高校預算績效管理體系及運行機制研究

陳偉曉 李潔雯 劉思

【摘 要】 隨著我國財政管理改革的不斷深化推進，全面實施預算績效管理已成為實現國家治理能力和治理體系現代化的重要抓手。為推動高校全面實施預算績效管理，文章聚焦高等教育預算主體，結合廣東省預算績效管理改革的實際，調研梳理高校全流程預算績效管理存在的問題，從系統論角度出發，以強化單位預算績效管理為導向，貫徹“目標引導、監督規范、績效優先、協同治理”理念，構建全方位、全過程、全覆蓋高校預算績效管理體系，并進一步提出落實聯動協調機制、共同參與機制、全過程管理機制、績效評價機制和結果應用機制，促進高校預算績效管理體系真正發揮效能，以期能為提升我國高校預算績效管理水平提供參考和借鑒，為完善公共財政預算績效管理提供新思路。

【關鍵詞】 高校預算； 財政體制； 預算績效； 管理體系； 運行機制

【中圖分類號】 F812.2? 【文獻標識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2022）24-0096-05

一、引言

財政是國家治理能力和治理體系現代化的基石。隨著中共中央、國務院《關于全面實施預算績效管理的意見》的出臺，全面深化預算績效管理改革成為“十四五”時期重點推進的財政改革領域[1]，這也標志著我國預算績效管理將從主要由部門推動的局部探索轉型升級為國家全面實施的全方位、全過程、全覆蓋體系[2]。

隨著高校教育經費投入的日益增長，如何發揮教育經費績效，已成為社會聚焦的熱點問題，但由于管理機制等多方因素的限制，高校預算績效管理水平較預算績效管理改革目標仍有一定差距，教育經費的配置效率和資金績效有待進一步提高。2019年12月，教育部發布《關于全面實施預算績效管理的意見》（教財〔2019〕6號），提出進一步優化預算績效管理模式，不斷提高教育預算管理科學化水平，為教育事業發展提供有力保障。在此背景下，本文聚焦高等教育預算主體，以廣東省高校項目支出預算績效管理改革為例，探索如何系統推動高校預算績效管理，通過研究高等教育主體在財政體制中發揮的作用，推動全覆蓋的預算績效管理體系的建設，助力高等教育高質量發展，同時也為高校逐步實施整體績效提供參考借鑒。

二、廣東省高校預算績效管理現狀

近年來，隨著預算績效管理改革朝著預算管理和績效管理一體化方向順利推進，預算績效管理的內涵也不斷豐富。考慮當前高校預算績效管理仍以項目績效管理為主的實際，本文以深化項目績效管理為導向，通過收集績效評價材料、現狀調研和現場訪談等方式，分析廣東省高校預算績效管理主要存在的不足之處：

（一）預算績效管理整體理念落后

對廣東省預算績效管理改革情況分析，廣東省財政廳相關改革在省級層面能得到貫徹落實，但具體到高校層面，高校貫徹預算績效管理理念仍有待進一步提升，一是高校預算績效管理改革距離省財政改革要求仍有一定的差距，具體表現在高校往往是被動式開展績效管理工作，以落實上級財政部門或業務主管部門績效目標填報、績效自評和相關監督檢查工作為主，未能結合自身發展實際需要主動開展全過程績效管理；二是績效理念仍未在高校領導層全面貫徹落實，相關改革推行緩慢，沒有形成自上而下推動預算績效管理改革的政策和措施；三是校內各部門及師生績效意識薄弱，校內職能部門承擔著校內專項資金的分配和管理職能，但校內職能部門“重分配，輕管理”的思想仍比較嚴重，財務部門也未形成常態化的績效管理機制，而學校的師生及員工，則沒有協同監督學校資金績效發揮的意識。綜上，整體來說，高校績效理念貫徹仍不到位，單位績效管理工作推進相對緩慢，仍未達到國家、省預算績效管理改革的要求。

（二）預算績效目標引導作用未全面發揮

預算績效目標是引導和貫穿預算績效管理活動的靈魂。廣東省高校預算績效目標管理進展相對緩慢，對實踐指導牽引作用未完全發揮。一是在部門預算階段，高校主要按照財政預算系統要求填報項目績效信息，存在被動完成系統任務要求的情況，對常規專項提前規劃論證不足；二是年中下達的資金，績效目標與預算同步下達，并要求高校結合實際設定項目績效目標，部分職能部門或項目負責人績效意識淡薄，不利于預算績效目標發揮引導作用以及持續指導業務工作的開展；三是重大項目績效目標與學校戰略發展規劃匹配度不高，財務部門與業務部門聯動不足，未能以學校發展規劃為引導填報績效目標并持續跟蹤。

（三）績效運行監控側重于預算執行監控，監控效果不佳

中共中央、國務院《關于全面實施預算績效管理的意見》明確指出，各單位對績效目標實現程度和預算執行進度實行“雙監控”，切實做好績效運行監控。就廣東省高校而言，受每月國庫預算資金執行進度排名通報、國庫資金結轉結余等政策導向的影響，現行的績效運行監控更加側重于預算執行進度監控，對預算執行效率、預算支出的均衡性和實效性的關注有待進一步提升。同時，高校過分關注預算執行進度一定程度上忽視了預算執行成本問題，預算績效監控的內涵未能同步延伸至教育成本監控，教育資金的成本意識相對淡薄。另外，績效目標實現程度監控方面，因缺乏掣肘的手段，更多的是依靠高校自覺執行，因此，績效運行監控的執行情況更多地與高校績效管理水平相關，對于缺乏績效管理理念的高校而言，更容易流于形式。

（四）績效評價推進落后，評價結果難以應用

目前，高校自身開展績效評價的積極性和主動性不高，仍以落實上級部門績效自評政策任務安排為主，且財務部門布置校內財政專項資金績效自評工作更多的是起到上傳下達、匯總上報的作用，過程監督管理缺失，高校根據自身預算安排實際情況定期開展績效評價的制度尚未建立，績效評價方式上也未探索第三方評價加專家評價等方式，因此，在績效評價未能全面落實的情況下，評價結果的應用也存在一定的困難，評價結果應用需進一步強化落實。

（五）績效監督協同治理機制不完善

在目前績效理念仍未在高校全面落地生根的情況下，高校各監督職能部門缺乏參與績效管理的動能，學校審計部門更多開展的還是收支審計，沒有開展績效審計，而學校紀檢監察部門也未介入預算績效管理工作，學校的師生員工對預算績效管理工作參與度更低。總體來說，績效監督多主體協同治理機制仍不完善，其根源在于制度不完善、職能分工不明確，缺乏引導和信息公開。

三、高校預算績效管理體系構建

高校預算績效管理既是老生常談的話題，亦是持續完善治理體系的重要手段。高校要真正落實預算績效管理改革目標，要以績效目標為引導，充分保障預算編制、執行、監控、評價和應用各個流程環節的緊密銜接和流暢運行，形成完整的管理體系，確保預算績效管理動能充分發揮。基于此，本文從系統論角度出發，充分考慮高校預算績效管理的需求，以國家和廣東省預算績效管理改革的思路為引導，重新構建“目標引導、監督規范、績效優先、協同治理”的高校預算績效管理體系（圖1）。

（一）責任主體落實體系

資金的績效好壞與資金的管理和使用主體息息相關，要想財政資金發揮出應有的作用，如何壓實相關主體的責任至關重要，因此，構建高校預算績效管理體系，關鍵在于各相關主體共同責任的落實。各責任主體從管理維度上可以分為管理決策層、財務部門、業務（職能）部門、資金使用者和監督管理部門。管理決策層是學校預算績效管理工作的最有力推進者，落實自上而下貫徹績效理念并部署推進相關工作的主體責任；財務部門作為資金的管理者，主要負責資金的管理績效，即落實全生命周期的績效管理實施主體責任；業務（職能）部門作為資金的分配和具體業務管理部門，落實資金的監督績效責任，對預算執行效率和績效目標進行動態、持續監控；資金使用者是項目的具體執行者和推動者，其對資金使用的安全、規范及績效目標實現負主要責任；監督管理部門對預算績效管理各流程階段進行監督。

落實績效管理各主體的管理職責是預算績效管理工作的奠基石，只有各層級管理部門職責劃分清晰，才能對績效目標管理形成有效牽引。

（二）績效目標管理與績效預算編制體系

績效目標是財政資金預期實現的目標和產出的績效，同時也是高校發展戰略規劃的分解和推動高校事業發展的指引，貫穿預算績效管理活動全過程。一直以來，廣東省財政推行預算績效目標事前審核機制，在項目入庫環節即對項目績效目標編制和績效指標設置等信息嚴把關口，確保預算與績效相匹配。因此，本文所構建的預算績效管理體系，充分借鑒績效目標事前審核機制，考慮項目績效目標與預算編制的關系，引入績效預算的概念，將績效目標與績效預算編制加以融合，確保績效目標的設定更加科學合理。

為更好地發揮績效目標的引導作用以及績效預算對資源的優化配置作用，高校可以分別成立預算績效管理辦公室和預算管理委員會，相互協調配合，實現預算與績效一體化管理，其中預算績效管理辦公室應保持獨立性，不掛靠在財務部門，由規劃、人事、財務、科研等相應職能部門組成，主要是以績效目標為引導，強化對預算績效的全流程管理；預算管理委員會則聚焦主業強化績效預算的編制，由財務部門牽頭，從成本的角度，優化資源配置，打破教育資金弱化成本因素的觀念。在具體運作方面，以高校整體發展規劃為引導，由預算績效管理辦公室和預算管理委員會進行溝通協調，確定高校中長期規劃以及年度規劃，先謀事，再匹配資金，績效管理辦公室采取事前評估的方式進一步確定項目績效目標，而預算管理委員會則根據財力情況，綜合考慮項目成本效益情況，確定與項目績效相匹配的預算額度，并通過下達預算額度的形式，同步下達預算績效目標，確保預算資金的使用圍繞績效目標進行。

在具體項目績效目標方面，要切實做到將宏觀的績效目標進行合理分解，落實績效目標精細化管理，一是縱向上高校的項目績效目標直接受上級主管部門績效目標指導，以上級部門下達的績效目標為參考，結合自身戰略發展規劃實際制定本單位績效目標，并將績效目標分解下達到相關責任人；二是橫向上對于學校確定的績效目標，財務部門與職能部門應加強協作，建立績效目標分解傳導機制，使學校各相關部門能緊緊圍繞績效目標形成合力。項目績效目標通過縱橫向分解，形成工作任務分解和責任分解傳導機制，實現績效目標的精細化。

（三）績效監控管理體系

為更好地貫徹落實績效目標及預算執行“雙監控”機制，財務部門與資金分配管理部門形成合力共同構建高校績效監控管理體系。財務部門重點關注預算執行效率，確保預算支出的規范性、均衡性和時效性，以支出效率促進業務進度；規劃部門等資金分配管理部門落實績效目標的監控，主要包括績效數據的及時采集和分析，對資金使用部門的項目績效目標可以實行定期監控督促，如實行按季度、按中期等方式進行績效監控，或定期對重大政策和重大項目績效目標進行監控。同時，在實際管理環節，通過將成本控制管理融入到內部控制機制中，增加運行成本的績效監控，使預算執行管理環節實現成本的“合理”和“可控”，進一步節約成本，使運行成本與產出目標、資金效益和使用效率相匹配。

為保障預算執行監督不流于形式，強化預算約束性，在做好績效監控的同時應積極將監控情況進行反饋，因此，該環節要注重與績效目標規劃的聯動，及時糾偏，重新樹立績效目標管理引導的權威性。

（四）績效評價管理體系

績效評價是預算績效管理的核心，是實施預算績效管理的重要手段[3]，2011年4月，財政部《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預〔2011〕285號）指出績效評價應當以項目支出為重點，盡管經歷了多年的探索，但績效評價管理體系的完善仍是難題，筆者嘗試以“責任落實—評價框架—指標體系—績效審計”為主線，構建績效評價管理體系。

首先，應明確績效評價工作的共同責任。績效管理辦公室、職能部門、財務部門和項目責任人均承擔預算績效管理主體責任，只有推動各方共同負責，才能保障績效評價管理體系的有效和穩定。

其次，構建績效評價的管理框架。具體包括政策評價、管理效益及使用績效，覆蓋宏觀、中觀和微觀層面評價。宏觀層面評價聚焦頂層決策的科學性和合理性評價，包括專項資金設立的可行性和必要性以及項目績效目標設置的合理性和匹配性等，聚焦政策層面；中觀層面評價聚焦對專項資金的監督管理，隨著“放管服”改革的不斷推進，高校對資金統籌能力不斷提升，中觀層面對資金的使用監督、資金管理辦法的落實、績效目標監控和成本監控等管理過程評價；微觀層面的評價其落腳點在于項目資金的使用績效，突出項目預算績效管理的結果導向，聚焦績效目標的實現程度，包括績效產出、效益和滿意度的評價。

再次，制定完善的項目績效指標體系。績效指標是績效目標的細化和量化描述，績效指標體系的完善是績效評價的重點和難點問題，從實踐的角度分析，績效指標既要客觀反映“結果”又要能予以細化量化，需要以科學的方法完善指標庫的建設并健全績效指標評價標準體系，鑒于高校績效指標體系具有行業特點，為使績效評價工作客觀、公正、科學開展，應由教育部門盡快制定高校全面實施預算績效管理的指標體系，以便各高校在全面實施預算績效管理有較強的操作性[4]。

最后，引導高校審計部門探索績效審計，以績效評價結果為突破口，從審計的視角對績效評價的材料、方法、過程、結論等進行復核、分析和再評價，進一步降低高校開展績效評價活動的機會主義行為，切實提高績效評價結果的質量。

（五）評價結果應用體系

實施績效評價不是績效管理的最終目的，只有落實績效評價結果應用，才能更好地改進績效管理，充分發揮資金績效。高校在實施績效評價后，其結果運用可在績效評價公開、績效問責和績效獎勵三個方面予以應用。

一是績效評價公開方面，以師生知情權為導向，將高校每年度上級主管部門布置的自評績效、監督檢查的績效評價報告以及單位自身組織的績效評價結果進行公開，引導師生關注績效評價結果及其應用情況，在師生中形成潛移默化的績效理念灌輸，形成良性的輿論監督環境，確保績效評價結果能真實反映項目實際情況，推動預算績效管理工作高質量開展。

二是強化績效問責，在高校現有業績、政績考核體系下進行補充延伸，從領導干部個人到學院部門的相關考核中增加績效評價考核，將績效運行過程中出現重大決策失誤、違規使用資金等問題納入考核體系，強化績效問責力度，推動各部門負責人強化績效理念，推進單位預算績效管理。

三是將績效評價結果與預算再安排掛鉤，強化結果應用，加強對下一年度項目入庫遴選和預算安排額度的控制，以往期績效評價結果等級為參考，建立聯動掛鉤機制，充分體現“獎優罰差”的政策導向，如對于績效評價結果達到良好及優秀以上的項目，優先給予預算安排保障并可適當給予項目承擔部門（學院）統籌獎勵資金由其統籌用于支持部門（學院）教學、科研和學科的發展，以此形成激勵效應；對于因績效目標未實現等導致績效評價等級不達標的，既要建立資金收回統籌機制也要確實扣減其預算額度，甚至取消預算的安排。從根源上分析，績效評價結果的應用不僅僅是為了獎懲，更重要的是為了改進預算績效管理工作，確保績效評價結果不落入“為評價而評價”的怪圈，因此，需要高校積極分析績效評價結果，發現問題，剖析根源，進一步完善制度、管理理念、優化流程、強化內控，確保預算績效管理落于實處，真正落實績效優先的理念。

四、完善高校預算績效管理體系運行機制

高校預算績效管理體系是對高校預算績效全管理流程的有效融合和銜接，通過流程優化和管理賦能，最終實現良性循環的管理模式，有效促進預算績效管理工作的提升。高校預算績效管理是一項復雜的系統工作，要使所構建的績效管理體系發揮預期作用，不僅需要多個主體協同參與，還需要各個流程環節的銜接和配合，完善的運行機制關系著績效管理體系運行的效果。結合高校預算績效管理工作開展情況，高校預算績效管理運行機制包括聯動協調機制、共同參與機制、全流程管理機制、績效評價機制、結果應用機制（圖2）。

（一）完善聯動協調機制，確保信息暢通

信息的傳達是一個系統運轉的根本保障，要確保高校預算績效管理運作順暢，則必須完善聯動協調機制，既要包括上下級的溝通協調機制，確保政策及指導意見的準確傳達，以及頂層設計規劃的順利推進和落地，同時，也要保證橫向溝通協調機制的落實，確保各業務職能部門、規劃部門等積極配合預算績效工作，在單位內部形成協作合力，為預算績效管理改革提供堅實的保障和強勁的動能。

（二）營造多方共同參與機制，強化績效理念引導

以近年來預算績效管理軟環境建設為契機，建立由校長擔任主要負責人的預算績效管理工作領導小組，推動績效理念自上而下落地，積極落實預算績效公開制度，加強績效理念宣傳，培育高校師生績效理念，鼓勵全民參與預算績效治理；同時積極落實制度依據，賦予紀檢、審計等部門參與預算管理工作的權利與義務，為預算績效管理改革引入新生力量，實現監督管理制衡，通過績效理念引導，最終營造多方共同參與機制。

（三）完善全流程管理機制，確保績效管理銜接順暢

預算績效管理改革的目標是實現“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”的全流程管理。因此，在實際管理中，各個流程環節的順暢銜接是系統發揮作用的關鍵，要形成自然銜接的全流程管理機制，而非人為設定管理工作，造成各環節的脫節與執行偏差。而要完善全流程管理機制，有賴于制度的保障、信息系統的加持以及管理細則的指引，即要落實制度保障機制，賦予參與各方權責，形成規范性約束，讓預算績效管理工作在制度保障下良性運轉；同時，利用信息化系統，串聯各個管理環節，使預算績效管理實現高效、留痕以及自動化管理，保障預算績效管理工作開展的系統性、規范性和科學性；最后是及時發布管理細則，在每一流程管理中形成引導，減少預算績效管理工作推進阻力。

（四）完善績效評價機制，促進預算績效管理科學化

為進一步突出績效評價的核心作用，高校應改變被動接受績效評價任務的情況，應進一步完善績效評價機制，促進預算績效管理科學化。一是通過自評和外部評價相結合的方式，對預算執行情況和預算績效情況開展評價，對項目實施效果開展績效自評，評價結果報送財政部門[5]，并應在校內進行信息公開，強化監督；二是在教育主管部門的指導下，構建以“定性+定量”相結合，“共性指標+個性指標”為特色，符合高校實際的績效評價指標體系，并在實踐中不斷應用和調整，實現績效評價結果的有效性、客觀性和科學性。

（五）落實結果應用機制，強化績效監督評價管理

進一步強化預算績效監督評價管理，充分利用信息系統進行績效數據分析，以及在落實績效自評基礎上，積極開展高校重大決策項目、重大規劃項目等的績效評價工作，以制度的形式確立、固化必須開展績效評價的項目范圍，定期或不定期組織不同形式的抽查，對績效評價結果進行記錄，如未達到單位績效目標管理要求的，可將評價結果應用到今后預算安排、考核獎勵以及績效問責等方面，形成新的監督評價機制，確保體現“獎優懲差”。

五、結語

高校預算績效管理是一項老生常談的工作，也是一項必須常抓不懈的工作，預算績效管理永遠在路上，既要認清目前高校預算績效管理工作仍處于初級管理階段，也要看清預算績效管理工作能為學校高質量發展所帶來的動能。在扎實推進項目績效管理的基礎上，逐步探索實現單位整體績效管理目標是高校預算績效管理改革推進的目標方向。本文聚焦項目預算績效管理，構建“目標引導、監督規范、績效優先、協同治理”的高校預算績效管理體系，進一步提出完善的運行機制，促進高校預算績效管理體系真正發揮效能，希望能為進一步探索研究單位整體績效提供一定的理論支撐。●

【參考文獻】

［1］ 馬蔡琛，趙笛.中國預算管理改革的回顧與展望——“十三五”改革評估與“十四五”發展路徑［J］.求索，2021（2）：151-159.

［2］ 劉菲菲.宏微觀視角下預算績效管理的實施路徑選擇［J］.財會月刊，2019（21）：172-176.

［3］ 白景明，程北平，王澤彩，等.中國財政績效報告——理論與實踐［Ｍ］.北京：中國財政經濟出版社，2018：11-15.

［4］ 喬春華.高校開展整體績效評價的思考［J］.會計之友，2020（20）：73-77.

［5］ 肖廣華，侯玉燕.政府會計制度下高校全面預算績效管理探析［J］.會計之友，2020（20）：109-115.