“十四五”時期中國推進“新基建”的戰略意義與策略遵循

蔣祖存，徐雙敏

（1.黃岡師范學院政法學院，湖北 黃岡 438021；2.黃岡市黨內法規研究中心，湖北 黃岡 438021；3.中南財經政法大學公共管理學院，湖北 武漢 430073）

“十四五”時期是我國新舊動能轉換的關鍵時期，新興產業既是壯大新動能的戰略重心，也是引領產業發展的核心力量。發展新興產業更是中國經濟邁向高質量發展關鍵階段的強國方略要義，其中“新基建”建設為新興產業發展提供了基礎和方向。“新基建”是與信息革命“新經濟”前沿的數字化基礎設施和產業生態緊密相關的基本建設，體現了政府引導的產業政策重心。[1]

一、“新基建”的內涵與特征

（一）“新基建”的內涵

新型基礎設施（以下簡稱“新基建”）是相對于傳統基礎設施而言的概念，突出體現基礎設施建設“新”的特征，并未改變基礎設施的一般特征。“新基建”既具有基礎設施建設的一般特征，又具有其自身的獨特性。自2018年首提“新基建”這一概念以來，關于“新基建”的內涵和外延，沒有明確的界定，現階段關于“新基建”的內涵和外延，存在微觀、中觀和宏觀三個層面的理解。

其一是微觀層面的理解。這種理解主要基于中央相關會議報告，如2018年中央經濟工作會議指出要“加快5G商用步伐，加強人工智能、工業互聯網、物聯網等新型基礎設施建設，加大城鎮交通、物流、市政基礎設施等投資力度”[2]。2020年3月，中共中央政治局常務委員會會議指出“要加大公共衛生服務、應急物資保障領域投入，加快5G網絡、數據中心等新型基礎設施建設進度”[3]。從這些會議報告中可以發現，“新基建”主要是與數字技術、信息基礎等相關聯的基礎設施。

其二是中觀層面的理解。2020年4月20日，國家發改委創新和高技術發展司司長伍浩在回答媒體關于“新基建”具體范疇的話題時稱，國家發改委初步研究認為“所謂新型基礎設施就是以新發展理念為引領，以技術創新為驅動，以信息網絡為基礎，面向高質量發展需要，提供數字轉型、智能升級、融合創新等服務的基礎設施體系”。由此可見“新基建”包括信息基礎設施、融合基礎設施、創新基礎設施三個方面。這種理解擴大了“新基建”的內涵，從更為抽象的角度界定了“新基建”的范疇。

其三是宏觀層面的理解。潘教峰指出“新基建”主要包括數字化科技創新與智能化數字基礎設施、基礎設施數字化、基礎設施升級、國家安全與治理基礎設施。[4]任澤平認為除了硬的“新基建”，還應該包括軟的“新基建”，即制度基建。[5]如上，宏觀視角的“新基建”不再局限于物質化的硬性“新基建”，還包括制度化的軟性“新基建”，如應對現代國家安全和信息技術發展的制度框架，以及用以約束和促進“新基建”發展的制度規范。由于信息技術發展快速，信息技術和基礎設施結合充滿不確定性，采用列舉法界定“新基建”不甚合理。

基于以上認識，文章認為：所謂“新基建”，就是最新科技成果和基礎設施建設相結合的產物，作用于社會經濟生活各個方面，包括支撐新興技術發展的基礎設施、采用新興技術的基礎設施、制度基礎設施。

（二）“新基建”的特征

首先是新的內容。“新基建”不再局限于傳統的“鐵路、公路、機場”范疇，更多強調對信息技術的運用和發展。具體而言，“新基建”涵蓋以下三個方面的內容。其一是支撐新興技術發展的基礎設施，包括5G、大數據中心、人工智能等。其二是采用新興技術的基礎設施，包括新興基礎設施，也包括傳統基礎設施升級的成果。其三是制度基礎設施建設，如規范信息技術發展的治理標準和制度規范等。

其次是新的目標。“新基建”的提出，體現我國對經濟平穩發展和社會精細治理的目標要求。在經濟層面，轉變經濟發展方式，推動經濟平穩發展、高質量發展成為當前所需。“新基建”采用新技術，實現經濟社會向數字化、信息化轉變，實現高質發展、穩中求進。在社會層面，傳統粗線條管理難以滿足促進社會精細化發展，難以滿足人民群眾需求，“新基建”通過數字化手段搭建精細化管理的基礎，賦能社會治理。

最后是新的主體定位。“新基建”是在知識經濟時代背景下提出的，與工業時代背景下傳統基建的要求有所不同。基礎設施采取政府主導、市場參與的供給方式，該種模式下政府依舊占據相對優勢，市場參與的主體多由國企承擔。知識經濟時代的要素組合方式是分布式的，以創造性競爭為主，領先企業和機構成為基礎設施供給者。因此，在“新基建”的建設過程中，需考慮市場力量在知識技術供給上和更新上的作用。

二、“新基建”的戰略意義

“新基建”是風險挑戰下的重要抉擇、“六穩六保”的政策要求、新時代背景下的必然選擇，發揮著風險調節器、社會穩定器、時代新引擎的作用。

（一）調節器：風險挑戰下的重要抉擇

“新基建”是我國在應對風險挑戰時的重要抉擇。受新冠肺炎疫情、世界經濟危機、中美貿易摩擦、新舊動能轉換等因素疊加影響，我國面臨消費需求不足、經濟下行壓力、國家競爭挑戰、產業更新換代的重重挑戰。在此背景下，“新基建”作為風險調節器，是應對國內外挑戰的有效舉措。從國內層面看，“新基建”有效發揮“既促消費惠民又調結構增后勁”的作用，兼顧提高供給和擴大需求的要求。從國際層面來看，“新基建”有利于提高我國自主創新能力、經濟增長動力和國家競爭實力，極大增強我國科技發展獨立性、經濟抗逆性和國際領先性水平。

（二）穩定器：“六穩六保”的政策要求

“新基建”是“六保六穩”政策要求下的有力舉措。自2018年7月中央政治局首提“六穩”要求以來，穩定增長成為經濟社會發展的新理念。2020年4月，中央政治局在“六穩”的基礎上提出“六保”的要求，自此，抓“六穩”、促“六保”成為政策制定的重要目標導向。基礎設施建設作為穩就業、穩投資的重要方面，極大促進保居民就業、保基本民生目標的實現。“新基建”作為傳統基建的迭代進化模式，憑借其精細化、智能化的特征，進一步發揮其作為社會經濟發展穩定器的作用。

（三）新引擎：新時代背景下的必然選擇

“新基建”是新時代背景下的必然選擇。從經濟發展的供給側角度看，當前我國處于后工業化時代，正值工業化尚未完成、科技革命和產業變革正在進行的階段。如何處理工業化和科技化的雙重任務、如何兼顧傳統和創新的雙重要求成為當前發展的難點。發展“新基建”強調在傳統基建的基礎上積極應用科技成果，實現融合發展。從經濟發展的需求側角度看，我國當前依然面臨“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”。傳統基建已經難以滿足民眾個性化、精細化需求，需要“新基建”利用大數據等技術，提高服務供給的質量水平和精細程度。

三、發揮“新基建”的動能作用

“新基建”是促進當前經濟增長、鞏固長遠發展基礎的重要舉措。全國各省市紛紛布局，采取多重舉措，助力“新基建”發展。

（一）推廣發展：央地助力“新基建”發展

“新基建”作為“十四五”時期經濟發展提前布局謀篇的重要一環，在“十三五”末期頂層設計、地方配套助推下，成為共同夯實下一個五年計劃的基礎。

1.頂層設計

2018年12月，中央經濟工作會議提出，“加快5G商用步伐，加強人工智能、工業互聯網、物聯網等新型基礎設施建設”。“新基建”在我國首次被中央正式提出。此后兩年間，中央相關會議又多次提出“新基建”：2019年全國“兩會”《工作報告》提出要“加大基礎設施投資力度，加強新一代信息基礎設施建設”；2020年中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習近平在浙江考察時強調“加快5G網絡、數據中心等新型基礎設施建設、抓緊布局數字經濟、生命健康、新材料等戰略性新興產業、未來產業”。總體看來，中央相關會議關于“新基建”的內容主要從頂層設計的角度闡述“新基建”的含義、具體內容兩個方面的內容。

2.地方落實

隨著中央相關會議中密集提及“新基建”，地方政府對“新基建”的關注日益提升，出臺了一系列關于“新基建”的政策文件，通過對我國地方政府2020年以來出臺的與“新基建”有關的政策文件進行分析，可以發現這些政策可以劃分為綜合性政策和專項性政策。綜合性政策主要涉及“新基建”總體行動方案和指南，如上海市出臺《推進新型基礎設施建設行動方案（2020-2022年）》，力圖通過三年努力，打造新一代信息基礎設施標桿城市、全球綜合性大科學設施群雛形、超大規模城市公共數字底座、一流城市智能化終端設施網絡。專項性政策則主要涉及“新基建”某一領域的發展，如遼寧、內蒙古、安徽分別出臺了加快5G基礎設施建設的方案或政策舉措，強調加快5G網絡規劃建設、開展5G應用試點示范、積極營造5G生態等。

3.政策引領

政策保障為“新基建”提供政策支持和方向引領。從政策支持角度看，多地為推動“新基建”的發展，從財政支持、管理權限、市場放權等層面提供政策傾斜。貴州省人民政府出臺《關于支持貴安新區高質量發展意見》，賦予新區省級管理權限，從財稅、用地、用電、用人機制、改革創新等方面加大支持力度。從方向引領角度看，多地出臺發展藍圖，制定地區“新基建”發展的軍令狀。山東省早在2018年12月即印發《數字山東發展規劃（2018-2022年）》，提出要增強數字基礎設施、數據資源、網絡安全基礎支撐。湖北省則出臺《湖北省疫后重振補短板強功能三年行動實施方案（2020-2022年）》，明確提出到2022年底湖北省5G網絡覆蓋率和建設水平領先中部等目標。

（二）應用落地：推動“新基建”發揮動能

“新基建”以云計算、大數據、人工智能等新一代信息技術為依托，深度改變我國經濟發展和社會運行方式。具體而言，“新基建”為智慧城市、數字經濟、智慧生活等提供發展動能。

1.構建智慧城市

智慧城市的核心在于“智慧”，以大數據、云計算、物聯網、人工智能等先進技術為支撐，提高城市智慧化程度。“新基建”為智慧城市構建注入動力，優化城市運行方式和治理方式。在城市運行上，杭州將“新基建”運用到交通系統、文旅系統、停車系統、醫療系統和綜合示范區建設中，著力解決“堵”“慢”“等”的問題，運用“新基建”解決城市運行難題，提高城市運行效率。在城市治理上，北京市實施智慧交通提升行動計劃，推進智能化燈控路口、優化重要路口交通信號等升級改造、實施道路信號燈綠波帶建設等，著力構建交通信息基礎設施，將智能化嵌入城市治理過程中，有效提高了城市的治理水平。

2.打造數字經濟

數字經濟通過大數據識別、選擇、過濾、使用有用信息，實現資源的優化配置，提高經濟發展的效率和質量。“新基建”為數字經濟發展提供可能，提高經濟發展效率和擴大消費需求。在經濟發展效率上，多地通過大力發展“新基建”，夯實數字經濟發展基礎，提高經濟發展的效率和質量水平。上海推動電鏡中心、先進醫學影像集成創新中心、集成電路裝備材料創新中心等重大基礎設施建設，用以實現“千億元級”新興產業的發展目標。在消費需求上，“新基建”助力數字化技術發展，釋放信息消費活力。武漢市投放電子消費券刺激消費增長，同時向低保、特困和建檔立卡特困人群定向投放專用消費券。“新基建”為消費券的確定、投放和使用提供了技術支撐。

3.創造智慧生活

智慧生活是依托于智能平臺而生的一種新的生活方式，改變了民眾生活方式和社會運行方式。在生活方式上，“新基建”使人工智能、物聯網、云計算等先進技術和民眾生活方式深度融合。在新冠肺炎疫情防控期間，“云課堂”“云健身”“云辦公”“無接觸配送”等成為熱詞，這些新的生活方式體現了智慧特色，創新民眾生活方式，提高民眾生活的便捷性和靈活性。在社會運行方式上，“新基建”為暢通城市數據經絡提供便捷。“互聯網＋”政務服務平臺、“5G＋VR”在線問診、在線招聘等創新民生服務模式通過整合多種資源優勢，打破地域空間限制，提高社會運行的效率水平和智能程度。

（三）發展保障：助力“新基建”發展舉措

自“新基建”被提出以來，各地密集部署“新基建”，采取多重舉措助推“新基建”發展。具體而言，表現在技術保障支撐“新基建”發展、環境保障助推“新基建”發展、市場保障創新“新基建”發展。

1.技術保障，支撐“新基建”發展

技術支撐為“新基建”提供發展基礎和發展動能。從發展基礎角度看，多地重視“新基建”發展的硬件設施配置。如云南省著力建設西南地區最大的數據中心，用以承載云服務和各類應用，支撐5G網絡的發展。從發展動能角度看，多地重視配套產業發展，提供地方“新基建”發展的持續動能。如陜西電信、華為公司和陜西智誠三方合作開發“5G＋MEC”跨境電商云平臺的數字產品、人工智能等板塊，深度融合數字經濟和“新基建”的發展。

各地技術保障呈現出“穩”與“進”的特點。一方面，持續穩定發展“新基建”的配套設施建設，促進“新基建”快速、穩定、安全運行，為推動“新基建”發展提供有力保障。同時，強調配套設施建設之間的整體性和系統性，構建一體化技術保障系統。另一方面，持續推進相關產業發展，形成“新基建”與相關產業相互促進、共同發展的格局。同時，各地在技術保障層面，強調要充分發揮企業的技術優勢，形成政府和企業聯動的合作局面，尤其強調民營企業的作用。

2.環境保障，助推“新基建”發展

環境保障為“新基建”提供發展環境和統籌規劃。在發展環境方面，“新基建”受制于特定環境要素的影響。以貴州省支持貴陽市貴安新區為例，貴陽市在產業布局、要素配置、城市規劃等方面統一規劃和管理，大力推動數博大道建設，力推兩地共建共享數字經濟。在統籌規劃方面，“新基建”需要與其他項目相互結合，可以激發“新基建”在經濟發展、社會服務和城市治理上的效能。為此，河南省對企業智能化改造、智能裝備產業發展、企業上云等方面給予政策支持和資金扶持。

各個地方政府在環境保障呈現出“線”與“面”的特點。一方面，“新基建”效用的發揮離不開上游技術支撐和下游產業保障。以“新基建”為中心，統籌規劃與“新基建”相關領域的發展，形成完整的“新基建”建設、運行和使用的系統。另一方面，“新基建”是在特定環境下展開的，共建共享理念貫穿始終。各地在產業互動、技術共享、地區合作等層面，均加大政策扶持力度，由此形成“新基建”發展的整體環境。

3．市場保障，創新“新基建”發展

市場保障為“新基建”提供發展機遇和動力保障。從發展機遇看，當前我國社會對線上辦公、線上授課、線上購物等需求激增，提高數字經濟所賴以發展的“新基建”成為社會所需。陜西省多家醫院開通“云上診療”，患者可以通過線上診療平臺，享受線上問診、復診等醫療服務。從動力保障角度看，“新基建”對技術和資金的需求高，需要政府和社會資本共同參與服務供給。天津市充分發揮城市數字大腦聯合實驗室、超腦聯合實驗室、鯤鵬生態體系等市場資源和專業技術優勢，用于構建城市“新基建”系統。

各地市場保障呈現出“供”與“需”相互促進的特征。一方面，市場參與助推“新基建”的供給。通過采取政府和社會資本合作的方式，資金來源渠道得以擴大，生產規模和效率得以提高。同時，市場為“新基建”的發展提供源源不斷的技術支撐，滿足“新基建”對技術發展的要求。另一方面，市場需求為“新基建”發展提供機遇。“新基建”為社會、經濟發展提供更好的服務平臺，市場和社會需求又進一步推動“新基建”的發展。

四、推動“新基建”的策略遵循

“十三五”時期，在國家發展戰略的推動下，中央政府和地方政府及相關部門紛紛制定和出臺“新基建”發展規劃與支持政策，促進了新興產業規模的擴大和競爭力的提升，但依然存在一系列典型問題，為了“十四五”時期更好地發展“新基建”，文章提出如下四個基本策略。

（一）雙重任務：繼續完善傳統基建，合理布局“新基建”

當前我國處于工業化后期，生產力發展呈現出多層次、不平衡的特點。一是我國還未走完發達國家已完成的工業化道路，傳統基建尚未完成。[6]此外，我國需要迎接新興工業化發展機遇，“新基建”亟待發展。為推動我國工業化道路持續穩定發展，需要正確認識傳統基建和“新基建”之間的關系。傳統基建作為我國“穩投資”的重要舉措，在保居民就業、穩經濟增長、優化供給結構上發揮著不可替代的作用。“新基建”作為新一輪科技革命和產業變革下的新興成果，在短期內可以拉動投資、帶動消費，在中長期可以提高勞動生產率，提高經濟供給質量和水平。整體來看，無論是傳統基建還是“新基建”，其本質都是讓生產要素更好自由流動，帶動經濟持續穩定發展。傳統基建和“新基建”之間不應是相互對立和相互取代的關系，在大力加強“新基建”建設的同時，不能忽略傳統基建的重要性。

鑒于此，需要充分發揮傳統基建和“新基建”的復合作用。其一，需要進一步完善傳統基建，我國傳統基建并未完善，相比于發達國家而言，人均基礎設施存量較為落后。此外，我國傳統基建存在行業發展不平衡的問題，從行業角度看，我國傳統基建投資多集中于“鐵公機”等領域，在民生發展、生態保護、城鄉發展等方面，還存在較大的缺口。從地域角度看，我國中西部地區和貧困地區交通、服務、通信等重大基礎設施發展薄弱，與東部地區傳統基建狀況存在較大差距。總體而言，我國傳統基建存在短板，在拉動投資、擴大消費上的潛能尚未完全釋放。其二，傳統基建和“新基建”疊加融合，可以形成更大的乘數效應。傳統基建體量大、基礎牢固，能為“新基建”提供發展基礎。同時，“新基建”中所特有新型技術能為傳統基建發展注入的數字化、智能化、網絡化活力，助力傳統基建突破發展瓶頸，實現高質高效發展。

（二）系統規劃：需要兼顧“硬性新基建”和“軟性新基建”的建設

“新基建”包含“硬性基建”和“軟性基建”兩個部分，其中“硬性新基建”是指在物質領域內與生產力相關的部分，“軟性新基建”是制度規則領域內與生產力相關的部分。[7]“硬性新基建”提供物質層面的“新基建”，對生產力發展起到直接促進作用，打造經濟社會發展中科技引領的廣闊平臺。“軟性新基建”提供制度層面的“新基建”，對生產力的發展起到間接激勵作用，提供社會發展和科技創新的重要保障。在發展“新基建”過程中，如若缺少“硬性新基建”的支撐，“軟性新基建”則缺乏發展的空間；如若缺少“軟性新基建”的保障，“硬性新基建”則缺乏發展的方向和秩序。因此需要妥善處理好二者之間的關系，既注重“硬性新基建”在促發展中的作用，又重視“軟性新基建”在促進改革中的作用，形成“新基建”發展的一體兩面，助推“新基建”系統發展。

當前需要統籌謀劃“硬性新基建”和“軟性新基建”之間的關系。首先，推動“硬性新基建”在物質生產領域的拉動作用，物質性“新基建”包含支撐新興技術發展的“新基建”和采用新興技術的基礎設施。推動支撐新興技術發展的“新基建”建設，為新興技術的持續發展提供物質保障和基礎支撐。促進采用新興技術的基礎設施建設，有利于打造經濟發展的新引擎、促進傳統基建轉型升級。其次，推動“軟性新基建”在制度規則領域的規范作用，“軟性新基建”是改革現有體制、釋放發展活力的重要一環。“軟性新基建”為經濟社會轉型升級提供目標導向和政策規范，為“硬性新基建”的發展提供政策優惠和標準規范，解放技術應用、市場生產的活力。

（三）主體協作：“新基建”需要協調多主體間關系

“新基建”涉及多主體之間的合作，其中包括政府、市場和社會等。“新基建”作為基礎設施建設的一種最新形態，具有基礎性、公共性和外部性的特征，因此“新基建”的發展離不開政府的參與。但相比于傳統基建，“新基建”對技術水平、創新程度要求更高，其面臨更大的市場不確定性，還需要市場和社會的力量參與。在“新基建”發展過程中，需要妥善處理好多主體之間的關系。當前我國在處理政府、市場和社會關系上還存在主體定位不清、發展不平衡、協作不暢等問題，多主體合作呈現出碎片化、松散化的特點。這種格局將導致信息、技術和資金流通不暢，各主體間相互割裂的局面，不利于“新基建”的合作發展。

推進“新基建”發展需要政府、市場和社會多方主體協力合作，形成“新基建”發展的良好生態環境，實現多方共贏。一是發揮政府引領作用。“新基建”作為準公共物品，需要政府進行統籌規劃、政策引領。政府需要密切關注經濟和技術發展的最新狀況，適時制定出“新基建”發展的規劃安排，從“上層建筑”上為“新基建”的發展提供政策支持。同時政府需要發揮好協調作用，合理定位和協調多主體之間關系，形成“新基建”發展的良好協作態勢。二是發揮市場和社會主導作用。在市場層面，“新基建”的供給需要與市場需求相耦合，如此才能發揮供給效應和應用效率。政府需要充分尊重市場規律，鼓勵市場中不同主體運用市場機制展開合作，充分發揮市場的調節能力、創新能力和競爭能力。在社會層面，“新基建”的供給對技術發展要求較高。“新基建”需要和科研院所形成合作，構建產學研一體化系統，加快科研院所科學技術轉換能力。無論是市場還是社會作用的發揮，都需要政府提供必要的制度保障和政務服務，激勵多主體參與的動力和活力。

（四）精準施策：“新基建”需要立足實際、因地制宜

目前來看，“新基建”成為各地重點發展項目，但存在同質化傾向。從專項計劃看，從2020年3月4日到2020年6月9日期間，各省市發布的“新基建”的政策中5G專項實施方案占比逾四成，其中又以5G網絡設施建設、5G產業發展為主要實施內容，而創新科技專項政策占比不足一成[8]。各地未能準確定位“新基建”的內涵，當談及“新基建”時，多是側重于發展5G專項。同時地方存在趨利傾向，相對于科技人才培養、創新技術孵化，發展5G等網絡基礎設施成效快，經濟效益更高，從而忽視了“新基建”的其他方面和其他效用。從行動方案上看，多地制定地方發展的3年或5年發展規劃，均提出“建設具有國際領先水平的新型基礎設施建設，形成經濟發展、社會治理、城市發展的有力支撐”。誠然，這些規劃有利于指明地方發展目標和方向，但過于籠統、缺乏調研依據的規劃方針在操作性和可行性上存在疑問。“新基建”的供給需要和需求相匹配，否則會產生浪費問題。有的地方片面追求“新基建”的規模，容易導致“新基建”過剩、浪費的問題發生。

“新基建”的發展需要立足實際、因地制宜。首先需要明確“新基建”的內涵和效用，“新基建”并不是只涵蓋5G網絡基礎設施，其還包括傳統基建創新化、制度基建等內容，“新基建”應該統籌規劃和發展。同時，“新基建”除了有利于推動地方經濟發展效用以外，還有利于推動城市治理革新、人民生活質量提高。片面強調“新基建”的規模和經濟效益容易忽視以人為本的建設目標。其次需要合理規劃“新基建”的規模，與傳統基建不同，“新基建”對成本、技術、創新等要求更高，具有一定的實效性。因此在規劃“新基建”時，地方政府需要對當地的預期需求、技術水平等進行初步調研，再因地制宜設定地方發展計劃，做到供需匹配。再次，推動“新基建”的發展要視地方政府財力而定，不得盲目追求規模，形成新的非良性的地方債務。最后，“新基建”的發展還需要更多創新力量。當前各地在發展“新基建”上還存在基礎水平較弱、創新能力不足的問題。我國需要積極借鑒國內外有益的技術成果和建設經驗，為“新基建”的發展賦能。