老舊小區改造項目全方位總承包管理探索與實踐 鄂州市“40工程”老舊社區整治改造工程項目

肖安 高俊 張蓁睿

黨的十九大報告強調，必須多謀民生之利、多解民生之憂，在發展中補齊民生短板、促進社會公平正義。從2015年第二屆中央城市會議，再到2016年國務院發布《關于加強城市規劃建設管理的若干意見》，中央在國家政策層面明確了我國城市建設開始進入存量時代，城市更新的目標由增量擴容逐步轉向功能改善。近年來，越來越多的視線轉移到創造美好社區上來，老舊社區整治改造逐漸成為城市建設的重要工作。

本文主要結合鄂州市“40工程”老舊社區整治改造項目，針對老舊小區改造類項目全方位總承包管理進行探索，解析此類項目的管理特點，總結形成一套總承包管理方法，以期為后續類似工程項目提供經驗和參考。

一、項目概況

鄂州市“40工程”是指鄂州市中心城區內40個老舊社區整治改造工程，覆蓋區域面積約94平方公里，人口約35.76萬人，項目總投資5.76億元，合同內容包括項目勘測、設計、采購及施工，涉及排水、道路工程，公共休閑空間綠化、美化、亮化，增設室外功能性配套設施。 鄂州市40社區項目參建方包括建設單位、勘測設計單位、總承包施工單位、13家分包單位、基層群眾組織（3家街道辦事處、33個社區居委會、400余個小區業委會）。

基于項目各參建方組織機構，結合本項目特點，清晰認識各方責權及需求是平衡相關方利益，助力工程完美履約的重要前提。

建設單位以解決民生問題，獲得社會認可為主要需求。建設單位作為工程發包方，重點管控建設方向和概算控制，明確工程整體建設方向及標準，同時統籌協調政府方相關職能部門，保障工程順暢推進?；鶎尤罕娊M織以方便工作生活，提升幸福指數為主要需求。作為本項目建設的使用方和直接受益者，基層群眾組織這一龐大的社會群體在設計階段建言獻策，在建設階段監督工程建設全過程。EPC總承包聯合體以獲得良好效益、宣揚企業品牌為主要需求。EPC總承包聯合體作為項目勘測、設計、招采、建造實施方，全面負責工程建設，高品質履行項目建設合同約定，實現預期目標。

二、實施條件分析

項目部在明確各方責權及需求的基礎上，從項目主合同、相關方關系、工程內容、工作流程等方面，對項目特征進行分析，為項目組織管理、制度建立及具體管控思路奠定基礎。

表1 項目特征分析表

三、管理思路與實踐

針對以上項目合約關系、各方責權需求以及項目特征分析。形成“建立溝通機制，確定設計原則、選好管控模式”三步走工作思路。

1.溝通機制建設

建立一個職能全覆蓋、分工明確的組織管理架構，并借力業主發布、完善相關管理制度，是推動項目建設的核心基礎。

項目策劃階段，項目部協助建設單位成立鄂州市“40工程”建設指揮部，落實整治環節、規劃設計環節、施工監管環節、驗收環節、管理環節、服務環節“六個環節”的主體責任，并以社區為單位成立管理專班，成員由建設單位、街辦社區、黨員群眾代表、項目部EPC總承包方、監理單位、審計單位組成。各社區管理專班通過每日“查房”、每周例會、每月調度會的工作機制解決項目實施過程中的具體問題。

遵循“流程管事、制度管人”的原則，以構建“參建各方利益、責任、關系共同體”為思路，建立一個公平公正的制度保證體系。項目部推動業主方以紅頭文件的方式，明確建設任務清單、項目管理專班清單、工作機制清單“三個清單”的管理機制，圍繞“整治、建設、管理、服務”四個方面對“40工程”相關制度進一步規范。同時，項目部牽頭各參建方制定《鄂州市“40工程”老舊社區整治改造工作流程手冊》，明確圖紙審查程序、零星修補審查確認程序、開工程序、居民訴求申報程序、材料認質認價程序、工程計量程序、現場工程量確認單流程等7項工作流程，明確各單位溝通機制、日常工作規范流程、內部考核管理等內容，推動建設單位行文發布。

2.設計管理主導

項目部通過成立深化設計小組，借力業主管控；規范設計流程，轉換出圖思路；統一設計標準，提供菜單式標準圖集；制訂“3613改造標準”，形成限額設計路徑四項舉措，樹立項目部設計管理的主導地位，全面介入設計工作各個環節。

（1）深化設計小組

EPC聯合體三方處于平行關系，作為EPC總承包方先天缺乏有效的管理效力，如何強化設計管理，取得項目建設鏈條主導地位，是本工程推進的先決條件。

項目部牽頭組織勘測、設計單位成立以項目總工程師為組長的深化設計小組，通過納入建設單位、監理單位、審計單位全程監督，實現項目設計管理工作高效推進。通過借力建設單位地位強化項目部管控力，落實聯合體各方執行力，很好地解決了聯合體三方之間的溝通問題，為本工程設計管理工作的順利推進奠定了良好的組織基礎。

（2）制定工作流程

EPC項目業主方大多要求圖紙與施工一致，實現“零簽證零變更”的目的，“40工程”具有內容零散，改造范圍模糊，工程環境受限，設計修改頻繁等特點。為解決業主需求與實施條件之間的矛盾，項目部溝通建立了圖紙審核四項基本原則，形成“尊重民意，白圖施工，過程優化，注重成效”的設計工作流程，摒棄傳統項目的“按圖施工”轉換為適合老舊小區改造類項目的“按施工出圖”設計流程。即設計施工以人民群眾滿意為根本目的，同時注重成效，根據施工結果，過程中補充和完善施工圖紙，確保工程效益落地。

政府主導，居民參與。政府統籌引領，積極動員群眾，匯聚民眾智慧。體現“群眾策劃，政府把關，尊重民意，科學規劃”的工作思路，實現社區改造“共謀、共建、共管、共評、共享”。

突出重點，補齊短板。以切實解決群眾最急、最憂問題為重點，消除城市積水、漬水點，打通消防通道，改善小區停車難、綠化少、活動空間窄等民生問題，同時補齊城市民生建設短板，拆除違搭亂建、開放公共空間、提升文明形象。

樣板引領，凸顯精品。選取居民改造意愿高的小區作為樣板打造，精心策劃老舊小區改造思路，從規劃、建設、管理三個方面總結，形成一套可推廣、可復制的精品老舊小區改造路徑。

整治提升，長效管理。建立健全長效管理機制是老舊小區民眾長期享受改造成果的重要保障。項目建設前期，將便于后續小區管理的思想滲透進設計方案中，助力小區鞏固改造成效，實現小區后續物業管理常態化。

（3）統一設計標準

結合本工程特點，深化設計小組編制了《鄂州市“40工程”老舊社區整治改造工程精細化設計標準圖冊》對各類市政專業施工節點做法進行標準化設計，形成菜單式的設計圖例，在一定程度上保證了設計標準的統一，同時提高了設計工作效率。

（4）規劃改造路徑

“40工程”建設以提升城市品質為目的，以補齊民生建設短板為落腳點，從提高社區規劃水平、市政管網升級換代、社區功能設施智能化和健康化升級、文化元素挖掘與打造四個方面來進行改造提升，制定3級改造標準，6大改造目標，13項評價因子的“3613改造標準”指導設計工作推進，統一設計路徑，規避超概風險。

針對社區現狀條件分析，制定老舊社區改造三類設計標準和相應的限額設計指標。

表2 老舊社區改造標準分級表

緊緊圍繞“齊配套、暢交通、優設施、提品質、傳文脈、顯特色”六大目標進行研究，分解細化形成菜單式的老舊社區改造設計內容，建立評價體系。建立小區規模大小、歷史文化、區域位置及市政配套完善情況等13個方面社區評價體系。

圖1 鄂州“40工程”項目規劃設計評價體系

3.內部管控模式

項目部通過建立派駐式組織管理體系，強化總部服務與考核職能，形成“橫向分部駐地管理，縱向總部集中管控”的管理體系格局。同時通過“分包招采帶制度、管理融合建體系、強化管控嚴考核、平衡推進重提升”，實現項目分包管控力建設。

（1）派駐式組織體系

本項目點多面廣，為高效發揮有限的管理力量，節約項目管理成本，項目部采用總部職能部門與派駐小組交互的矩陣式組織架構。項目總部各職能部門主要負責項目的總體策劃、資源支撐與保障、各派駐小組的考核等工作，同時對各派駐小組統籌部署，均衡推進工程建設。派駐小組由2名責任工程師相互配合負責所轄工區日常管理工作，貫徹責任工程師制度的“崗位融合”理念，遵循“一人多崗、一崗多責”的思路，提升員工總承包管理能力，助力員工全面發展。

（2）分包管控力建設

分包招采帶制度項目部編制《分包管理制度》和《項目管理界面劃分》兩項管理文件，并作為招標文件附件發出，中標分包單位必須響應項目管理體系，配備相應的管理人員，成立項目分部。

項目部組織召開分包進場會對分包管理制度、施工部署進行交底，幫扶各項目分部建立獨立的分包組織體系，同時分部各業務管理人員由項目部統一管理考核，實現“橫向分部駐地管理，縱向總部集中管控”的管理體系格局。

強化管控嚴考核。項目部制定“四比一考核”制度，每周根據各部門考核分數按照比例計算綜合排名，考核分數與分包結算掛鉤，進度、質量、安全各取合同價2%作為考核基金，充分發揮合同約束力，加強分包管控力度。

平衡推進重提升。為提高各分包隊伍管理水平，通過“四比一考核”制度，營造“你追我趕”的爭先氛圍，同時總部針對分部管理短板，加強業務培訓教育，幫扶管理能力提升，實現項目均衡發展。

（3）項目管控措施

項目部通過“內業集中，外業統籌”的管理模式，突顯總部各部門的牽頭作用，充分發揮分部的管理力量，實現項目管理到邊到角，同時精簡總部機構，解放項目管理人員。內業集中辦公，“一對一幫扶”。充分發揮分包隊伍管理團隊的力量，深化設計部、商務合約部組織各分部技術員和預算員到項目駐地集中辦公，總部各職能部門針對分部管理和業務上的短板，定期組織集中培訓，規范各分部的管理行為，提升業務能力。

外業統籌管理，“結對子找茬”。安監部、質檢部分別組織各分部安全員、質檢員成立安全巡查隊和質量巡查小組，每周定期牽頭開展各分部間交互檢查，推廣學習各分部的優秀做法，同時發現現場問題，監督各分部落實整改。

四、思考與探索

鄂州市“40工程”老舊社區整治改造工程項目作為實施較為成功的老舊小區改造工程，通過借力業主管理樹立主導地位，制定設計標準規范工作路徑，總分部體系融合建設分包管控力，為項目的順利履約奠定了良好的基礎。同時作為此類項目的先行者，以下三點思考希望后續類似項目共同探索。

1.落實分步驗收，降低風險

項目部與業主溝通采用“分步驗收移交”的做法，組織市政、園林、自來水等運維單位進行完工功能性驗收移交，逐步引導基層群眾組織和運維單位的管理維護力量介入。希望政府方規范舊改類工程相關驗收移交制度，為類似工程的驗收移交工作提供合規性保障。

2.助力城市運營，打造理念

項目部通過美化沿街市容，打造特色小區，提煉文化背景，豐富社區居民精神文化生活。作為施工單位，如何實現由城市的建設者向城市的運營者身份轉變是下一步需要思考與實踐的重要課題。

3.超前規劃設計，一勞永逸

社會發展日新月異，如何讓老舊社區改造“一勞永逸”，延長社區改造生命周期，避免出現重復改造的情況，需要我們在改造方案設計階段超前規劃，結合互聯網、5G等新興技術大膽探索，讓老舊小區改造追隨智慧城市發展的大背景，從外到內，煥發新顏。