明，西方的現代政治文明最早可以追溯到古希臘的民主思想，當時亞里士多德所宣揚的是“主權在民”思想，以及孔子、孟子為代表的先秦時期思想家對“德治”“仁政”的弘揚以及對“民為貴”思想的推崇，為現代人類文明的發展奠定了良好的治理基礎。20世紀七八十年代，英國、新西蘭等地興起了“政府再造重塑”行政改革運動，揭開了現代政務服務改革的帷幕，“服務型政務”成為當時西方推行政務改革的主要呼聲。但是，這場新公共管理運動本質上是一場在管理型政府模式框架下進行的對管理型政府的修繕工作，并沒有推動政府模式的根本性轉變。

事實上，早在1945年4月24日黨的七大報告中，毛澤東同志就正式提出以“全心全意為人民服務”作為中國共產黨的宗旨。黨和政府一直在不斷發展和推動服務型政府的建立和探索。2016年政府工作報告中出現了新詞匯——“互聯網+政務服務”[2]，并提出了政務辦事要借用互聯網資源實現在政府政務服務中“少跑腿、好辦事”，同時發布了國辦發〔2016〕23號文件《推進互聯網+政務服務開展信息惠民試點的實施方案》。作為政務服務改革的先行探索地區，浙江省首次提出“最多跑一次”改革，簡稱“跑改”，進一步發揮了浙江在改革過程中的體制機制新優勢。

1.2 服務設計與公共服務

服務設計作為一種較新的設計理念和方法，優點是通過廣泛的用戶參與數據反饋，實施事務關系的交互設計，使復雜和無形的設計本身有了較好的設計方法和策略支撐。從全球范圍來看，利用數字化和信息化手段支撐了服務設計的最新發展，使系統化和非顯性化的事務服務的設計更具針對性、準確性和實時性。因此，服務設計從誕生之初，就被廣大的公共服務機構所關注。作為全球知名設計咨詢公司，IDEO曾在21世紀初，對企業和社會機構如何在設計創新時代獲得更好的社會回饋效應，即社會性的設計進行了分析，并提出了效果評估方法[3]。而更早的20世紀90年代，有學者就曾提出產品服務系統（Product Service System，PSS）的概念[4]。李德國等[5]則指出公共管理學科要積極探索以設計為導向的建設思路，為公共部門改善服務質量、推動價值創造提供新的啟示和策略，進一步推動了公共服務設計在政務服務領域和公共管理領域的發展；近年來社會創新正在更多地走向多元化，國外研究前沿趨勢為以社區為對象的可持續設計。BAEK等[6]提出以服務設計戰略目標架構來支持社區管理。國內前沿趨勢為以鄉村為對象的社會創新設計、可持續設計、服務設計等[7]。羅仕鑒等[8]強調服務設計從傳統的產品設計關注系統、關注環境等要點，轉移到了企業和社會的綜合管理和機制創新，而鄒游等[9]則認為服務設計并非在回避商業，而是在更廣袤的民生環境中發揮作用。在工業革命以來，盡管設計在商品貿易上發揮了重要的作用，但是它在公共領域及服務中的效用尚未得到全面發展。目前國內相關研究較少，海軍等[10]認為公共服務設計的發展為設計介入公共服務等方面提供了新的路徑方法和策略。

1.3 “最多跑一次”的發展

自1999年浙江金華較早在全國成立政務服務中心以來，浙江的政務服務改革從未間斷，經過多年的探索改革，浙江省政務服務品牌“最多跑一次”取得良好成效，政府行政效率明顯提高，撬動全面深化改革初顯成效，整體性政府改革模式基本形成[11]。2018年1月中央全面深化改革領導小組通過《浙江省“最多跑一次”改革調研報告》，至此，跑改經驗跑向全國，同時，表明“最多跑一次”改革已顯現出公共政策品牌雛形，然而改革的實施仍然存在一些新問題，如用戶體驗研究缺失、跑改品牌視覺混亂、政務信息公布不充分、系統和數據各據山頭、用戶反饋機制缺失等問題。這些客觀存在的問題成為“最多跑一次”改革走向深處的絆腳石。

新時代政務改革浪潮中，樹立高效、便捷、為民的政務品牌成為地方政府，尤其是政務改革的一個突破點，而筆者領銜的團隊在2016年便提出建立政務品牌的必要性，同時相關成果獲得了時任中共浙江省委主要領導的批示。經過多年的呼吁，現在一些地方政府已經開始意識到，在政務服務改革過程中，需要借用設計學、傳播學、人機工程學、管理學、社會學等專業的知識、方法和策略。

因此，一段時間以來，筆者通過引入服務設計視角、策略和方法，重新思考、干預和發展“最多跑一次”改革的進程，通過服務設計研究框架，提出一個深化“最多跑一次”改革在不同視角下的解讀，從而進一步推進“最多跑一次”改革的進程。

2 政務服務用戶體驗研究思路和架構

2.1 政務服務用戶體驗研究思路

從服務設計角度而言，立足于服務設計框架介入政務服務，是一個全流程、全方位、全過程的事件。通過理論及實證分析找準浙江省“最多跑一次”實施以來存在的不足和短板，并借用全流程、全方位、全過程的用戶體驗來實現政務服務進化閉環機制。服務本身也是一種產品，除了上述問題之外，需要從三方面要素進行介入，分別為用戶體驗、設計機會和沉淀決策。因此，在進行“跑改”公共服務設計策略期間，課題小組對服務傳遞層、設計結果層、價值創造層等進行梳理分析，政務服務研究思路及策略，見圖1。

圖1 “最多跑一次”公共服務設計策略

從推進政務服務體驗角度而言，廣泛而精準的調研，是開展研究的重要前提。特別需要提出的是，為準確掌握浙江“跑改”第一手資料，為科學合理的政策建議出臺提供足夠的事實基礎，在調研實施過程中，要特別注重產品所存在的時間因素和空間因素[12]，注重對現實問題的訪談及問卷等調研分析。具體調研安排為：首先對溫州市、嘉興市、杭州市的行政審批中心等部門進行訪談，以掌握整體動向，然后逐步深入到群體調研、用戶調研及企業調研，并輔之以創新設計、服務設計的相關會議調研。

2.2 政務服務用戶體驗架構研究

未來政務和數字化改革是當前政務轉型的重要方向，譚浩等[13]認為大數據驅動的用戶體驗研究，會成為未來服務設計和用戶研究的重要方向。為了實現上述研究目標，本課題研究提出的總體邏輯框架如圖2所示，通過服務設計研究的五個漸進層面，包括體驗反饋層、服務傳遞層、價值創造層、結果層和跨領域層，同時通過信息數據安全保障體系、服務標準規范體系內外兩個體系進行支撐。

圖2 政務服務用戶體驗架構研究

2.2.1 用戶層：刺激公共服務創新、促進服務數字化、了解政府部門關系

目前，隨著“互聯網+”在各個領域的深度融合，生態服務體系中呈現出越來越多的創新服務，與傳統的研究和開發環境相比，需要了解生態系統創新的復雜性。尤其重要的是理解公共服務創新如何在復雜的服務系統和網絡中發揮作用。從戰略層面而言，刺激和激活可持續的服務內容創新，通過數字化孿生產品，優化和重組政府之間的數據、資源分配、權責義務等關系是整個政務服務生態體系的重要內容。為此提出“跑改”公共服務設計策略的三個系統戰略層面：刺激公共服務創新、促進服務數字化、了解政府部門關系。

2.2.2 觸點層：開發公共服務網絡和系統、利用觸點推進公共服務設計

在數字化浪潮下，政務服務作為公共屬性的服務產品，要借用數字孿生等技術手段，實施服務數字化、數字服務化，通過政府主導的政務服務中心平臺，開發公共服務數字化產品，同時，通過數字化觸點和虛擬觸點進行優化體驗。為此，將開發公共服務網絡和系統，利用大數據推進公共服務設計，主要有三個重要舉措：促進公共服務網絡協作以增強用戶體驗；完善“最多跑一次”價值網絡和服務平臺的建設；加快創建價值網絡背景下的公共服務架構和模塊化。

2.2.3 數據層：了解價值創造、增強公民參與度

以人民為中心是新時代黨治國理政的根本出發點和歸宿，也是“最多跑一次”改革的根本價值取向。本課題的研究為如何創造價值提供了三個重要舉措：整合公民、公務人員和技術以提升價值創造；協調多角色網絡合作情景下的價值創造；VIS理念導入，向公民和政府部門傳遞傳播價值。

通過參與式設計讓公民參與以提升服務體驗，以此加強對政府部門的監管力度，形成公民與政府部門共同創造價值的良性循環。本課題的研究為如何增強公民參與度提供了三個重要舉措：加強復雜服務環境下服務產品、服務接觸點和服務渠道中的體驗；了解公民日益增長的自主創造體驗的含義；建立、管理并實施“最多跑一次”服務的影響評價辦法和公民的反饋機制。

2.2.4 決策層：通過變革型服務改善福祉、評價并優化公共服務績效和影響

在服務交付和體驗背景不斷變化的背景下，傳統的滿意度指標對于評價如今高信息化水平的公共服務已經遠遠不夠。公眾作為需求側，需要對供給側即政務服務提供方進行反饋評價，作為面向公眾的公共服務產品，公民滿意度不是衡量改革的唯一標準，需要從公民、政府和服務角度評估服務生產力。

本課題的研究為如何改善福祉提供了四個重要舉措：設計并傳遞一種基于可持續方法的公共服務架構；以可持續的方式提供公共服務；加快技術發展以促進改善公共服務體驗研究；加強對弱勢群體（如貧窮和老齡化）的公共服務設計。

本課題的研究為如何衡量并優化公共服務績效和影響提供了三個重要舉措：衡量“最多跑一次”服務標準量化評價機制；制定服務指標，從公民、政府和服務網絡的角度評估服務生產力；優化不同視角之間對服務生產力的權衡。

2.2.5 跨領域層：利用設計和技術介入推進公共服務

數字化集成服務是現代政務服務改革的重點和難點，數字化服務呈現線虛擬、智能交互、跨域移動等特點[14]。通過數字化、信息化的交叉融合，打通了部門、行業、地區等固有的壁壘，形成一個跨領域的系統。這是一個系統性框架和技術性集成，需要融合不同理論和力量進行推進，跨領域層則是通過數字化產品設計、創新設計、關系設計、視覺識別系統設計、環境設計、UI界面設計、人工智能服務產品設計等手段，來推進技術的不斷創新和方案的落地，使“跑改”向公民和法人等需求方提供全天候、全域化、不間斷的均等化服務，通過新技術、新手段、新服務、新模式增強辦事人員的良好用戶體驗。

3 政務服務用戶體驗要點問題

在建立廣泛的數據信息安全保障體系基礎上，通過用戶層、觸點層、數據層、決策層和設計介入的跨領域層，來建立服務傳遞、價值創造、結果導向以及體驗反饋的系統性及政務服務用戶體驗架構，在此架構基礎上，不斷深化服務流程中涉及的具體措施和存在的不友好觸點，并提出反饋。

3.1 云端辦事不暢

互聯網時代最關心流量入口，一旦品牌傳播精準、互聯網入口暢通，將會帶來巨大的便利和更高的辦事效率。一些地方和部門積極推進“一網通辦”，其核心和難點是“通”，只有各地區、各部門之間數據打通了，數字化政務改革福祉才會出現，才能真正實現“讓數據多跑路，讓群眾少跑腿”。“最多跑一次”的一個重要內容為數據云端代跑，調研結果發現，目前浙江的“最多跑一次”主要服務平臺為“浙江省政務服務網”，手機客戶端也沒有專門的APP支持，缺乏與“最多跑一次”鏈接的渠道，以百度搜索為例，調查發現百度輸入“最多跑一次”，前三頁界面中找不到任何相關的鏈接，這顯然與大力推廣的品牌傳播的目的相脫節，這是目前“最多跑一次”政務改革精準化傳播存在的問題之一。

3.2 視覺識別錯亂

以浙江省“最多跑一次”改革政務品牌為例，在早期調研中，發現不同部門或者不通地區在具體落實“最多跑一次”過程中，標識、標語缺乏整體的形象規劃，具體表現為各種標識形態、顏色不統一，導識不規范，品牌識別度不高，不利于政策的推廣和傳播，甚至在某些領域出現交叉混淆現象，如某縣辦事中心雖然開展“最多跑一次”工作，但是卻在各種招貼宣傳上呈現“最多來一次”的宣傳形象，這與全省統一謀劃的政務服務標準不符，也給辦事群眾和企業帶來混淆，除此之外，對嘉興、臺州、麗水、溫州、杭州等地走訪調研發現，“最多跑1次”“最多跑壹次”“最多1次”“最多跑ONE次”等字形、字體、顏色不同的情況時有發生；另外在語用、外文翻譯上呈現“Runup To One Time”“Run Once Only”等不同翻譯，極易產生誤解和視覺信息混亂。

3.3 服務標準缺失

在服務體系視角下審視“最多跑一次”改革，存在著業務系統協同性差、量化評價缺失、特殊群體（如貧窮、偏遠、老齡化）服務缺乏等公共問題。本課題將使用服務設計研究框架，建立用戶畫像，導入CIS行為和視覺識別標準設計，針對弱勢群體（如貧窮和老齡化）的公共服務設計等方面提出具體對策，進一步優化“跑改”服務體系和內容，制定政府服務行為識別標準化體系、特殊群體（如貧窮、偏遠、老齡化）服務評估體系，為解決“跑改”中存在的各種體驗問題提供一個新的視角。

3.4 持續改進缺位

前期調研發現，如何評價公共服務體系的好壞，是一個政府政務服務工作必須克服的難點。以服務設計的研究框架為切入點，對“最多跑一次”改革的發起背景、發展進程進行解讀，發現“最多跑一次”改革過程中，在用戶研究、流程梳理等方面還需要進行多輪的改進優化。為解讀“最多跑一次”改革提供了一個新的視角，同時本課題通過服務設計研究框架對公共服務評價體系的建立提出了一些新觀點。戰略層、服務傳遞層、價值創造層、結果層和跨領域層五大層面既是逐漸推進“最多跑一次”深化改革的重要舉措，又要看作是一個整體，在改革每個層面相互關聯，共同影響。

4 用戶體驗視角下政務服務設計提升應用策略

服務設計以人為本，以人的接觸點為線索，連接物、行為、空間和社會等要素，是設計在特定的時間和空間中的行為方案。這表明了其與傳統的只考慮單方面感受的單一設計的不同之處。而在浙江省推進服務優化的過程中，服務設計的專業立場就被關注到了。通過服務設計的思考方式去解讀“最多跑一次”政策，利用服務設計進一步推進“最多跑一次”改革進程。重點回答兩個方面的問題。一是如何通過服務設計思維構建公共服務體系，根據服務設計的要求和一般性原則，強化用戶體驗，系統性地導入環境設計、用戶研究、產品設計、視覺識別系統、導視系統、智慧產品設計、虛擬產品設計等元素，以服務“最多跑一次”改革。2019年，筆者與浙江大學機器人創新團隊共同研發設計了“跑改先鋒Ⅱ號”智能服務機器人，目的是解決鄉村社區辦事難、行程遠等問題，完成浙江省內政務服務改革“最后一公里”。二是從用戶體驗視角評價和推進“最多跑一次”改革，筆者及其團隊通過對基層辦事中心的走訪，圍繞辦事人員和承接人員，通過調查問卷、流程體驗、對話訪談等方法，建立了“政務辦事評價表”，并將其反饋給辦事中心，優化流程、改善服務。并以此為基礎，初步建立了第三方互聯網政務服務評價平臺，為政務服務改革探路。

4.1 找到關鍵“觸點”

互聯網辦事能否順利，網絡入口是關鍵，殷科[15]提出通過優化環境服務等工具實現服務內容擴增，在政務服務過程中，關鍵“觸點”成為優化服務的重要著力點，以“最多跑一次”為例，浙江政務服務優化過程中，2019年，筆者及其團隊在前期調研中發現，公眾對“最多跑一次”網絡搜索辦事入口反饋強烈，對數據跟蹤調研，結果顯示多數網絡辦事系統和搜索入口銜接不精準，甚至呈現錯亂；以全省11個地市級為例，在百度檢索“某市+最多跑一次”結果中，除少部分地區對政務服務網站進行準確和有效引導之外，大部分地區都指向不明確，個別地區部分時段還存在一些廣告入口；采用同樣檢索方法應用在縣市區一級的調研中，問題更加突出，即便以“某縣（市、區）+辦事”檢索，在杭州的13個縣市區中，只有上城、拱墅、建德等4市縣區鏈接直接將“浙江省政務服務網”列入首位，作為網上辦事入口，而且在整個排序過程中均沒有特別標記為官方網站，一般用戶很難鑒別入口。

測評結果顯示，在“最多跑一次”數字化推進過程中，存在網絡端口錯亂、檢索與辦事系統銜接錯亂、辦事群眾易“迷路”的問題。因而對關鍵“觸點”入口的優化就顯得尤為重要了。此后，團隊將上述材料反饋給相關部門，得到了較好解決。

4.2 梳理關鍵流程

對優化的流程再造也提出了一些觀點和思考，包括：協調后臺研發設計人員、辦事中心人員、公民在服務共同體中相互依存的角色；深化服務策略與政府部門關系的結合，以推動積極的用戶體驗；促進服務化以改變政府的服務文化；深入理解公民行為對公務人員的工作表現、滿意度和整體效益的影響；將“公務人員的聲音”納入服務創新和流程評價。

4.3 傳遞有效信息

良好的政務服務用戶體驗不僅僅是辦事順心的基本需求，還體現在接觸面的設計方面。營銷領域通常將品牌營銷定位于信息傳播的手段，實際上承擔著一種信息傳遞的功能，因此，服務包含了良好體驗、美的表達，更是一種以人為中心的、更加關注人的感受的傳播媒介，其形式具有不確定性，色彩、環境、流程、口碑都可能成為一種服務的媒介。公共議題的符號運用與傳播力構建需要政府和媒體借用符號的敘事功能[16]。傳播學數據顯示，人對社會信息的獲取感知，八成以上是通過視覺達成的信息獲取的，這表明良好的視覺是傳遞美好體驗的重要手段。顯然，混亂和不統一的視覺識別會錯誤引導人們對事務信息的判斷和認識，上海市在2022年的疫情防控早期，就存在方艙導視系統混亂造成秩序混亂、未有效精準地傳播信息、群眾用戶體驗感低下等問題。

4.4 輸出標準規范

對用戶而言，需要準確接收到信息，進而作出適當精準的行為反饋，學者郭躍等提出"工具-敘事-反饋"的行為公共政策的研究框架[17]。對于政務服務系統中的視覺反饋，稱之為用戶視覺形象傳播反饋（簡稱UVICF），這是VIUI或者用戶體驗研究所要關注的。“最多跑一次”在誕生之初也存在這個問題：2017年初，浙江在全國率先推出優化改革時，關注更多是內部流程的優化，即“以事務為中心”，而非“以用戶為中心”，導致改革初期在服務和體驗之間存在落差。

因此，將“VIS”方法（Visual Identity System視覺識別系統，簡稱VIS，也稱為VI）和UVICF理念導入“最多跑一次”的改革中，優化整個線下辦事的環境、導識、文件、服務，從而有效地優化辦事效率，提升政府形象。2018年，這個建議被政府采納，制定了全國第一個政務品牌領域的圖形識別服務標準《政務辦事“最多跑一次”工作規范》，見圖3。

圖3 DB33/T 2036.5-2019地方標準

該標準2019年2月1日在浙江全省范圍發布實施，目前全省11個地級市的行政服務中心均已遵照該標準落地執行，有效促進了數字政務、品牌政務、服務政務在浙江的先行先試，也是設計服務和驅動社會經濟發展，特別是服務設計促進政務審批辦事交叉融合的有意探索，是用戶體驗研究在政務服務領域所做的完美融合，但是服務無止境，人民對美好生活需求的要求不斷提高，這也對服務設計和用戶體驗提出了更高的要求，在實施過程中，仍然還有許多問題需要設計領域同行的深入研究。

5 結語

總而言之，基于服務設計推動公共行政事務，通過服務設計的流程來實現政務服務設計的結果，并通過精準信息傳播價值、公眾參與制度價值、服務評審反饋機制的設計實現閉環反饋，持續改進服務設計在政務服務新領域的研究，這是打造新時代地方政務品牌，踐行“全心全意為人民服務”宗旨的全新實踐探索。“設計改變生活”，服務設計在政務體系中的應用，正是切切實實地改變了人們的生活根本，朝著美好生活更近了一步。

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Application Strategy of "Design+" in Promoting Government Service Reform

WU Yao1, ZOU Wen-bing2, SUN Lun1, ZHANG Bo-wen1, HUANG Bing-die1, QIAN Chen-yu1

(1.Wenzhou Business College, Zhejiang Wenzhou 325000, China; 2.Huaqiao University, Fujian Xiamen 361021, China)

The work aims to explore the significant dynamic role of service design in government services reform and the corresponding implementation strategies by sorting out and analyzing the implementation strategies of design-driven government services. The research ideas, architecture research, and experience essentials of the user experience were sorted out. In combination with the typical case of one-stop service model in the government services reform of Zhejiang Province, the analysis was carried out from three aspects of government services such as the design of the service delivery level, the service design result and the design of value creation level to further discuss the dynamic role of design service in government services reform. In the government services reform, the service design, as a key form of design drivers, plays a significant role in reforming user experience and improving services and evaluating and optimizing public services and impacts through closed-loop monitoring. In the government services reform, it is proposed to conduct a study on the government services experience from the user level, contact level, data level, and decision-making level to evaluate the impact of service design on the dissemination of accurate messages, the value of public participation mechanism and the design of service evaluation mechanism in the government services reform.

service design; government services reform; design-driven; cross design

TB472

A

1001-3563(2022)24-0330-07

10.19554/j.cnki.1001-3563.2022.24.039

2022–07–27

浙江省高校重大人文社科攻關計劃項目（2021QN029）

吳耀（1982—），男，碩士，教授，主要研究方向為設計新動能、文創設計。

鄒文兵（1979—），男，博士，副教授，主要研究方向為文化傳播與創意設計。

責任編輯：馬夢遙