調適性治理：地方黨內規范性文件備案審查的制度邏輯*

□曾鈺誠

內容提要 地方黨內規范性文件備案審查作為一項保障地方政策權力規范運作的黨內監督制度形式，在強化中央政策統一性，推進國家治理現代化等方面扮演關鍵角色。本文嘗試從中國政黨國家治理的歷史線索中提出一個“調適性治理”理論框架，用以分析與解釋當前地方黨內規范性文件備案審查過程中的一系列制度現象及其實踐，包括由正式治理與非正式治理、常規治理與動員治理、技術治理與政治治理共同形塑的制度環境，以及它們之間的機制互動與深層次制度邏輯。調適性治理的穩定存在與機制生產既是法規部門組織結構及其所處制度環境，以及對環境不斷適應與塑造的產物，也是法規部門保持工作靈活變通與政治能動，緩解治理緊張所導致的結果。這可以從工作通報、審查標準、指導案例、問題處理等制度調適過程得到具體呈現。然而，調適性治理在為地方黨內規范性文件備案審查工作帶來有效性的同時，也存在目標替代、制度變通、政治偏好、法治張力等制度局限。這為我們全面客觀評價調適性治理的制度過程及其對地方黨內規范性文件備案審查的影響提供了資源。

一、研究的緣起與文獻回顧

（一）研究的緣起

黨的二十大報告提出，要持續“健全黨統一領導、全面覆蓋、權威高效的監督體系”“完善和加強備案審查制度”，這就對新時代推進黨內規范性文件備案審查制度等黨內監督制度建設提出了更高要求。黨內規范性文件備案審查是中國共產黨提高政策質量、深化黨內監督、推進國家治理現代化的重要制度過程。所謂黨內規范性文件，是指由各級各類黨組織在制定或落實政策、貫徹黨內法規和國家法律過程中制發的，體現黨的統一意志，針對不特定主體并在一定時期反復適用，以決議、決定、意見、通知等形式表現的政策文件。中國共產黨領導政黨與國家治理的很多方針政策都是通過規范性文件形式推動的，這一中國特色治理方式被概稱為“文件政治”。①中國共產黨非常重視發揮文件對于加強黨的領導、調整黨內事務與規范各級組織行為的政治功能，為了保證規范性文件的政治統一性與合法合規性，一套自上而下的文件審查制度在黨內逐步確立起來。②

“文件審查制度”從縱向維度整合了中央與地方備案審查正式治理規范，包括中央制定的《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案審查規定》（以下簡稱“中央備案審查規定”），以及地方省委出臺的針對中央備案審查規定的配套辦法與實施細則。③中央備案審查規定建立了從中央到地方縣級黨委的層級化黨內規范性文件備案審查體制，實現對黨內正式政策的監督全覆蓋。地方黨委法規部門是中央備案審查規定以及省委配套規定的內容闡釋者與具體執行者，特別是省委法規部門，在黨的備案審查組織工作體制中扮演承上啟下的關鍵角色。一方面，省委法規部門在嚴格依中央備案審查規定行事與推進工作之外，還要接受中辦法規部門的政治領導和工作指導，這意味著在制度因素外，政治因素同樣構成影響地方黨委法規部門備案審查活動的關鍵變量；另一方面，省委法規部門作為統籌推動中央備案審查規定在地方逐級貫徹落實的直接責任主體，其事實上享有中央委托的，通過代理關系、層級領導以及配套規定起草等方式主導本地區備案審查工作的治理權限。

在科層化漫長制度鏈條與復雜組織關系中，要維持備案審查工作的步調一致并不容易。通過對X省委法規部門工作為期一個多月的參與式觀察發現，黨內規范性文件備案審查的整個工作過程并非完全建立在嚴格技術化、常規化、正式化的制度秩序與治理模式之上，而是逐步發展出了一套“調適性治理”機制。調適性治理被視為一系列“有效性”生產的組織適應機制的集合，其內容包括了政治治理、動員治理與非正式治理等機制類型，正是在這些機制要素的合力下，法規部門才得以靈活回應實踐中環境和治理需要變動，持續保持備案審查工作的彈性有效。理解地方黨內規范性文件備案審查調適性治理的制度邏輯，需要深入調適性治理在中國的歷史場景，去考察其內在的理論結構，并進一步關注備案審查調適性治理所嵌入的制度環境以及作為塑造這一環境行動者的法規部門。

（二）文獻回顧：研究進展與限度

現階段，學界關于黨內規范性文件備案審查治理問題的研究成果極少，絕大多數討論主要圍繞黨內法規備案審查的相關議題展開。黨內法規是省級以上黨組織制定的，用以規范、調節黨的領導和黨的建設活動的專門規章制度。相較于具有濃厚政策屬性的黨內規范性文件，黨內法規的規范屬性更為凸顯。地方上只有省級黨委才享有黨內法規制定權，其余黨組織主要通過黨內規范性文件的方式實現日常政治領導與決策。在黨委科層體制所建構的層級節制關系中，黨中央（中辦法規部門）直接掌握針對黨內法規的備案審查權，并對省級以上黨組織報送的黨內規范性文件進行監督。地方各級黨委（法規部門）的審查監督范圍僅限于直接領導關系中的下級黨組織報備的黨內規范性文件。從黨的十八大后發表的研究成果來看，基于為“形成比較完善的黨內法規制度體系”的政治目標提供學理支撐的需要，學者們對黨內法規備案審查制度及其規范化、完善化、法治化等問題始終保持較高關注，中共中央分別在2013、2016年印發的《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要（2013—2017年）》《關于加強黨內法規制度建設的意見》中明確提出，到建黨100周年時，形成比較完善的黨內法規制度體系的行動目標。黨內法規備案審查制度為提升黨內法規制定質量、體系完善性與協調性提供了制度保障。

關注黨內法規備案審查制度的學者大多基于規范法學的思維展開討論，理論研究主要立足于邏輯思維、規范分析與體系建構，重點圍繞黨內法規備案審查制度的內容屬性、結構功能、問題完善等規范性議題開展研究。例如，部分學者重點討論了黨內法規備案審查制度的法治屬性與規范功能，包括黨內法規備案審查制度實踐在提升全面依法治國治理效能④、維護憲法法律制度權威⑤、推動黨內法規建設法治化⑥、促進黨規與國法銜接協調⑦等方面所扮演的法治角色。還有學者從微觀視角對黨內法規備案審查制度的構成要素⑧、機制作用⑨、制度運行⑩等內容展開深入分析。相較黨內法規備案審查領域的成果涌現，學術界對黨內規范性文件備案審查的研究非常匱乏，集中表現為一些零散的探討。?

以上研究為我們理解中央備案審查規定如何形塑黨內法規備案審查的制度結構與機制功能提供了理論資源，也對我們整體觀察黨內規范性文件備案審查的制度運行具有啟發意義，但仍然存在兩方面不足：一方面，既有研究過于聚焦黨內法規備案審查問題，對地方黨內規范性文件備案審查問題缺乏關注。雖然在中央層面，黨內規范性文件備案審查遵循與黨內法規備案審查相同的規范基礎與治理邏輯，二者理論上均嚴格依據中央備案審查規定確立的工作機制開展相應治理活動。但在地方層面，中央備案審查規定確立的規范秩序能否被地方嚴絲合縫地接納與執行？支撐地方黨內規范性文件備案審查體制有效運作的方式是否偏離正式結構設定的行動軌跡，并生產出新的治理機制與制度環境？需要進一步的討論。另一方面，盡管有學者注意到黨內規范性文件備案審查存在的制度問題，但很少有研究探討這些問題對實際治理過程產生的可能影響，也未討論法規部門在實踐中如何通過調適黨內規范性文件備案審查制度環境與治理模式來應對不同問題及需要。

正基于此，本文以X省委法規部門的相關制度行動與經驗為基礎，探討地方黨內規范性文件備案審查過程中的機制互動與制度邏輯。本文試圖解釋調適性治理是如何塑造地方黨內規范性文件備案審查的制度過程及其邏輯，即地方黨內規范性文件備案審查活動嵌入到了怎樣的制度結構與環境中，以及法規部門是如何主動適應和參與了環境的構建。最后將進一步反思調適性治理的制度局限。

二、調適性治理：理論框架與制度邏輯

（一）黨政體制：調適性治理的政治基礎

學界普遍將中國共產黨主導下的國家治理體制概稱為“黨政體制”，用以描述政黨在行政國家、政治目標以及治理決策中所扮演的關鍵角色。黨政體制強調發揮政黨在國家建構中的引領作用，以及對于國家治理資源的吸納、整合與分配能力，政黨嵌入到國家政權的內部結構，并在涉及重大政治事項上主導或決定行政國家的行動規劃。中國黨政體制契合于人民政權建設，并塑造了“政黨領導國家、國家建構社會”的治理框架，該治理框架通過凝聚權力，以調控資源和動員民眾有力地推進了經濟社會發展。黨政體制的運轉充滿韌性與活力，改革開放以來中國在經濟領域所取得的巨大治理實績與成就，除了與黨持之以恒的理論創新、制度建設與路線調整有關外，還與中國黨政體制在保證干部隊伍活力、政策穩定性、行政高效性以及政治環境安定性等方面所展現的制度優勢有關。?黨政體制確立了政黨與行政國家間的密切聯系，即黨對國家事務的領導，這種領導關系表現為：在法律框架內，黨通過一系列組織、思想、政治的制度和機制，運用組織紀律、意識形態、工作管理來實現對大政方針與方向上的把控，?具體事務的管理仍然維持著平衡與分工關系。

中國共產黨與行政國家不是混同和替代關系，而是領導與分工關系。共產黨是最高政治領導力量，而非國家政權體制下的最高權力機關，政黨嚴格依據黨章黨規領導國家、行政則按照憲法法律管理國家。這種領導與分工關系由法律來明確，以實現政黨行動同國家法制的對接，這保證了黨全面而有效地推動人民的利益，并實現治理民主。同時，黨政體制又使得國家法治建設需要同黨的領導相適應，包括法治建設在內的國家治理活動均要接受黨的領導，這為整個政治體制建立了能動性。中國黨政體制具有令人印象深刻的適應性，這使其能夠在東歐劇變很多年后，仍能保持活力與龐大的政黨組織規模，其秘訣在于黨組織深刻嵌入國家治理結構，通過代表國家利益、目標和政策對國家治理發揮巨大領導與調整作用。自1978年以后，中國黨政體制一直處在持續適應之中，其試圖主動應對國家現代化過程中所面臨的變革與挑戰并避免僵化及教條。對中國共產黨來說，最重要的是保持調適性與靈活性以滿足有效治理所需。?景躍進教授指出，在中國黨政體制內，政黨與行政要素組合成公權力意義上的國家，政黨是其中一個主導國家行動的能動因素，從某個方面來說，中國國家治理中出現時斷時續、以不同樣式呈現的運動型治理同樣可以視為黨政體制之政治性（能動性）的一種表現方式。?這展現了黨政體制為國家治理注入靈活性與適應能力的實踐圖景。中國黨政體制表現出的治理適應性首先在經濟建設中得到顯現，這是中國成功實現經濟飛躍的關鍵動力。?

（二）調適性理念

作為中國國家治理一以貫之的治理理念，“調適性”提供了理解相應治理實踐的理論框架。中國共產黨塑造了一個彈性與適應性相結合的調適性治理體制，其基礎源于中國科層治理歷史軌跡中所呈現的因時而異、因地制宜、因事變通的實踐特性。?所謂“調適”，是指持續調整與適應過程，?其更多指向通過調節不同社會群體間的交互關系并使之更具適應性，從而促進社會的整合功能。?塞繆爾·亨廷頓提出，一黨制體制發展演進最終會達到執政黨對社會壓力的適應階段，?其中的“適應”指代靈活應對各類問題，較好適應外部環境變化，保證體制機能穩定有效。?調適性理念要求通過一系列治理體制改革、意識形態創新、執政社會基礎的擴大與鞏固、治理制度化與合法性資源整合等方式不斷提高治理效能與解決問題能力。?有學者將調適性理念及其治理特征歸納為：適應性、吸納性、整合性、控制性?，以及彈性與回應性等內容。?在中國黨政體制結構中，我們可以嘗試概括出調適性理念的基本面向，它包括治理靈活性、政黨能動性、政策變通性、能力適應性、問題回應性、資源整合性等內容。調適性理念旨在建立更具有回應性以及靈活性、能動性、變通性、適應性、整合性的發展模式，以獲取體現內在彈性與有效性的治理結果。

“治理靈活性”是指治理手段方式的多樣性，既運用正式制度建立治理秩序，也依靠非正式規則推進治理實踐；既采用常規式按部就班開展治理，也通過運動式方式激活治理效能，選擇何種方式取決于行動需要。例如，蘇聯官僚科層制組織習慣于從其諸多政策工具箱中選擇能在短期內大力動員的運動式調適方案，以更好完成既定任務。?中國地方政府也在實踐中逐漸發展出一套非常規治理機制來應對行政科層制存在的結構僵化與部門割裂挑戰。?“政黨能動性”倡導政黨要根據政治安排的輕重緩急與需要來規劃行動，避免教條化并保證治理活動、政治目標、國家任務的一致性。“政策變通性”強調相關政策文件以及制度不能固步自封、一成不變，要隨形勢環境變化而不斷調整，以維系政策制度的有效應變能力。“能力適應性”是指政黨具有的通過國家計劃、制度調整及政策行動來適應或實現特定政治意圖的能力。這種適應能力具體表現為提取、規制、滲透與分配能力。?“問題回應性”主張國家在政策制定與制度執行過程中應堅持問題導向的行動及回應策略。“資源整合性”則關注治理資源吸納與整合體制機制的建設，將所有治理實踐進行政治化改造并通過制度形式體現出來，?以促進治理資源對權威意志、整體利益和治理目標的保障。

（三）調適性治理的制度邏輯

調適性治理作為一套組織適應性治理機制，不僅實現了對傳統行之有效治理模式及其機制的整合吸納，也實現了對制度自我適應、發展、回應、變通等能力的塑造強化。調適性治理非常關注制度的有效性，力圖建構一系列有效性生產的機制組合，這包括了非正式治理機制、動員治理機制以及政治治理機制等制度形式和內容。這些治理機制通過對既有規范秩序的功能性補充與制度調適，從而更有效率地推動治理任務。相較于調適性治理所形塑的制度網絡與環境，由正式治理、常規治理、技術治理等機制形式組成的理性結構和規范秩序，則展現了對規范性安排與確定性程序的高度依賴，這也是理性科層官僚制的一項制度優勢。但事實上，理性意義的制度過程并不存在，任何制度設計都難以考慮到所有的問題情形，也不具有廣泛的預見性，一味地按部就班、循規蹈矩可能產生適得其反的治理效果。調適性治理為適應治理需要提供了補充性方案，它的治理結構體現出正式與非正式、常規與動員、技術與政治之間機制整合與互動的制度邏輯。具體表現為：

第一，正式機制與非正式機制。通常我們習慣將“制度”理解為國家正式秩序下的法定規則，這可能導致我們忽視事實上對治理過程產生重要影響的非正式體系。?中國單位組織中有關資源或權力的分配與交換機制，相當程度上是組織中各種正式與非正式機制互動的結果。?“制度”本身就是正式約束與非正式約束共同組合的整體，?它涉及一系列界定角色關系、適宜行為及相互聯系規則與慣例的規范集合，包括正式規范與經驗規范。?其中的“慣例”指代行動中的制度和經驗傳統，其通過組織與個體的適用而被大量保留下來。這些慣例可能是規范決策過程的程序性機制，也可能是規范決策結果的實體性或評價性機制。?“機制”特指制度各內容要素間的結構關系與運作方式，非正式機制通過對正式機制的制度調適，從而滿足組織特殊目標期待。?

第二，常規機制與動員機制。中國國家治理時常會借助政治動員的方式打破常規狀態，震動與打斷常規治理機制的束縛和惰性。?常規治理表現為，借助確定、穩定、嚴格的制度措施將治理活動固定在正式程序范圍內，以實現治理活動有規可依與合法性建構；動員治理則借助運動式手段與能動方式，以激活常規治理有效性為目標。建立在常規治理與動員治理模式基礎上的制度形式被稱作“常規（治理）機制”和“動員（治理）機制”。常規機制遵循以正式機制為本的治理邏輯，通過確立穩定完備的制度設施，為常規治理的每個流程階段與每項程序環節提供具有預期性的行動依據；動員機制是運動化治理逐步規范化的制度產物，其對以往臨時性、非常態運動式治理方式予以法治化“改造”，使其更具穩定性與常態性。

第三，技術機制與政治機制。技術治理是建立在訓練有素、依規辦事的專業官員，以及標準化、規范化行動程序上的治理機制。政治治理則是由組織內部縱向權威體系、科層結構與領導關系所建構起來的治理機制。在涉及地方黨內規范性文件備案審查等諸多黨內工作實踐中，政治機制是一個影響治理行動的能動因素，黨的很多治理決策與工作推進本身就帶有濃厚的政治色彩，政治機制通過制度的靈活變通使技術機制與專業化行動服務于政治需要。政治機制展現出中央議題關注、政策變動和高層政治意愿，對相關黨內專業性工作與技術治理過程所產生的實質性影響，這種影響源自于黨委科層體制基于層級結構與民主集中制所形成的縱向領導服從的權力關系。

三、地方黨內規范性文件備案審查調適性治理的制度環境

所謂制度環境，是指組織所處的法律制度、文化制度、社會規范、觀念制度等為人們普遍認可、廣為接受的規范秩序。“所有的組織在某種程度上都嵌入在關系化和制度化的環境中，組織間復雜關系網絡的構建、政府等管理機構的發展和要求、領導性組織的示范作用都要求組織必須適應制度環境才能生存。”?如果將地方黨內規范性文件備案審查治理秩序視為一系列服務于治理有效性需要，在內部受普遍認可的機制創設、組合與互動過程，需要進一步揭示的是，維系地方黨內規范性文件備案審查體制的環境是在怎樣的制度條件下建構起來的？其中又體現了怎樣的機制互動？本文認為，法規部門試圖形塑與拓展有利于地方黨內規范性文件備案審查制度靈活運作的調適性治理空間，以變通應對正式機制面臨的實踐問題，激活常規機制的有效性，并強化備案審查過程的政治性。

（一）正式機制與非正式機制的靈活切換

地方黨內規范性文件備案審查治理過程伴隨著正式與非正式機制的靈活切換。一方面，X省委法規部門依據中央備案審查規定及其配套制度的正式安排開展工作，這些正式機制包括工作機制、責任機制與保障機制。工作機制從縱向與橫向維度分別確立了對上負責機制和多部門協同機制。對上負責機制展現了這樣一種科層關系，即直接上下級黨組織間的工作互動與層級壓力。法規部門除需要向黨中央報備省委黨內規范性文件并對其負責外，還要審查監督地級市黨委、省委職能部門報備的黨內規范性文件；多部門協同機制建立了法規部門統籌協調不同制定機關在各自權責范圍內，協同配合推進備案審查工作的關系網絡。工作機制還包括了規定備案、審查、處理工作運轉及治理內容的程序機制與審查標準機制。責任機制架設了備案審查工作有序推進的責任網絡，明確了主體責任、統籌責任、牽頭責任、配合責任、監督責任等責任形式。法規部門負有根據黨中央與省委決策部署，統籌協調本地區開展備案審查工作的統籌責任，并在其中發揮牽頭履責的主導作用；同時，法規部門還對下級黨委法規部門的業務工作負有監督責任。保障機制則吸納考核、激勵、問責等正式機制內容，為法規部門嚴格履責提供動力。

另一方面，X省委法規部門開展黨內規范性文件備案審查活動，還嵌入大量非正式機制同正式機制交替發揮作用。法規部門為了細化審查標準與尺度，回應審查標準內容簡略模糊、可操作性不足的問題，在實踐中逐步發展出指導案例機制、工作請示機制、工作流程機制等一系列制度化的非正式調適機制。其中，指導案例機制提供了成熟經驗向普遍規則轉化的非正式路徑，省委法規部門不定期將備案審查典型問題案例編制成冊，用以指導下級法規部門業務工作。針對類似問題的處理直接參照指導案例而非適用審查標準，這不僅強化了省委法規部門統一下級行動的支配能力，也紓緩了因審查標準機制缺乏可操作性帶來的治理緊張。省委法規部門還在治理環節塑造了非正式工作請示與工作流程機制，前者使得地方（下級）黨委法規部門能夠直接全面、準確快速、靈活便利掌握中央（上級）的態度和要求，以及相關文件精神與具體適用等信息。當審查標準的適用面臨難以把握的問題時，省委法規部門會向中辦法規部門請示以尋求幫助和指導。省委法規部門也同樣借助工作請示機制實現對下級工作的領導。工作流程機制是省委法規部門為了提升程序機制的可操作性，使其更好對接地方實踐，并發揮統一下級法規部門程序性行動的治理功能，通過編制《內部工作指導手冊》《工作流程指南》等規則對程序機制進行細化。

（二）常規治理與動員治理的循環往復

組織依常規行事，運行在既定程序中。X省委法規部門開展黨內規范性文件備案審查同樣遵循常規治理邏輯。工作機制、責任機制、監督機制、考核機制等共同構成常規機制的主要內容，這些治理機制建立在法規部門嚴格制度化、程序化工作秩序上，各治理環節均實現了有規可依。工作機制將備案審查過程，塑造成黨組織系統內部對上負責、事項匯報與日常監督工作的一部分，實現了法規部門備案審查與組織常規工作監督的制度銜接。程序機制將備案、審查、處理等整個工作程序銜接貫通起來，提高了治理行動統一性與順暢性。責任機制實現了備案審查工作的按部就班，通過明確法規部門、制定機關的工作責任及內容，促使其嚴格執行相關程序要求。另外，監督機制、考核機制等治理機制同樣構成黨組織內部科層管理，職能監督與績效考核等常規工作的重要制度內容。

除常規治理外，X省委法規部門為了提升全省黨內規范性文件備案審查工作的政治性與有效性，還在內部建立了教育培訓機制、巡視檢查機制、工作部署機制等動員機制。教育培訓機制形塑了政治教育與專業培訓相結合的治理模式，通過鍛造組織官員的學習能力使其能夠有意識利用知識、經驗教訓與政策文件來改進工作。?歷史上，中國共產黨針對黨員干部的教育培訓更大程度上是一種政治指令性要求?，因其效果顯著而逐漸發展成黨的一項重要政治傳統。省委法規部門延續了這一傳統，從2018年開始每年都會在全省范圍內組織至少一次備案審查業務培訓，借助循環往復的主題教育培訓，以此來提高審查官員政治素養與備案審查能力，強化工作政治性與規范性。巡視檢查機制架構起省委法規部門同縣級黨委法規部門間的直接制度關聯。通過非正式擴張常規監督的層級范圍，省委法規部門得以根據工作需要“打破”嚴格的組織層級限制，自上而下靈活發動監督檢查運動。巡視檢查機制形塑了一套跨層級運動式監督模式，借由該機制，省委法規部門可以不定期對省內各縣委法規部門備案審查工作情況開展巡視檢查。工作部署機制則體現出備案審查工作的政治性。設立該機制是為了便于將黨中央的最新政策精神及時貫徹到具體工作中去。省委法規部門會不定期在系統內組織關于中央精神傳達與工作任務部署的臨時動員會議，以強化地方備案審查工作對中央政策變動的適應能力。

（三）技術治理與政治治理的疊加貫通

地方黨內規范性文件備案審查體現出技術治理與政治治理疊加貫通的制度特征。一方面，審查官員要根據工作職責、技術標準、規定程序對報備黨內規范性文件質量作出專業判斷；另一方面，組織高層也會通過領導與管理手段持續對審查過程與結果施加政治影響。技術治理意味著審查活動和處理結論更多建立在專業性、規范性判斷，以及對技術性審查標準的適用上。技術治理意圖實現治理的程序化與標準化，即法規部門嚴格依正式規則確立的審查程序及標準來規劃工作和行動。審查官員的專業性、技術性在其中發揮了重要作用。程序化是指為開展黨內規范性文件備案審查活動所設置的一整套流程與過程。程序機制將針對黨內規范性文件的備案審查治理放置于規范有序的組織監督工作鏈條上，整個治理活動呈現按部就班的流程化、標準化制度推進特征。其中的審查標準是由法規部門統一設置，權衡各方面工作尺度的技術工具。在標準化結構中，所有工作變得統一、有序與高效。中央備案審查規定第11條確立的合法合規性、政治性、規范性、合理性審查標準為法規部門開展職能工作提供了明確依據與評價指標。

政治治理則力圖展現備案審查工作的政治調適性。X省委法規部門中負責具體審查事務的專業官員依照規定程序與標準對文件進行全面審查，并形成審查意見，再逐級經復核程序后交由部門負責人（政治官員）最終定奪。部門負責人的審批不僅是對審查、復核工作的常規監督，更是上級意志、政策、經驗的輸入調適過程。部門負責人在做最終決定時通常會考慮很多因素，包括文件內容是否反映中央政治意志及最新政策變動、審查意見是否符合中央（省委）對備案審查工作的要求等，同時還會受自身信息、經驗與政治偏好影響。這些因素往往能決定備案審查過程與結果。政治治理保證了法規部門自我調適的能動性，目標是增進備案審查工作服務于加強黨的權威政治需要。此外，法規部門還在實踐中逐步形成了一套溝通協商機制。法規部門會同制定機關就備案審查中相關問題保持積極且充分溝通，非正式溝通使雙方明確問題真實存在的基礎上，通過協商尋求處理方案，絕大多數問題都可以在溝通層面獲得解決。建立溝通協商機制可以視為法規部門在尊重制定機關對“問題文件”處理的自主決定權基礎上，對相關政治利益所做的政治調適。

四、地方黨內規范性文件備案審查調適性治理的制度實踐

調適性治理提供了維系省委法規部門備案審查工作靈活運轉所需要的制度環境，在各個工作階段，建立在調適性治理模式上的制度生產與機制變動始終貫穿其中，并變革了原有制度結構與治理秩序。“沒有任何一套規則能夠預先對組織遇到的所有情形作出規定”，?法規部門發展出一套調適性的備案審查制度策略，為正式與常規治理外的非正式關系、運動化治理及其制度化過程構造了一個彈性規則空間，而既有規定的不完善又為彈性空間的存在提供了庇護與正當性。為了深描調適性治理是如何具體影響和塑造地方黨內規范性文件備案審查制度過程的，本文嘗試選取部分實踐證據，用以展現微觀制度過程中的關系互動。

（一）工作通報調適

所謂工作通報，是指上級機關通過書面形式將下級機關的工作表現以及與之相關的經驗教訓、表彰獎勵、考核評價、問題批評等信息在一定范圍內進行通告的制度活動。中央備案審查規定明確了法規部門對兩方面事項享有工作通報的裁量權限：一是對不按時報備規范性文件的制定機關，必要時可以予以通報（第8條第二款）；二是對備案審查工作情況開展監督檢查、考核評價、表彰獎勵及其相關結果進行通報（第24條）。X省委法規部門在工作中，除了執行中央備案審查規定所確立的通報事項外，還額外對兩方面事項進行通報：一方面是通報本省黨內規范性文件報備工作整體情況。省委法規部門會在系統內定期通報制定機關黨內規范性文件報備情況，提醒督促其嚴格履行備案責任。實踐中，通報內容并不完全固定，由法規部門根據需要決定，但大體涉及報備文件數量與目錄情況、漏報誤報情況以及報備率、及時率、規范率等方面；另一方面是不定期通報制定機關履行責任環節面臨的的程序性問題，包括不按時提交應當報送文件的、提交備案材料與文件格式存在瑕疵的、沒有及時對法規機關提出的審查建議作出回應與處理的，等等。

省委法規部門為更順暢推進備案審查工作，習慣于根據現實需要靈活“改造”正式規定。法規部門通過在正式規定外建立非正式通報機制，擴展中央備案審查規定確立的通報機制適用空間，以更充分發揮其在指導工作與約束提醒上的多重功能。這體現出法規部門意圖根據工作情況、治理需要與問題嚴重程度變通正式安排，通過拓展通報機制的治理功能，從而推動制定機關全面履行黨內規范性文件報備責任。工作通報雖無法直接影響制定機關的利益結構，但這種帶有消極性提醒與評價功能的通報形式，會對制定機關中組織官員的績效評定、獎勵表彰、業務考核帶來負面影響，使其在橫向競爭中處于劣勢。在晉升與高級別職位成為稀缺資源的組織內部，除了盡可能爭取好的工作表現與治理實績，還需要最大限度避免出錯及負面影響因素。非正式通報利用組織官員謹小慎微，服務晉升與績效為目標的心理，對約束官員行為，推進地方黨內規范性文件備案審查工作有效開展發揮了積極作用。

（二）審查標準調適

審查標準是衡量黨內規范性文件質量的基本準繩，也是推動審查工作有效開展的重要遵循。中央備案審查規定建立了以政治性標準、合法合規性標準、合理性標準以及規范性標準為內容的標準化審查體系（第11條）。在上述標準外，省委法規部門根據政治需要，在實踐中逐步確立了一套創新性審查標準，并對全省黨內規范性文件備案審查工作產生實際指導效力。雖然中央備案審查規定第11條要求注重保護特定地區和部門創新積極性，但該規定沒有將創新性作為一個正式、獨立的審查標準予以明確，更像是倡導指引與行動號召。省委法規部門自行設置創新性審查標準，是對黨中央管黨治黨注意力的轉向及其任務下達的靈活適應。黨的十八大以來，解決黨內日益凸顯的形式主義作風問題成為全面從嚴治黨一項重要內容。?文風問題又是形式主義治理的工作重點。2012年中央政治局出臺《關于改進工作作風密切聯系群眾的規定》釋放出改進文風，解決形式性、突擊性“造規”，控制非必要性發文的治理信號。

2019年，中辦印發《關于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》要求地方黨組織應審慎制定貫徹落實意見與實施細則，重點解決照搬照抄上級文件、層層配套等形式主義文風問題。?黨內規范性文件存在的粗制濫造、機械性照搬照抄、內容缺乏創新等均屬于文風整頓的重要內容。各級地方黨委落實中央改進工作作風的政策精神，自然也會傳導到備案審查的工作要求與治理環節中，備案審查成為整治黨內文風問題的有力手段，X省委法規部門關注文件內容的創新性就是對中央改進黨內作風文風政治動員的貫徹回應。由于缺乏明確規定，創新性標準的具體適用仍需要法規部門在文件審查工作中靈活把握。實踐中省委法規部門從三個方面建立了創新性審查標準的適用規則，這包括：（1）是否存在較嚴重的照搬照抄中央文件情況；（2）是否存在較嚴重的制度內容空洞說教情況；（3）是否缺乏務實管用的實質性措施。

（三）指導案例調適

指導案例是指，中央及省級黨委法規部門借助文本形式整理發布且持續更新的，以備案審查工作實踐及經驗為主要內容，在一定范圍內具有指導效力并逐步固定、穩定與制度化的案例集合。中辦法規部門通過內部刊物的形式向各地省委法規部門定期發送《核文案例》《備案審查案例》等匯編，用以指導黨內規范性文件備案審查的地方實踐。X省委法規部門根據中央下發的指導案例，再結合自身工作一般性經驗，選取若干具有普遍性、典型性的案例，梳理匯總并予以制度化。制度化成果以《指導案例匯編》的形式體現，省委法規部門會將其進一步下發至市、縣級黨委法規部門，實現對相應備案審查工作關系的調整。指導案例體現出非正式特征，法規部門將專業工作過程所形成的經驗案例，經合法化機制轉變為對處理類似情形具有指導性、拘束性的非正式治理機制。

X省委法規部門通過內部指導文件的形式，將篩選出來的典型案例、核文錯誤案例、規范表述案例等依照政治性問題、合法性問題、合規性問題、規范性問題等類型進行匯總整編，供下級黨委法規部門參照適用。雖然中央備案審查規定與地方配套規定均沒有涉及指導案例及其相應機制的建設問題，但這并不影響其事實上的規范效力。省委法規部門會定期匯總中辦法規部門下發的各類備案審查指導案例，同時組織各級法規部門中的業務骨干成員對典型案例進行集中研究與學習，確保負責具體審查工作的官員能全面領會指導案例所傳遞的意圖、理念以及背后的治理規則。指導案例非常靈活且沒有固定統一的格式，但一般都會包括文件名稱、問題類型、問題內容、問題說明、文件依據、修改結果、修改理由等構成要素，這些要素足以建立起較清晰的審查處理指導規則。

（四）問題處理調適

當法規部門發現黨內規范性文件存在中央備案審查規定第16條至第19條所涉及的問題情形時，其需要根據問題性質與嚴重程度的不同，分別采取“備案通過+重要事項提出建議”“備案通過+不規范情形告知”“備案通過+問題情形書面提醒”“備案不通過+嚴重問題立即糾正”“無正當理由未糾正+撤銷文件”等處理程序。X省委法規部門在執行上述程序時，會保留一定的變通空間。面對文件審查中發現問題，任何處理都是謹慎與靈活的，而不是墨守成規、按部就班地執行程序，目的是尋求以最有效率的方式解決問題、完成工作，這體現在：

第一，非正式溝通。非正式溝通具體表現為：一方面，非正式溝通強調基于職責范圍內的工作聯系，而非私人情感聯系，是基于備案審查工作所形成的內部互動；另一方面，非正式溝通又是以審查官員個人名義，私下向制定機關反饋備案審查相關信息的形式展現的。建立在非正式溝通基礎上形成的審查意見不代表法規部門正式立場與官方態度，不會直接引發利益關系變動，但兩者存在轉化可能。多數情況審查意見能夠獲得部門負責人采納，轉化為組織正式處理意見。非正式溝通內容包括：審查疑問反饋與解釋、文件內容查證與說明、文本表述來源與確認、文件問題告知與回應、文件修改建議與意見等。非正式溝通對正式處理程序的影響體現在：中央備案審查規定明確地通過“書面發函”方式實現的“提出建議”“情形告知”等程序常常被“口頭溝通”方式所替代。審查官員就涉及黨內規范性文件的相關疑問或問題同制定機關進行及時充分的溝通，很多問題經過循序漸進的溝通得到解決。

第二，柔性化處理。當發現黨內規范性文件可能存在問題時，省委法規部門傾向于選擇柔性處理方案以協調解決相應問題。柔性治理淡化了治理的剛性與強制性，突出治理的溝通協商、靈活有效、相互尊重、手段溫和等特征。?在問題嚴重的情況下，中央備案審查規定賦予法規部門撤銷黨內規范性文件的建議性權限，但實際上，法規部門很少直接作出撤銷黨內規范性文件的處理建議。法規部門在作出任何處理決定前，會同制定機關進行溝通并充分聽取其意見，而是否需要撤銷文件通常會交由制定機關自行決定。這其中不僅有維護黨內規范性文件公定力與權威性的政治考慮，同時也為了照顧制定機關的利益關切及其為文件制定所付出的努力。

五、地方黨內規范性文件備案審查調適性治理的制度局限

調適性治理模式雖一定程度強化了地方黨內規范性文件備案審查工作的有效性，但也存在一定的制度局限性。

（一）目標替代

調適性治理模式可以被定位為一種面向正式治理的補充方式，而非對后者的替代。但實踐中，調適性治理的制度實踐嵌入權力、關系與非正式運作中的治理結構，容易混淆正式與非正式間的規范邊界，并引發目標替代現象。當前，地方黨內規范性文件備案審查實踐并沒有處理好正式治理與非正式治理間的關系，非正式機制展現出對治理過程的強大主導性，并事實上替代了部分正式機制的功能目標。法規部門基于提升工作便利性、統一性及適應政策變動的需要，對于創制內部工作規則始終樂此不疲。這些工作規則的效力不限于省委法規部門內部，而是作為下級法規部門備案審查的工作遵循具有溢出性效力。這導致了如下兩方面問題：

一是正式規則的非正式化運作。以非正式工作請示為例，省委法規部門對《中國共產黨重大事項請示報告條例》這一正式制度安排予以非正式化“改造”，將其運用于地方黨內規范性文件備案審查中，調節省市（設區的市）兩級黨委法規部門的工作互動。省委法規部門對于市委法規部門的工作請示給予的內部答復與解釋構成對后者具有實質拘束力的指導規則。非正式工作請示機制為省委法規部門提供了靈活解釋與規則創制的空間，由于對這一過程缺乏有效監督，省委法規部門傾向于根據其自身利益關注、政策理解和工作需要設置“答復”內容，這可能會偏離中央備案審查規定的規范理解，導致非正式請示過程確立的內部指導規則很難同中央要求保持一致。

二是非正式規則的正式化改造。非正式治理作為正式治理的調適性手段，其作用空間應被限制在提升備案審查程序可操作性與工作實效性領域，但是在X省委法規部門具體實踐中，無論是基于政策適應所創設的創新性審查標準，還是廣泛建立的經驗性指導案例，以及對正式工作通報適用空間的非正式拓展，抑或借助非正式工作請示機制塑造調整下級具體行動的指令性規則，均表現出非正式手段對正式規則的調適。這一過程伴隨非正式規則的正式化“改造”，一定程度削弱了正式機制功能與規范效力。

（二）制度變通

非正式機制是正式組織在制度實施過程中的一種變通方式。制度實施經常會面臨許多正式規則沒有預期到或不具有可操作性，但又必須要推進相關程序或決策的情形，這時候非正式機制可為其提供指導，遠在正式規則適應變化的環境之前。?雖然制度變通提升了治理能動性與組織適應能力，但同樣也存在穩定性較弱與適用矛盾性的局限。富勒將缺乏穩定性的法律視為立法的失敗產物。?不穩定的制度無法為執行者提供足夠確定的行動預期。這揭示出地方黨內規范性文件備案審查調適性治理的制度局限。例如，省委法規部門借助指導案例將主觀經驗性內容轉化為制度形式，以實現對下級黨委備案審查工作的影響，該治理過程始終呈現不穩定狀態。指導案例實質是獲組織確認的審查官員工作經驗的集合，其隨時可能被上級新的案例指示所替代或推翻。

制度變通還引發了省委法規部門內部非正式工作機制對中央備案審查規定內容的替代，這造成下級備案審查工作的無所適從。X省委法規部門在實踐中確立的一些非正式做法與機制通常以內部工作規矩、慣例或紀律的形式存在，只有特定范圍內的執行主體才被允許獲悉相關內容。非正式機制具有的非公開性、內部性、靈活性等特征使得對其進行審查監督非常困難。正式機制與非正式機制之間在適用上的張力逐漸凸顯。例如，省委法規部門將中央備案審查規定中關于工作通報的規范內容予以變通適用，增加備案審查工作通報的事由與情形，通過非正式手段賦予工作通報機制更多治理功能。這意味著制度變通發展出了同工作通報的正式規定相互矛盾的規則。

（三）政治偏好

地方黨內規范性文件備案審查體現出政治性與專業性的內在互動。一方面，審查官員的行動受高層意志與政策指令的深刻影響，表現出政治性特點；另一方面，備案審查活動對審查官員專業知識和技術能力提出了較高要求，包括學歷層次與專業背景、知識結構與工作技能、訓練有素與系統化培訓以及對備案審查程序、標準的熟練掌握與嚴格執行。當前，省委法規部門負責人的政治偏好主導了地方黨內規范性文件備案審查的運作軌跡，并通過省市兩級黨委法規部門間、黨委與所屬法規部門間、法規部門內部上下級官員間形成的科層領導關系持續發揮影響。政治偏好揭示出審查官員制度行動的復雜性，法規部門內職級較低的“專業官員”承擔繁重的審查任務，作為“政治官員”的部門負責人則掌握最終處理權。審查權與處理權的分離強化了備案審查工作的政治色彩。審查官員的工作表現、績效與職位晉升，負責人的態度至關重要有時甚至是決定性的，這意味著負責人的政治偏好會潛移默化對審查官員的行動模式與決策產生影響，后者在工作中可能采用契合于負責人工作風格與治理方式的調適策略，以換取后者對其工作的積極評價、認可與獎勵。

“專業官員”嚴格依據既定程序、標準、規則開展黨內規范性文件備案審查工作。但在部門負責人政治偏好的影響下，專業化治理行動的制度目標容易發生偏移，并逐步呈現政治化趨勢。在實踐中，審查官員對正式審查標準的適用往往難以做到全面兼顧，而是著重從政治層面，即政治表述的一致性和規范性、政策合規性、政策創新性等方面開展審查工作。部門負責人的政治偏好對下級審查官員的專業判斷產生了實質性影響，這可能會削弱后者對規范性文件合法性、合理性等審查標準及其內容的遵照與嚴格執行。為了確保工作效率，“專業官員”在處理政治性審查事項上付出較多精力，勢必難以保證其他審查事項能夠獲得同等程度兼顧。在備案審查工作各環節，審查官員對高層意志、政治偏好與靈活指令的關注，可能導致其針對正式制度安排和程序的選擇性執行行為。

（四）法治張力

當前地方黨內規范性文件備案審查存在一定的法治張力，這體現在：現有治理體系缺乏對黨委法規部門普遍存在的，建立在調適性治理模式上的規則創制及其制度權力生產活動的有效監督，這加大了權力被濫用風險。省委法規部門創設的內部調適性規則，一般不會向外界公開，致使很多對備案審查工作產生實質拘束效力的內部工作規則始終游離于法治秩序之外。由于這些內部工作規則不屬于嚴格意義上黨的制度范疇，其不僅適用范圍有限，而且不具有穩定長期的效力預期，因此現有備案審查體制無法對這些特殊制度形式開展有效監督。另外，雖然法規部門通過形塑以教育培訓機制、巡視檢查機制、工作部署機制等為構成內容的動員機制，從而實現了非正式治理逐步走向制度化、規范化與常態化，但這些機制設定零散且缺乏系統性、相互之間缺少協同與互動，也未得到正式規定的確認，其制度合法性始終處于不穩定、不確定狀態。

結語：“制度黏性”與“制度韌性”的整合邏輯

綜上可以看出，地方黨內規范性文件備案審查調適性治理的制度環境呈現出一種整合型的制度結構，除正式、常規與技術治理機制之外，法規部門在工作中基于不同需要逐步衍生出了各類非正式、動員和政治治理機制。其中，實踐或行動中的制度對備案審查治理秩序產生深刻影響，這主要體現在功能層面，即實現了“制度黏性”和“制度韌性”的功能整合。制度黏性指在制度存續狀態下具有穩定性、延續性、傳統性特征的治理結構，?其展現了治理活動對傳統制度的路徑依賴，是制度變遷中舊有制度在新的制度安排與治理秩序中附著、強化以及發揮效用的程度或能力。?制度韌性關注制度的自我調適及其應對不確定性挑戰的能力，具體包括適應、自我修復與延續的能力，?制度韌性使中國國家治理充分展現出靈活性、獨特性、適應性等特征。?

上述兩方面制度特征為我們提供了揭示地方黨內規范性文件備案審查調適性治理制度邏輯的功能性視角。“制度黏性”表現了備案審查工作對黨內行之有效的傳統與慣例的路徑依賴；“制度韌性”則展示出備案審查工作對治理需要的制度適應與政治回應能力。實踐中，省委法規部門并不嚴格遵循依組織預設的正式或常規制度安排按部就班、循規蹈矩行事的邏輯，而是努力在治理合法性與有效性之間尋求平衡。事實上，部分正式、常規機制設置的籠統性與模糊性導致了具體適用上的困難。無論是中央備案審查規定，還是地方配套規定，都無法保持足夠能動性和變通性，難以迅速回應中央靈活的指令要求和政策變動，難以滿足實際工作的制度期待。省委法規部門通過創設、整合具有制度黏性和制度韌性功能特征的傳統運動化治理方式，以及非正式適應、政治治理機制，從而實現對黨內規范性文件備案審查治理過程的制度調適。然而，調試性治理雖然有助于維系地方黨內規范性文件備案審查工作的有效性，但其本身也存在固有的制度局限性。

注釋：

①王懷樂：《政治動員視角下的文件政治——中國共產黨治國理政方式的一種研究》，《廣西師范大學學報（哲學社會科學版）》2021年第2期。

②周光輝、隋丹寧：《從文書行政到文件政治：破解我國規模治理難題的內生機制》，《江海學刊》2021年第4期。

③以省委名義發布的黨內規范性文件備案審查配套辦法或實施細則，在內容上通常與中央備案審查規定差別不大，僅僅只涉及一些形式層面的微調。因為省委制定的所有黨內法規和規范性文件均需要向黨中央報備，因此地方對中央文件內容作出的任何解釋、細化與調整均需要格外謹慎，以防止背離原意。

④參見王振民：《黨內法規制度體系建設的基本理論問題》，《中國高校社會科學》2013年第5期；田飛龍：《法治國家進程中的政黨法制》，《法學論壇》2015年第3期。

⑤參見范進學：《論中國合憲性審查制度的特色與風格》，《政法論叢》2018年第3期；李忠：《黨內法規制度合憲性審查初探》，《西北大學學報（哲學社會科學版）》2019年第1期。

⑥參見王春業：《論將黨內法規納入國家法律體系》，《求索》2016年第3期。蒯正明：《將黨內法規納入社會主義法治國家建設中的若干思考》，《中南大學學報（社會科學版）》2017年第4期。

⑦參見謝宇：《論中國共產黨黨內法規的法治化》，《云南社會科學》2016年第3期；陳詠梅：《黨內法規與國家法律的銜接與協調》，《求索》2019年第1期。

⑧參見李大勇、宋潤潤：《黨內法規備案審查的多元化標準》，《理論視野》2017年第1期；段磊：《論黨內法規與規范性文件備案的審查基準》，《學習與實踐》2017年第12期。

⑨參見秦前紅、蘇紹龍：《黨內法規與國家法律銜接和協調的基準與路徑——兼論備案審查銜接聯動機制》，《法律科學》2016年第5期；胡肖華、聶辛東：《論黨內法規二元雙維備案審查機制的建構》，《湘潭大學學報（哲學社會科學版）》2017年第1期。

⑩參見伊士國：《論形成完善的黨內法規體系》，《學習與實踐》2017年第7期；馬立新：《論依法改革與完善黨內法規審查制度》，《貴州社會科學》2015年第1期。

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