地方國有企業全面預算管理問題及其對策探討

王永崗

（德陽成德物流港建設發展有限公司，四川 德陽 618000）

一、前言

現階段，我國在促進區域協同發展、加快地區建設的進程中，通過多地合作的方式設立地方國有企業，推進地區經濟發展。然而，部分地方國有企業在發展進程中，也暴露出重經濟建設、輕管理運營的問題，如何將企業的戰略目標、經營方針同全面預算管理有機結合，已經成為地方國有企業未來發展中亟待解決的一項重要課題。

二、企業全面預算管理的相關理論

全面預算是企業未來某一特定期間（一般不超過一年或一個經營周期）的全部生產、經營活動的財務計劃，它以實現企業的目標利潤（企業一定期間內利潤的預計額，是企業奮斗的目標，根據目標利潤制定作業指標，如銷售量、生產量、成本、資金籌集額等）為目的，以銷售預測為起點，進而對生產、成本及現金收支等進行預測，并編制預計損益表、預計現金流量表和預計資產負債表，反映企業在未來期間的財務狀況和經營成果。全面預算管理從制度搭建、業務預測、財務管理、內部控制、績效考核等多方面入手，強調預算對企業各類業務的約束，強化預算管理及監督職能，保障企業有序運行，將企業一定時段內的經營目標、利潤目標進行量化，以便企業最終實現自身戰略目標。

（一）企業實施全面預算管理的原則

為進一步規范全面預算編報、執行、調整和分析流程，健全完善全面預算管理體系，不斷提升全面預算管理水平，促進地方國有企業高質量發展，企業應堅持以下四項基本原則，作為統領全面預算管理的基礎。

1.引領戰略目標

全面預算管理目標的制定應以集團公司制定的企業集團戰略規劃目標為基礎，全力貫徹集團的科學決策，貼合實際、按期分解戰略規劃，制定經營方針、有序實施經營計劃。企業在編制業務預算、財務預算目標時，對上級企業要以滿足企業戰略規劃為基礎，對下級企業要以市場實際經營環境為支撐，始終以服務、服從戰略規劃為導向，響應集團戰略規劃。

2.業務與財務相融合

全面預算管理要堅持以業務預算為根本，財務預算為統領的基本思路，要求企業充分調動全員參與、全要素覆蓋和全過程控制，強化業務部門與財務部門協調聯動、明確分工、各司其職，部門間橫向連動有效、預算科學，管理層縱向下達任務、高效執行，實現業務及財務目標相互密切銜接、信息交互及時，實現實體業務開展與資金保障支持的同步。

3.堅持問題導向

地方國有企業全面預算管理的長期目標要以實現地方經濟發展為一個戰略重點；短期要以地方國有企業發展壯大、實現企業年度重點工作和重要任務為目標。地方國有企業要著力“補短板、強經營、控風險”，找出全面預算執行的難點、痛點，制定專項解決方案；圍繞經營計劃，制定工作措施，預防考核目標與全面預算管理“兩張皮”的現象，同時夯實經營基礎、提升資產質量，防控企業經營風險。

4.合理配置資源

全面預算管理應對企業確定的戰略重點、目標任務、新業務以及關鍵領域的短板優先保障資源，促進企業穩定發展。地方國有企業作為區域開發的排頭兵，要提升服務區域戰略的高度，對自主投資、園區綜合開發攻關計劃要加大資源投入力度；應當根據自身所承擔的歷史重任，在頂層設計之初就應有清晰的戰略發展目標，明確所需匹配的資源。

（二）企業全面預算管理的特點

1.全面性

全面預算作為公司對未來經營環境的預測，一是從生產銷售、人工成本、無形資產投資、股權投資、科研捐贈等各方面內容進行預測。二是從預算的制度依據、編報內容、預算審核及分析等各角度進行預測。三是從整個企業各部門、各板塊、各決策機構進行預測。通過以上三個方面提升全面預算編制的科學性，提高全面預算管理水平，促進企業高質量發展。

2.重要性

全面預算管理的重要性主要體現在三個方面，一是全面預算管理作為實現戰略目標的重要手段，國有企業承擔提升國有資產運營效率、提高國有資產經營效益的職責，實現企業效益最大，確保資產保值增值。二是全面預算管理作為防范風險的有效內控方式，通過合理配置、整合企業資源，規范決策機制，科學研判市場環境、企業綜合實力與企業戰略目標動態統一，及時識別、評估并控制風險，杜絕國有資產流失。三是全面預算管理作為企業實現精細管理的關鍵途徑，通過全面預算管理，促使企業摒棄人為經驗管理，改為科學決策；制定總體戰略目標，層層分解、任務到人、協調聯動，增強企業凝聚力；定期考核、分析原因、綜合評價，實現總體戰略目標。

3.約束性

全面預算管理將企業人財物等各方面，供產銷等各環節納入預算管理，從事前、事中、事后全流程實現監督，有效量化企業各層級、各部門之間權責利的關系，為出資人提供對經營者有效管控的途徑，為經營者提供對員工經營業績考核的手段。全面預算管理在執行過程中對經營者和員工形成約束，動態監控實際執行與全面預算的差異，分析差異形成的原因及時調整執行方式；在執行結果上通過逐項分析考核經營者履職能力、員工落實情況，形成調動、激勵經營者和員工積極性的主要手段，最終實現企業總體經營目標。

三、地方國有企業全面預算管理應用中存在的問題

（一）企業信息不對稱，年度目標欠科學

全面預算編制應當以基層業務為主導、公司資源為依托、年度目標為終點。地方國有企業集團公司對基層企業的基本定位、政策把握、市場需求等有時出現偏差，對基層企業掌握的資源、業務開展情況、困難了解不夠充分；基層企業對集團公司的全面預算要求是否科學、合理，有無申訴調整能力，這些最終導致各層級之間信息不對稱，年度目標的制定缺乏科學性。

（二）資金、資源匹配不足，審批效率不高

現階段，隨著國家倡導建設大都市圈、大經濟圈，著力實現信息共享、資源共享、深化合作，兩地甚至多地合作的案例不勝枚舉，通過組建地方合資國有企業、構建合作平臺，實現資源相融、人才相融、信息相融的目的。但是，合資企業在地方合作“蜜月期”后，會逐漸凸顯地方給予企業的資金、匹配資源不足等問題，企業受控股集團或政府審批流程的制約，同時地方合作基于各自訴求的不同，最終導致企業全面預算編制基礎發生重大變化，全面預算管理最終停留紙面無法落地。

（三）預算編制體系不科學，考核矛盾突出

全面預算編制從兩方面分解，一是基層企業結合經營現狀，逐項分析、逐項測算、由點及面、全面平衡后將預算上報集團企業；二是集團企業結合整體考核要求分解指標下達任務。有時，上級企業、下級企業各自對全面預算編制體系的科學性不足，導致基層企業為實現考核目標、降低考核壓力，在預算編制過程中“打埋伏、設伏筆”；集團企業任務下達時，更多圍繞年度集團目標進行任務分解，對基層企業實際情況是否有能力實現考核任務缺少調研分析，導致下屬企業為滿足預算編制要求倒算考核指標。

（四）全面預算執行隨意，重視力度不足

在全面預算執行過程中，地方企業管理者水平參差不齊，業務預算、投融資預算、財務預算、費用預算等在執行過程中隨意性強，往往根據一個想法、一個信息大肆安排，完全脫離預算內容，形成形式上通過集體做出決策，實質上完全由企業領導拍板決定，導致公司重大決策、預算執行流于形式，缺少合理反饋途徑、糾正預算執行的偏差，造成不必要的成本費用增加，甚至導致公司經營出現重大風險。

（五）成本管控不到位，缺乏降本增效意識

經董事會、股東會等決策機構完成審定批準后，在外部經濟環境并未發生重大變化或國家、地區政策沒發生重大調整時，全面預算一般不變化。由于地方國企的組建時間短、人員素質參差不齊，管理能力相對低下，部分地方國有企業基層管理者的管理經驗不足、缺乏全面預算管理能力，在企業經營計劃中對全面預算統領性、權威性的作用重視不夠，導致在執行過程中成本費用上升、管理效率下降、資源利用率不高，嚴重影響全面預算管理的工作質量。

（六）績效考核不明確，缺少激勵機制

全面預算管理的終極目標是實現企業的戰略目標、經營方針。目前地方國有企業在考核方面大致存在兩方面問題。一是地方國有企業依舊僅對資產總額、營業收入及利潤總額進行考核，考核指標相對單一、考核結果的依據相對不足。二是在實現公司經營計劃的過程中，地方國有企業容易受傳統觀念影響，集團企業欠缺對優秀基層企業的激勵，企業內部欠缺對開源節流部門的激勵。因此現階段地方國有企業考核在制度設計、考評體系建立、激勵機制、制約措施方面的構建缺少創新性，缺乏靈活性及激勵性。

四、地方國有企業全面預算管理問題的改善策略

（一）建立信息共享機制，科學制定經營目標

地方國有企業在全面預算管理過程中，頂層目標的制定、任務的分解、資源的合理配置，體現在信息共享、溝通順暢，科學制定經營目標。一是頂層目標科學制定，既要符合地方經濟發展的合理需要，又要深入基層摸清下級企業困難。二是建立溝通協調機制，確保信息溝通及時有效，綜合評定目標科學性。

（二）爭取資金、資源支持，優化審批流程

多地合作由于各自訴求不同，在經歷“蜜月期”之后，企業發展后勁不足，因此，在企業組建成立之初，要明確兩個方面。一是資金、資源配置方面，合作各方應當明確企業定位，在經營范圍、市場環境方面給予企業足夠區域資源，例如土地資源、特許經營權等；同時在資金支持方面，應當根據企業發展進程、項目推進進度適時到位資金或提供融資擔保。二是審批流程方面，合作各方應當結合政府、企業內部控制要求，制定符合企業發展的決策審批流程，縮短決策線條，提高審批效率，避免企業錯失發展機遇。

（三）構建科學的預算編制體系，解決考核矛盾

全面預算作為企業各項經營活動的基本準則，集團企業應當充分調研市場環境、基層企業經營現狀、平衡考核矛盾，合理確定企業目標責任；基層企業應當合理配置資源、充分調動員工積極性，科學制定年度經營目標，各級企業在充分溝通交流以及論證的基礎上，確定全面預算，并報各決策機構完成最終審定，形成企業年度全面預算管理的目標。

（四）強化全面預算權威，提高預算執行力

企業上下各部門及管理者都應當充分遵守全面預算管理原則，嚴格執行預算制定的任務。要全面提升預算管理的地位、提高預算管理重視程度，將全面預算作為一種有效的內部控制手段，杜絕因管理水平、個人好惡導致預算執行隨意。隨著我國地方經濟高速發展，地方國有企業作為地方經濟發展的基石，對企業管理者的要求也逐漸提高，全面預算管理勢必對企業管理者形成更多約束，要確定權力制衡措施，杜絕“一言堂”的出現，提供意見反饋途徑，形成共同監督機制。

（五）強化成本費用意識，提升監督管理水平

全面預算的編制應當系統地制定預算編制管理辦法，為預算的編制提供依據，通過成本費用、目標利潤等指標綜合分析，確定營業收入，多角度、多方面綜合平衡成本費用，集團企業自上而下下達目標利潤，下級企業自下而上確定年度預算。企業根據年度預算目標層層分解任務至各部門、各崗位、各員工，加強預算執行對成本費用的管控與分析，強化過程控制、事后考核，堅決執行無預算不支出的原則，從源頭上有效杜絕超預算、無預算的支出。同時每季度考核預算執行情況、考核目標完成情況、成本控制情況，通過同比、環比方式分析預算執行差異，找出原因，提出整改措施，最終形成有效監督。

（六）構建激勵機制，明確獎懲措施

全面預算管理終極目標的實現離不開企業全體員工的辛勤工作。要在企業業務開展直至利潤實現的事前、事中、事后全過程形成考核體系，將目標執行過程以及結果進行量化并且組成主要的考核指標、確定考核權重、制定考核目標值成為地方國有企業努力的方向。一是業務部門考核業務預算，通過設置本量利指標、現金回收期、行業對標以及外部市場環境的變化進行綜合評價；二是后勤保障部門通過黨建工作、成本費用、績效考核質量等考核指標橫向對比同類發展規模企業的費用類，進行綜合評價；三是財務部門通過設置資金成本限額、預算指標管控、成本費用管理等財務指標進行評價。

全面預算管理終極目標的實現應當形成良性的獎懲機制，企業應根據發展的不同時期制定適合發展狀況和需要的獎懲制度，摒棄傳統“大鍋飯”思想，通過制度設計剔除人為因素的影響，通過考評指標體系量化部門、個人成績，通過獎懲體制激發管理者、執行者的創新思維，最終構建“能者上、庸者下”的獎懲體系。

五、結語

全面預算管理作為地方國有企業實現戰略目標的有效途徑，目前亟須解決的問題主要包括管理者水平、兩地合作機制構建、企業獎懲體系設置等。隨著國家加快地區建設的步伐，如何突破行政區劃真正實現大經濟圈的建設，真正形成多地共建區域經濟、共享經濟發展成果；如何真正實現地方國有企業管理者市場化選聘機制，真正形成科學選聘人才機制；如何有效構建地方國有企業獎懲體系，真正落實根據個人能力及貢獻做到按勞分配、以崗定薪、崗變薪變、績效考核的原則，成為地方國有企業下一步建設和發展需要深入思考的問題。