事業單位全面預算管理問題分析及優化措施

石俊凌 太原市高級技工學校

隨著國家對事業單位分類改革的推進及公益服務范圍與質量的提升，事業單位每年將支出大量的財政資金用于儀器設備購置、人員工資發放等，如果沒有對這些龐大規模的財政資金進行事先籌劃、配置，將造成財政資金浪費，并影響事業單位公益服務質量的提升。因此，事業單位應強化預算管理，提升事業單位整體管理水平，這是當前各單位都急需解決的問題。

一、事業單位全面預算管理工作的重要意義

1.幫助事業單位提高財政資金使用效率。事業單位財政資金能夠科學、高效使用直接影響到辦公經費、項目支出的最終效果，一方面能直接帶來提升資金使用效率的效果，使得同樣的資金得到的產出更多，而成本也就顯著下降，另一方面，還能有效地保證資金使用的效能，使得每一分錢都用到實處，避免了突擊花錢或者“大手大腳”的現象。

2.提高事業單位內部管理效率。事業單位全面預算管理制度中明確了不同業務部門在辦理財政資金支付的審批流程，還包括了對經濟業務活動的事前、事中、事后全流程的監控內容。全面預算管理通過對事業單位財務收支、經營活動進行預測，不僅增加了事業單位會計信息的透明度，督促了業務部門工作人員參與到經營活動當中，讓項目在陽光下進行，另一方面則是倒逼事業單位變革，只有不斷地加強學習，提升自身的業務水平才能保證預算目標的設定是合理可執行的，也才能在實際執行中發現并解決出現的問題，從而進一步提升事業單位管理效能。

3.對事業單位進行有效的監督。自從黨中央的“八項規定”出臺后，國家各級監察機關加大了對預算單位違規案件的查處力度，這些案件多與事業單位財政資金使用具有重要的聯系。而預算管理制度的設計以及機制的安排，就是要保證權力在陽光下運行，進一步提升事業單位的透明度，讓各個層面的人員都能參與到監督的全過程，也進一步提升了管理人員合法執政的程度，有效地凈化了干部隊伍，防止了腐敗現象的發生。

二、事業單位全面預算管理工作中存在的問題

1.事業單位內部未樹立起正確的全面預算管理意識。全面預算管理工作是否能夠執行到位，是決定事業單位財政資金使用效率的重要保障。而在實際運行過程中，由于部分事業單位管理者、財務人員對全面預算管理沒有樹立正確的意識，加之，個別管理者、財務人員并非財經專業出身，在具體執行全面預算管理制度時缺少了必要的理論基礎與實踐經驗。同時，一些事業單位管理者、財務人員主要關注了財政資金使用方向，但沒有對項目資金進行事先的預判、評價，沒有重視預算指標執行過程與績效結果。其次，一些全面預算管理工作人員認為預算編制與執行是財務部門的職責，沒有去真正了解各業務科室實際情況，也沒有學習預算管理相關知識，只是簡單地將各業務科室報送的預算進行匯總，一并上報管理層審批，沒有從事業單位實際情況對預算進行總體把控。同時，個別的事業單位對預算管理工作不夠重視，只關注資金支出是否有來源，如何能夠提高管理者的政績、績效，增加項目，甚至不惜打擦邊球乃至漠視財經法規。而在項目當中，一些領導為了能加快推進項目的建設，則提出先打款后補材料的做法，施工方拿著領導簽字去打款，事實上造成了財政工作的被動，這也是意識淡薄的具體表現。

2.事業單位預算編制不規范。在事業單位日常的預算管理過程中，一般遵循著如下原則：“一上”，由事業單位財務部門或預算管理部門提出總體的預算總額方案；“一下”，由本級財政部門按照上級財政部門、地方財力情況下達預算控制額；“二上”，由事業單位報送正式的部門預算、項目預算；“二下”，本級人大財經委批復地區預算后，由財政部門批復事業單位正式預算。由于通常情況下，事業單位在上半年編制下一年度預算，由于這半年期間存在各種影響因素，例如，編制人員崗位調整等因素，使得預算編制與實際情況存在一定的差異。其次，預算考核工作是直接關系到預算指標效果的重要因素，在實際的考核過程中，考核部門一般將財政資金撥付進度作為考核的主要指標，造成事業單位一味地加快資金撥付進度，沒有考慮資金使用方向、社會效益能夠發揮，最終造成事業單位預算執行與預算方案存在差異。再次，事業單位在編制辦公經費預算時，多以某項活動的定額標準作為編制基礎，再根據辦公經費總額預算在各個子項目預算之間進行調劑、分配，只要保證總的辦公經費不超預算即可。然而，在實際操作中往往出現，填報時編制人員是按照經驗填報，就造成了后期在預算的執行中需要進行大量的調整，這樣一來既會導致預算的權威性受到損害，也會導致預算執行的結果較差。

3.事業單位財政資金使用效率低下。全面預算管理的唯一目標就是要對有限的財政資金進行融合、優化配置，提高財政資金使用效率。在全面預算管理中主要存在的是預算如何編制的問題，這個問題主要是解決財政資金的來源問題，并通過編制科學的預算指標，將有限的財政資金發揮最大的經濟效益、社會效益，一旦預算編制過于寬松、與實際情況不相符，則將造成財政資金的極大浪費。因此，財政資金使用效率的提高才是全面預算管理工作的重要內容，而在事業單位在實際全面預算管理工作中往往出現兩方面的問題。一是在預算編制時，大多數的單位采用的都是現有基數加未來增長的方式，在實際的資金計劃過程中沒有足夠的支撐材料支撐，更多的是來源于領導的意向或者安排，存在將考核目標作為預算資金支出方向的問題，這樣將嚴重地影響到財政資金使用效率。二是事業單位在財政資金分配過程中存在一定的滯后問題。一些事業單位在撥付財政資金時，雖然能夠嚴格按照內部控制中的授權審批流程辦理資金支付，但由于事業單位預算編制的不科學，沒有對實際情況進行深入了解，在出現追加預算時，不得不執行嚴格的審批手續后，才能辦理財政資金的支付，這樣將使財政資金撥付的總體進度受到影響。

4.事業單位全面預算管理缺少必要的監督與考核。全面預算管理不僅要保證預算指標的科學性，還要通過考核、評價等監督程序，來發現全面預算管理中存在的問題，特別是督促業務科室積極地按照預算指標辦理資金支出，使預算管理的監控作用真正發揮作用。而當前，一些事業單位并沒有針對事業單位自身管理特點制定科學的考核、監督機制，只是在年底預算執行后對預算執行結果進行跟蹤審計，沒有從事前、事中進行全方位的考核、監督，特別是沒有對各個業務科室編制的部門預算進行事先評估，沒有指出預算編制與實際情況差異的真正原因，也沒有在事中對追加預算、預算執行中的問題給予關注。同時，在全面預算考核與評價手段方面，也沒有真正將考核結果與業務科室干部、工作人員績效獎金、晉升相掛鉤，這樣將使考核工作仍然停留在制度層面，沒有真正督促各業務科室、工作人員參與全面預算管理、執行預算指標。并且，在預算的考核中還出現了由于計劃已經實施從而在執行過程中則采用拆東墻補西墻的方式加以彌補，沒有有效的懲罰機制對預算編制不當進行考核，使得預算管理的約束機制失效。

5.全面預算管理制度體系不完善。隨著近年來新《預算法》《政府會計制度》的實施，絕大部分的事業單位能夠按照國家相關文件要求推動全面預算管理工作。而個別的事業單位在實施全面預算管理制度時存在被動現象，沒有給予預算管理必要的重視，突出表現在制度制定缺少科學性、不健全。一是在全面預算管理制度中仍是強調以財務部門牽頭開展預算管理工作，沒有在制度層面明確各業務科室在預算管理中的職責與義務，這樣將造成全面預算管理工作推進的緩慢；二是制度中沒有強調業財融合的重要性，在財務部門工作人員編制預算指標時，沒有深入到業務科室去了解該部門業務流程、管理特點、實際情況，制度中沒有強調業務部門與財務部門配合的重要性；其三，部分事業單位雖然有完備的全面預算管理制度，也對預算執行相關崗位進行定職定責，但流于形式，一人兼數崗依然存在，相應的監督審計機制也沒有發揮作用，嚴重影響了預算管理的執行成效。

6.事業單位內部對全面預算管理工作宣傳不夠。雖然新頒布的《預算法》已經在各個省份得到了廣泛的宣傳與執行，各地方政府、事業單位也對預算法給予必要的重視。但個別的事業單位沒有在內部為工作人員講解全面預算管理的流程以及新預算法相關調整內容，長此以往，使得預算法只成了財政部門遵守的法律，沒有在各個預算單位內部全面實施，使預算單位錯誤地認為預算法只是限制財政部門的法律，與事業單位沒有任何聯系，沒有將全面預算管理擺在戰略目標的層級上。綜上，造成出現這樣局面的主要原因就是事業單位業務科室工作人員由于對全面預算管理工作的漠視及錯誤的觀念。同時，在事業單位出現超預算時，管理者一般會將問題出現的原因全部歸責于財務部門編制預算指標的工作人員，對實際的具體編寫預算過程并不是完全了解。此外，在預算實施的過程中，沒有預算就不能夠支付，這一現象對于職工來說也是十分不能理解的，這就使得財務管理工作在實施的過程中并不能順利開展。

三、優化事業單位全面預算管理工作的具體措施

1.在事業單位內部形成正確的全面預算管理意識。造成目前事業單位全面預算管理工作難以推進的主要原因就是沒有樹立起正確的預算管理意識。因此，事業單位為了使廣大事業單位員工能夠深刻認識到全面預算管理工作的重視性，應組織工作人員認真學習《預算法》相關規定，講解全面預算管理工作的重要意義，特別是在查錯防弊、提高財政資金使用效率方面所發揮的作用。通過宣傳使廣大工作人員能夠擺正自身在預算管理工作的中的位置，積極為財務部門開展預算管理工作提供必要的支持與配合，嚴格按照預算指標辦理財政資金支付，使事業單位全面預算管理工作順利開展。其次，事業單位應定期組織財務人員參加財政部門召開的預算管理培訓會、年度預算編制動員會，使事業單位財務人員掌握預算管理相關知識。同時，地方財政部門也應調度事業單位管理者參與預算法相關培訓，使一把手真正了解預算管理工作的意義與相關業務知識，能夠督促管理者在事業單位起到帶頭示范的作用，督促各業務科室積極執行預算管理制度，為預算管理工作的開展提供必要的運行環境。除了領導外，還需要對其他人員通過業務培訓、考試的方式加強學習，一方面是保證編制預算的人員能合規合法合理地編制預算，另一方面也是為了能讓預算在整個單位中能有效執行。

2.提高預算指標編制的科學性與規范性。由于事業單位預算編制的不科學、不規范，將造成財政資金的極大浪費，預算編制是否科學將直接影響到預算指標能否被實際執行以及財政資金使用效率能否實際提高。同時，全面預算管理工作的開展應該將預算工作與事業單位公益事業發展相結合，實現對有限的財政資金進行優化與配置，最大化發揮財政資金的效率。因此，事業單位在編制預算指標時應根據本地區實際情況，特別是地方政府財力情況，并從事業單位整體發展角度、社會公益服務角度出發，編制科學、可操作的預算方案，切忌將預算指標與本地方實際情況相脫節。其次，事業單位在編制預算指標時應利用信息化中大數據、互聯網等手段，對預算指標編制基礎提供足夠、準確的數據支持，并要對預算指標的可行性進行專家論證、分析。例如，事業單位在編制項目支出預算時，不僅要對預算收支進行把控，還要考核該項目能夠實現預期的社會效益、經濟效益，是否能夠真正改善人民生活質量，應將一系列的“形象工程”拒之門外，與此同時，在提升資金使用效率的要求下更是需要從項目的立項開始介入，一直持續到項目結束，全過程跟蹤，保證資金的合理使用，提升財政資金的效能。此外，事業單位還要進一步規范、嚴格控制預算調整的流程，提高預算管理效率，降低不必要的成本支出。同時，上級政府及有關部門制定優化預算調整的相關程序和審批流程，在保障預算調整合法性的同時促進預算調整的科學性、合理性和適用性。增強預算調整的及時性，使之與客觀情況相匹配，使預算編制和預算執行更加科學合理。

3.在事業單位內部建立健全監督與考核機制。有效的監督是保證預算工作能夠順利進行的關鍵因素，在監督的方式中不僅僅應該包括審計等常規的方式對事后的監督，更加關鍵的是需要在事前以及事中進行監督，及時發現問題并糾正。而要想實現事前、事中監督的目的，事業單位就應該按照《政府信息公開條例》要求，定期在指定網站公開預算、決算、“三公經費”的信息，并在以下方面來強化監督：一是由于一些事業單位在公開預算信息時，并沒有真正按照財政部要求進行完整、準確的公開，社會各界無法通過公開的信息對事業單位預算管理情況進行監督，建議地方財政部門、審計部門定期對事業單位預決算公開情況進行實地檢查，及時通過網站查詢了解事業單位預算管理情況，督促事業單位預算管理信息在陽光下進行常態化的公開。二是事業單位在公開預算管理信息時，由于對公開的范圍、公開的時限、公開的標準難以明確的掌握，造成事業單位公開的預算管理信息五花八門，缺少可比性，并沒有將涉及民生、重大項目按照要求將項目預算內容、實施進度、社會效益等內容向外界進行公開。因此，建議當地財政部門指導所轄事業單位預算公開流程與范圍，并通過制定本地區預算公開制度的方式，來統一本地區事業單位預算公開工作的推進，避免因事業單位因政策理解有誤、缺少統一標準而造成預算信息公開不科學、不透明。三是事業單位應強化預算管理績效考核與獎懲機制，通過制度明確事業單位預算管理工作崗位與職責、義務，通過以下手段來強化預算管理監督工作：一是事業單位應將全面預算管理考核內容進行量化，例如，應將預算執行的結果以支付進度、超預算占比等指標予以體現，并通過設置非財務指標來對是否進行預算編制前可行性分析進行考核，以此來判斷事業單位是否存在隨意調整預算、預算執行不到位等問題。二是事業單位應將預算執行結果、考核評價結果與業務科室優秀評比、績效發放、工作人員評優工作相結合，以此來調動事業單位工作人員參與全面預算管理工作的積極性。同時，將預算績效考核結果作為中層干部選拔、調整的重要參考依據，促使事業單位中層干部認真執行預算管理制度，以帶動事業單位內部工作人員順利地實施全面預算管理制度，為事業單位全面預算管理工作的開展及作用的發揮提供環境。

4.建立健全事業單位全面預算管理制度體系。事業單位全面預算管理工作的正常開展需要內部建立起科學、規范的預算管理制度，并根據外界變化、國家政策出臺等情況對預算管理進行相應的調整，以保證預算管理制度能夠適應新《預算法》《政府會計制度》及財政體制改革的發展。首先，事業單位管理層應提高對全面預算管理工作的重視程度，了解全面預算管理工作在提高財政資金使用效率等方面所起到的作用。同時，事業單位應將各業務科室在實施全面預算管理工作中的職責寫入到管理制度當中，以此來督促業務科室認真遵守全面預算管理制度，使業務科室配合財務部門，確保全面預算管理工作順利實施。其次，事業單位應在全面預算管理制度中體現預算管理工作具體實施的主體部門，可在制度中明確預算管理機構成員構成、預算管理委員會職責及預算編制、執行、監督與考核的具體流程。同時，在制度中應將事業單位發展戰略目標與全面預算管理目標相結合，以指標的形式將總體戰略目標層層分解到各個業務科室，以此來督促各業務科室要落實預算管理目標責任制度，并將內部控制中的授權審批、不相容崗位分離等措施與全面預算管理制度相結合，為確保全面預算管理順利實施奠定制度基礎。再次，事業單位財務人員應定期查找國家出臺的最新財經政策、事業單位改革方案及財政體制改革相關要求，并及時對預算管理制度進行調整，以保證全面預算管理制度符合國家相關規定，適應事業單位發展要求，不斷提升事業單位全面預算管理工作的效率與水平。

5.在事業單位內部強化全面預算管理工作宣傳。事業單位應強化全面預算管理工作的宣傳，可將預算管理制度、工作流程以工作手冊的形式發放到各個工作人員手中，也可在辦公顯著位置張貼海報形式宣傳預算管理工作的流程與重要意義。其次，事業單位財務部門應深入到業務科室工作人員當中，定期為工作人員就新《預算法》《政府會計制度》及全面預算管理等內容進行培訓、宣傳，使廣大工作人員真正了解預算管理工作的意義與操作規則。

四、結語

綜上所述，事業單位為了貫徹執行《預算法》《政府會計制度》及財政體制改革相關要求，應提高對全面預算管理工作的重視程度，梳理本單位在全面預算管理工作中存在的問題，并通過人才培訓、制度完善、監督考核等方式與措施來強化事業單位全面預算管理工作，確保預算管理工作作用的真正發揮及公益服務質量的提升。