建設(shè)國(guó)家中心城市背景下的沈陽(yáng)市重點(diǎn)工程項(xiàng)目謀劃思路

李迎秋 劉晨 徐鑫

在全國(guó)布局建設(shè)若干國(guó)家中心城市，是國(guó)家為進(jìn)一步擴(kuò)大開(kāi)放，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)、人口布局，帶動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重大戰(zhàn)略舉措。沈陽(yáng)作為東北地區(qū)的中心城市，將建設(shè)國(guó)家中心城市作為“十四五”時(shí)期的主要奮斗目標(biāo)和重要任務(wù)。項(xiàng)目是城市發(fā)展的重要著力點(diǎn),重大項(xiàng)目不僅可以引領(lǐng)行業(yè)升級(jí)更可以帶動(dòng)相關(guān)領(lǐng)域的轉(zhuǎn)型，是城市發(fā)展目標(biāo)的重要支撐。城市的重點(diǎn)項(xiàng)目應(yīng)與城市發(fā)展互相推動(dòng)，互相拓展內(nèi)涵的外延。重大項(xiàng)目的選擇實(shí)則是城市發(fā)展目標(biāo)的體現(xiàn)。厘清城市發(fā)展戰(zhàn)略和重點(diǎn)項(xiàng)目領(lǐng)域劃分之間的邏輯，是沈陽(yáng)市項(xiàng)目謀劃的重中之重。本文首先分析了沈陽(yáng)城市發(fā)展面臨的主要問(wèn)題，在此基礎(chǔ)上根據(jù)城市發(fā)展目標(biāo)及存在短板，提出重點(diǎn)項(xiàng)目領(lǐng)域劃分，根據(jù)各領(lǐng)域發(fā)展條件進(jìn)行項(xiàng)目謀劃，將引領(lǐng)性、戰(zhàn)略性、全局性的目標(biāo)任務(wù)落實(shí)到重點(diǎn)項(xiàng)目上。

一、沈陽(yáng)市重點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施現(xiàn)狀

1.項(xiàng)目數(shù)量多，平均規(guī)模小，項(xiàng)目結(jié)構(gòu)亟需優(yōu)化

2020年沈陽(yáng)市重點(diǎn)項(xiàng)目1612項(xiàng)，單個(gè)項(xiàng)目的當(dāng)年投資額平均只有1.25億元，遠(yuǎn)低于鄭州、南京、廣州和成都等其他同等級(jí)城市。

表1 2020年沈陽(yáng)與各城市重點(diǎn)新建設(shè)項(xiàng)目對(duì)比

2.項(xiàng)目投資強(qiáng)度有待提高，建設(shè)周期短

項(xiàng)目投資總額多，但年度投資少，2020年沈陽(yáng)市重點(diǎn)項(xiàng)目年度完成投資占總投資15%。受北方冬季寒冷等氣候條件的制約，冬天無(wú)法施工，項(xiàng)目全年內(nèi)實(shí)際建設(shè)周期較短。

3.項(xiàng)目謀劃自下而上為主，與城市目標(biāo)契合度不高

以區(qū)縣和委辦局提報(bào)為主，以專項(xiàng)投資計(jì)劃和招商引資為主導(dǎo)的項(xiàng)目計(jì)劃編制方法，缺少全市統(tǒng)一規(guī)劃統(tǒng)籌和管控，部分項(xiàng)目和項(xiàng)目選址與城市發(fā)展目標(biāo)、戰(zhàn)略、空間存在錯(cuò)位。

4.項(xiàng)目計(jì)劃多頭管理，不利于項(xiàng)目統(tǒng)籌管理

目前各部門(mén)計(jì)劃獨(dú)立編制，項(xiàng)目計(jì)劃制定涵蓋基建財(cái)力、城建、教育、水利、電子政務(wù)等多部門(mén)專項(xiàng)投資計(jì)劃。

5.空間缺乏“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”,影響項(xiàng)目落地實(shí)施

原有項(xiàng)目謀劃以項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展信息為主體，項(xiàng)目啟動(dòng)后空間協(xié)調(diào)工作量大、難度高，部分項(xiàng)目存在落地實(shí)施困難等問(wèn)題。

二、重點(diǎn)項(xiàng)目領(lǐng)域劃分研究

1.項(xiàng)目來(lái)源

儲(chǔ)備來(lái)源主要為市直各部門(mén)、區(qū)縣提報(bào)的項(xiàng)目匯總表，通過(guò)設(shè)定投資規(guī)模、所屬領(lǐng)域等條件，篩選出重大項(xiàng)目。在儲(chǔ)備項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，以城市發(fā)展目標(biāo)為導(dǎo)向，根據(jù)國(guó)家、省及沈陽(yáng)市相關(guān)政策文件要求，策劃解決城市重大問(wèn)題、對(duì)城市具有重大影響和帶動(dòng)作用的項(xiàng)目。

2.領(lǐng)域劃分影響因素

（1）城市發(fā)展目標(biāo)

按照沈陽(yáng)市“十四五”規(guī)劃總目標(biāo)和建設(shè)國(guó)家現(xiàn)代綜合樞紐、國(guó)家先進(jìn)制造中心、綜合性國(guó)家科學(xué)中心、區(qū)域性金融中心、區(qū)域性文化創(chuàng)意中心等發(fā)展任務(wù)。產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技創(chuàng)新、重大基礎(chǔ)設(shè)施、金融服務(wù)、文化旅游應(yīng)是沈陽(yáng)市項(xiàng)目謀劃的重要領(lǐng)域。

（2）問(wèn)題導(dǎo)向下的項(xiàng)目領(lǐng)域劃分

通過(guò)對(duì)沈陽(yáng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技創(chuàng)新、對(duì)外開(kāi)放、城鄉(xiāng)建設(shè)等分析，得出沈陽(yáng)在如下方面還存在短板和問(wèn)題：一是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以裝備制造等重工業(yè)為主，新興產(chǎn)業(yè)聚集帶動(dòng)作用不強(qiáng)；二是物流成本較高，物流服務(wù)企業(yè)小而散，制造業(yè)物流保障能力不足；三是農(nóng)業(yè)供給結(jié)構(gòu)不合理，投資乏力，缺少知名品牌，缺乏大型農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)；四是創(chuàng)新主體數(shù)量不足，高校和科研院所研發(fā)成果本地轉(zhuǎn)化率較低；五是土流失及土地沙化問(wèn)題嚴(yán)重，科爾沁沙地向康平縣、法庫(kù)縣、新民市境內(nèi)擴(kuò)展，遼河、柳河每年出現(xiàn)斷流；六是養(yǎng)老、教育、醫(yī)療等公共服務(wù)設(shè)施不能完全滿足人民需求。

基于以上結(jié)論，產(chǎn)業(yè)發(fā)展、現(xiàn)代物流、科技創(chuàng)新、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、生態(tài)環(huán)保、民生和社會(huì)事業(yè)等領(lǐng)域應(yīng)是沈陽(yáng)市項(xiàng)目謀劃的重要領(lǐng)域。

（3）沈陽(yáng)市政府近期發(fā)展策略

2021年3月，沈陽(yáng)市市政府啟動(dòng)實(shí)施優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境行動(dòng)、高質(zhì)量先進(jìn)制造業(yè)行動(dòng)、高品質(zhì)城鄉(xiāng)建設(shè)行動(dòng)和高水平對(duì)外開(kāi)放行動(dòng)。營(yíng)商環(huán)境便利度、制造業(yè)發(fā)展、城鄉(xiāng)建設(shè)和對(duì)外開(kāi)放是政府2021年度施政重點(diǎn)。

3.重點(diǎn)項(xiàng)目領(lǐng)域劃分

基于以上分析，劃分產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技創(chuàng)新、重大基礎(chǔ)設(shè)施、文化旅游等領(lǐng)域支撐沈陽(yáng)建設(shè)國(guó)家中心城市的基本職能領(lǐng)域，劃分生態(tài)環(huán)保、民生和社會(huì)事業(yè)等領(lǐng)域?yàn)閲?guó)家中心城市功能以外的非基本職能領(lǐng)域，共六大領(lǐng)域重點(diǎn)項(xiàng)目。

產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域，按照沈陽(yáng)市“5+3+7+5”產(chǎn)業(yè)鏈體系分為“老字號(hào)”產(chǎn)業(yè)、“新字號(hào)”產(chǎn)業(yè)、“原字號(hào)”產(chǎn)業(yè)、新一代信息技術(shù)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)6個(gè)門(mén)類。

科技創(chuàng)新領(lǐng)域，共包含研發(fā)平臺(tái)和雙創(chuàng)平臺(tái)2個(gè)門(mén)類，研發(fā)平臺(tái)著力提升產(chǎn)業(yè)鏈自主可控能力，攻破關(guān)鍵核心技術(shù)，雙創(chuàng)平臺(tái)著力推進(jìn)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)高水平發(fā)展。

重大基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，共包含重大交通基礎(chǔ)設(shè)施、重大公用設(shè)施和新基建3個(gè)門(mén)類。重大交通基礎(chǔ)設(shè)施重點(diǎn)完善鐵路、公路、城鄉(xiāng)道路、軌道交通、樞紐等設(shè)施，建設(shè)沈陽(yáng)綜合立體交通樞紐；重大公用設(shè)施強(qiáng)化能源基礎(chǔ)設(shè)施保障能力；新基建重點(diǎn)推進(jìn)5G基站建設(shè)，增加新能源汽車充電樁，助力沈陽(yáng)“老字號(hào)”汽車產(chǎn)業(yè)升級(jí)。

文化旅游領(lǐng)域，共包含文化、旅游、會(huì)展3個(gè)門(mén)類，重點(diǎn)加強(qiáng)沈陽(yáng)國(guó)家歷史文化名城建設(shè)，豐富歷史文化名城內(nèi)涵，建設(shè)區(qū)域文化中心。

生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域，包含生態(tài)修復(fù)、河流整治、污水處理、垃圾處理4個(gè)門(mén)類。強(qiáng)化實(shí)施造林綠化、草原沙化治理及水源地生態(tài)環(huán)境綜合治理等工程，重點(diǎn)加強(qiáng)遼河、渾河等重點(diǎn)河流治理。

民生和社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域，共包含教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、體育、公園廣場(chǎng)、城市更新、社會(huì)服務(wù)7個(gè)門(mén)類，健全城市公共服務(wù)體系，補(bǔ)齊民生領(lǐng)域短板。

4.項(xiàng)目最小投資規(guī)模

參考鄭州、南京等國(guó)內(nèi)先進(jìn)城市，設(shè)定交通、能源類重點(diǎn)項(xiàng)目投資規(guī)模不小于5億元，產(chǎn)業(yè)、市政基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、生態(tài)環(huán)保、消費(fèi)升級(jí)、新基建等重點(diǎn)項(xiàng)目規(guī)模不小于1億元，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施不小于0.5億元，科技、民生、防災(zāi)等重點(diǎn)項(xiàng)目規(guī)模為0.2億元。

表2 沈陽(yáng)市重點(diǎn)項(xiàng)目最小投資規(guī)模界定

三、重點(diǎn)項(xiàng)目謀劃

1.對(duì)接國(guó)家政策和專項(xiàng)資金

以往很多自下而上提報(bào)重點(diǎn)項(xiàng)目，部門(mén)沒(méi)有制定向上資金爭(zhēng)取計(jì)劃，對(duì)國(guó)家的支持政策和專項(xiàng)資金研究、跟蹤不緊密，導(dǎo)致?tīng)?zhēng)取行動(dòng)緩慢，甚至錯(cuò)失爭(zhēng)取機(jī)會(huì)。因此，在項(xiàng)目謀劃初期，通過(guò)對(duì)國(guó)家政策的深入研究，使國(guó)家支持的重點(diǎn)項(xiàng)目本土化，利于爭(zhēng)取到國(guó)家專項(xiàng)資金，便于項(xiàng)目落地實(shí)施。

2.投融資及建設(shè)模式研究

應(yīng)建立常態(tài)化投融資對(duì)接制度，提前介入項(xiàng)目策劃生成、資金需求分析、融資方案研究等環(huán)節(jié)。以產(chǎn)業(yè)類項(xiàng)目為例，建議采取企業(yè)自有資金投資或“社會(huì)資本（聯(lián)合金融資本）出具項(xiàng)目資本金+債券融資+銀行貸款”的投融資模式，爭(zhēng)取從建設(shè)期開(kāi)始引入項(xiàng)目收益?zhèn)⒅攸c(diǎn)產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)債、產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金等直接融資方式。其他類型項(xiàng)目，均應(yīng)在項(xiàng)目初期積極謀劃靈活多樣的投融資和建設(shè)模式，主推項(xiàng)目落地實(shí)施。

3.統(tǒng)籌空間布局,保障項(xiàng)目落地實(shí)施

原有項(xiàng)目謀劃以項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展信息為主體，項(xiàng)目啟動(dòng)后空間協(xié)調(diào)工作量大、難度高，部分項(xiàng)目存在落地實(shí)施困難等問(wèn)題。為助推國(guó)家中心城市建設(shè)，落實(shí)城市頂層空間規(guī)劃空間發(fā)展策略，制定符合城市空間策略的項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃，完善沈陽(yáng)市“一樞紐四中心”功能定位和理想空間格局。按照沈陽(yáng)市國(guó)土空間總體規(guī)劃方案，產(chǎn)業(yè)類項(xiàng)目按照門(mén)類分別向“一核三區(qū)九組團(tuán)”產(chǎn)業(yè)空間格局聚集，公共服務(wù)設(shè)施重點(diǎn)項(xiàng)目按照沈陽(yáng)市國(guó)土空間總體規(guī)劃方案四級(jí)多中心服務(wù)體系進(jìn)行布局，科技類項(xiàng)目從構(gòu)建沈陽(yáng)市“一城三區(qū)一園多組團(tuán)”的創(chuàng)新空間格局和產(chǎn)業(yè)提升等角度進(jìn)行謀劃布局。

4.重點(diǎn)策劃項(xiàng)目

共策劃重點(diǎn)項(xiàng)目585項(xiàng)。策劃電力、汽車及零部件產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目190項(xiàng)；策劃交通、公用設(shè)施、新基建等重大基礎(chǔ)設(shè)施150項(xiàng)；策劃雙創(chuàng)平臺(tái)、研發(fā)平臺(tái)等科技創(chuàng)新類項(xiàng)目17項(xiàng)；策劃生態(tài)修復(fù)、河流治理、污水處理、垃圾治理等生態(tài)環(huán)保類項(xiàng)目38項(xiàng)；策劃文化、旅游、會(huì)展等項(xiàng)目26項(xiàng)； 策劃教育、養(yǎng)老等民生與社會(huì)事業(yè)項(xiàng)目104項(xiàng)目。

（1）二產(chǎn)類項(xiàng)目

改造提升“老字號(hào)”，以汽車及零部件、通用機(jī)械裝備、石化重礦軌道交通及專用裝備產(chǎn)業(yè)、數(shù)控機(jī)床、電力裝備等5個(gè)傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)為重點(diǎn)，實(shí)施技術(shù)改造升級(jí)、新產(chǎn)品規(guī)模化生產(chǎn)、智能升級(jí)、精益管理等重點(diǎn)項(xiàng)目，通過(guò)工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)為傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)數(shù)字賦能，推進(jìn)制造業(yè)產(chǎn)業(yè)模式迭代更新；聚焦精細(xì)化、規(guī)模化、高級(jí)化深度開(kāi)發(fā)“原字號(hào)”，以冶金建材、石油化工、農(nóng)產(chǎn)品深加工等3個(gè)產(chǎn)業(yè)為重點(diǎn)，強(qiáng)化精深加工技術(shù)和產(chǎn)品研發(fā)；培育壯大“新字號(hào)”，以新能源汽車、航空、機(jī)器人、生物醫(yī)藥及高端醫(yī)療裝備、新材料、IC裝備、節(jié)能環(huán)保等7個(gè)新動(dòng)能產(chǎn)業(yè)為重點(diǎn)；新一代信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)方面，重點(diǎn)發(fā)展網(wǎng)絡(luò)信息安全、5G基礎(chǔ)設(shè)施及應(yīng)用、人工智能、智能終端制造、智能傳感器等產(chǎn)業(yè)。

（2）現(xiàn)代服務(wù)業(yè)

發(fā)展總部經(jīng)濟(jì)，引進(jìn)先進(jìn)制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)總部企業(yè)，拉動(dòng)城市服務(wù)業(yè)增長(zhǎng)，促進(jìn)城市轉(zhuǎn)型；發(fā)展現(xiàn)代物流，培育現(xiàn)代物流配送企業(yè)，建立完整的供應(yīng)鏈系統(tǒng)，打造區(qū)域物流中心，增強(qiáng)區(qū)域貨物流通；促進(jìn)全市消費(fèi)升級(jí)，加快培育消費(fèi)發(fā)展夜經(jīng)濟(jì)、假日經(jīng)濟(jì)、共享經(jīng)濟(jì)，培育服務(wù)消費(fèi)、體驗(yàn)消費(fèi)等新熱點(diǎn)；結(jié)合優(yōu)勢(shì)制造業(yè)，開(kāi)展專業(yè)檢驗(yàn)檢測(cè)認(rèn)證服務(wù)，推動(dòng)檢驗(yàn)檢測(cè)認(rèn)證服務(wù)市場(chǎng)化。

（3）現(xiàn)代農(nóng)業(yè)

發(fā)展設(shè)施種植、設(shè)施養(yǎng)殖，打造高附加值設(shè)施農(nóng)業(yè)集聚區(qū)。發(fā)展休閑旅游農(nóng)業(yè)，建設(shè)具有北方特色的休閑農(nóng)業(yè)精品園區(qū)。實(shí)施“互聯(lián)網(wǎng)+現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”行動(dòng)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)應(yīng)用，提高現(xiàn)代農(nóng)業(yè)智慧化及綜合信息服務(wù)水平。

四、項(xiàng)目全過(guò)程管理

1.全面對(duì)接全市多規(guī)合一平臺(tái)

將項(xiàng)目空間計(jì)劃項(xiàng)目庫(kù)的“空間信息”和“屬性信息”與全市多規(guī)合一平臺(tái)對(duì)接，全方位展示項(xiàng)目信息，為后期數(shù)據(jù)導(dǎo)入平臺(tái)、實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目全生命周期管理提供依據(jù)。

2.項(xiàng)目建設(shè)全過(guò)程跟蹤管理

通過(guò)多規(guī)合一平臺(tái)，實(shí)時(shí)掌握項(xiàng)目進(jìn)展情況，了解近期影響工作推進(jìn)的主要因素，以協(xié)助項(xiàng)目建設(shè)單位及時(shí)解決。通過(guò)數(shù)字建模和航拍攝影等手段，對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)條件、建設(shè)效果進(jìn)行全方位展示，為項(xiàng)目決策提供重要參考。

五、結(jié)語(yǔ)

本研究圍繞沈陽(yáng)建設(shè)國(guó)家中心城市目標(biāo)，著力補(bǔ)齊城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、民生保障等領(lǐng)域短板。謀劃年度重點(diǎn)項(xiàng)目的同時(shí)，研究對(duì)接國(guó)家政策和專項(xiàng)資金以及項(xiàng)目投融資和建設(shè)模式，拓寬項(xiàng)目資金籌措渠道，改變以往計(jì)劃多落地難的現(xiàn)狀。與城市空間規(guī)劃對(duì)接，保障項(xiàng)目落地。下一步將圍繞篩選出的重點(diǎn)項(xiàng)目，進(jìn)入項(xiàng)目落地實(shí)施的具體推進(jìn)階段。并結(jié)合國(guó)家重大戰(zhàn)略和省市發(fā)展目標(biāo)，適時(shí)滾動(dòng)謀劃、補(bǔ)充完善重點(diǎn)項(xiàng)目和項(xiàng)目包。