事業單位預算管理問題研究

伴隨國家改革開放步伐的加快，為滿足社會主義市場經濟蓬勃發展的要求，國家全面而廣泛地開展了體制改革，并逐漸形成一個人才與效率的新經營機制。為此，國家財政部門也制定了具體的改革舉措，重點是通過改革財政支出，逐漸形成公有財務架構，并通過推行部分計劃、金庫集中式支付和政府購買，以提升國家財政資金運用效益。這一系列宏觀層次的變革促進了外部環境變化，事業單位需要針對目前預算管理工作中出現的一系列實際問題進行深入剖析，提出應對之策，從而促進事業單位長期穩健發展。

事業單位預算管理現狀

一、預算管理權責設置不科學

就我國事業單位預算管理流程而言，其權責分為六個流程。財務科室報告“一上”預算草案，審查預算管理機關的一般開支和其他項目開支，有關部門提出“一個”計劃文件，下屬科室報告“二上”預算草案，匯總相關部門，經區人大批準后，向所屬事業單位批準“二下”部門預算。事業單位的預算流程都是圍繞財務部門進行的，財務部門負責預算的提交、審核、發布草案和匯總。因此，大多數事業單位在預算編制過程中缺乏有效的領導，單位之間預算編制任務分配明顯不平衡，預算執行過程中的監督控制沒有取得明顯成效。此外，整個審計流程會對財務部門造成較大的壓力，對財務人員有很高的專業要求。部分事業單位財務部門的工作人員非財會專業，財務專業水平過低。由此可見，事業單位預算管理職責的設置是不科學的。

二、預算目標不清晰

事業單位應當結合自身戰略目標進行預算管理。如果不能根據自身的戰略目標制訂自己的計劃，甚至缺乏具體的戰略目標，很可能造成預算管理和具體戰略目標的嚴重脫節。目前大多數事業單位的預算管理僅按照統一文件的規定進行。例如，事業單位僅將計算機相關設備、員工薪酬和辦公用品等項目作為主要預算目標，與本單位近年來的戰略目標不符，與戰略目標嚴重脫節。在開展與戰略目標有關的工作時，有時預算中沒有相關資金，導致工作資金短缺，或辦公室資金發放緩慢，跟不上工作進度，嚴重降低工作效率，影響戰略目標的實現。

三、預算考核不健全

我國事業單位預算考核還不健全。對于事業單位的預算評估，上級領導將評估任務分配給下級辦公室。辦公室主任牽頭，相關業務部門配合完成績效考核與評估，缺乏專門負責這項業務的人員。此外，許多人的專業水平很難滿足這項工作的專業要求，更多的人需要擔負許多不同的工作，預算績效評估只是其工作任務之一，很難投入太多精力。

事業單位預算考核一般于年底完成，以年度預算完成狀況作為考評標準。但是在預算實施的整個流程中，缺乏適當的反饋或臨時鼓勵。如果在預算實施流程中缺乏對人員的鼓勵，很難提升人員對預算管理工作的積極性，更不用說預算管理工作的進展了，這將使得預算績效評估無法起到約束效果。這樣一來，既沒有約束，也沒有激勵，事業單位評價制度將失去建立和存在的意義，也就無法提升事業單位的整體效益。

事業單位預算管理存在的問題

一、預算管理組織職能設置不規范

事業單位還應當針對企業的實際狀況，設置專業的全方位預算管理機構，專職負責企業全面預算管理工作的實施，以避免企業資源的浪費和整體工作安排的不協調。

許多事業單位領導管理觀念較滯后，缺乏專業的預算管理知識，預算不合理、計劃隨意性等現象頻繁發生。部分機構和部門對預算管理關注程度不足，不能良好的樹立在開支之前應該制訂計劃的觀念，導致資金撥付難以滿足工作需要，隨意性較大。而且，事業單位還應該建立專款專用的理念。因為沒有對計劃概念的重視，造成財政資金使用效益較低。這一缺點在許多公共機構中很常見，對預算工作的質量產生了不利影響。主要問題是未能注意到預算管理工作的緊迫性，單位預算管理未能起到實質性的計劃、約束效果。企業在具體的日常財務收支活動中，隨機性嚴重，未能落實事前制訂的計劃。傳統計劃一般采取增量預算法，即在基準期費用的基礎上加因素調整來制訂部門的各項計劃，但沒有充分考慮部分計劃的實際狀況。這樣將造成實際費用數額和計劃費用數額差距較大，易產生財政資金浪費。計劃費用設置不當，無法適應部門的要求。

二、預算執行效率低下

事業單位的預算管理機關在制訂計劃時，方法上缺乏科學依據。許多時候，人們不能對建設項目作出詳盡的研究與評價，而評估工作又不能落實，使得人們往往只是通過粗略的估計進行預算管理。司法項目投入資金沒有全面的跨年度投入規劃，因此建設項目缺乏總體計劃，又或者即便有了全面的計劃，受年度預算的影響，對計劃實施的一致性也無法體現，因此司法項目的總投資也不可控制。再者，由于預算編制機關對預算項目的認識不足，各主管職能部門參與度較少，也無法及時對建設項目開展研究討論。因此，計劃數額和現實情況之間存在著很大的差距，使預算管理工作失去了應有的意義。另外，許多事業單位沒有設置專門的預算機構，一般在制訂計劃時由財務部門管理。由于財會機構一般對項目掌握不多，其他部門機構也不會參與預算編制，嚴重影響了預算編制質量。

基層人員是事業單位的重要組成部分，預算考核是全面預算的基本特征。計劃實施管理工作應當堅持分層編排、逐層匯總的基本原則。但是在公司組織中，工作人員往往把全面預算作為管理層或財務部門的主要業務，因此參與度并不高。他們甚至完全不知道全面預算的具體含義，只會按部就班地完成預算工作，甚至會產生抵觸情緒。但是在預算的制定、實施、管理與考評的整個過程中，離不開基層預算執行機構的積極參與，沒有人充分參與的預算只徒有形式。

三、預算考核激勵機制缺失

目前，大多數事業單位對預算的執行、考核和激勵不夠重視，重編制、輕執行、輕考核的現象普遍存在。首先，事業單位預算管理工作隨意、執行程序不清楚，公共費用管理工作的隨意化沒有反映到每個部門的績效之中。其次，評價指標科學化、系統化不強。僅注重財政業績指數的考核，忽視非指標的考核；只注重對計劃實施狀況的評價，忽視對計劃實施的準確率和適時性的評價。最后，績效考核機制不健全，計劃績效流于形式。體現為：一是考核規定比較寬泛，不利于操作，無法起到鼓勵效果；二是獎勵容易，懲罰難。單位領導負責考核，沒有具體的要求。對于出現重大預算浪費、挪用資金、突發性費用等情況的違規部門或個人，缺少有效的懲罰手段，阻礙事業單位預算目標的完成。

許多事業單位缺乏健全的考核制度，致使計劃落實不到位。只關注預算執行的進度，不分析和評估預算執行的效果。有些單位雖然按照要求建立了預算考核辦法，但因為績效目標設定得不夠科學合理，又缺少行之有效的手段，操作性較差，流于形式，就沒有了督促計劃實施的作用。還有些單位預算實施工作進展遲緩，按年底支出，資金結余很多，嚴重地降低了財政資金的使用效果。由于缺乏績效激勵機制，很難激發領導人員的工作主動性，從而降低了績效，也很難完成年初提出的工作目標。而且，由于權責模糊，計劃落實不到位，對相關責任并不追究，使計劃的管理毫無意義。績效考核和預算之間的關系還不夠密切，機制也沒有發揮作用，因此績效標準的透明度也有待提高。

解決事業單位預算管理問題的對策

一、規范設置預算管理組織職能

事業單位財務預算管理部門要明確分工，層層落實，嚴格按照崗位授權，減少預算偏差，確保預算指標落實到個人，提高每個人完成計劃的意識，知道如何合理使用資金，如何為單位創造更大的利潤，提高每個人的執行力。此外，針對規章制度的形式化，要加強規章制度管理，加強資金監督管理，專款專用。因此，可以建立相應的監管部門和監管組織，進行合理的監督和調查。還可以通過對相關機構和有關部門工作人員全面開展法制化教育，做到有章可循，違法必究，使各項法律規定得以更高效、完整地執行，真正成為推動事業單位內控制度又好又快發展的強力保證，切實落實對事業單位的執行與管理。

事業單位還應規范組織架構保障預算溝通順暢。事業單位應合理界定各預算部門的權限，實現各預算部門各司其職，結構合理，確保資金往來順暢、高效運轉。預算控制委員會負責人是事業單位內控制度總執行人，負責審核計劃目標水平，審查執行部門的情況與報表，審批計劃變更等重大事宜，并把其工作的權力下放給所屬人員；財務部門的工作目標也要進行分配與協調，并分配給具體的負責人員；將預算的績效評估移交給薪酬評估辦公室；預算的監督和控制由內部審計部門完成。

二、提高執行效率，促進預算目標達成

為提高執行效率，促成預算目標的達成，事業單位應按項目特性選擇適宜的預算編制方法。預算編制方法繁多，分為零基預算、增長計劃、彈性計劃等，但每個方法的范圍和適用條件都有所不同。事業單位的基本職能首先需要在零基預算的基礎上，對承擔基本職能需要的基本經費作出分析和預計。再假設在未來因為稅目調整而造成稅費的上升，可通過增長預算法預測增長中耗費的合理性。在持續一段時間之后，再通過市場價格水平變化以及其他環境條件的變動，通過零基預算法來判斷耗費的合理性。如此一來，公共機關也就無須每年都通過零基預算法作出預計，從而節約了大部分時間。同時，針對項目管理而言，除運用零基預算法和增量預算法分析項目支出情況之外，還可通過項目成本估計不同任務下的可變成本，使預測的成本具有更實際的參考價值。

為了提高事業單位基層人員的預算參與度，事業單位還需要建立考核制度。通過這個體系，我們可以明確范圍，知道哪個范圍重要，哪個范圍有意義，也可以更清楚地知道具體的考核內容和指標，這是他們績效考核的重要內容。這可以促使所有崗位和人員注意這個問題，如果他們想在職業生涯中得到發展，通過這一點，可以調動預算執行和管理的積極性，建立健全獎懲機制，提高業務水平和能力。在技術問題上，我們還需要通過全面調研并參考一些國際先進公司的案例，建立有利于基層員工和事業單位管理的獨特專業系統，從而對其他事業單位財政預算管理全過程進行有效管理，提高人員的預算參與，推動預算水平與績效的改善。

三、建立完善的預算考核激勵機制

針對事業單位現有的績效工作，完善相關的預算獎勵政策，充分調動職工參加預算管理工作的主動性和積極性。為了讓激勵起到正面效果，配套的激勵體系必須科學合理，明確機構的激勵原則。要將計劃實施過程中的獎懲和年終獎勵緊密結合起來，著眼長遠。為實現事業單位的長期發展，我們必須使各種短期計劃目標與編制的戰略目標相符。同時，還要在單位內部做好計劃考核的宣傳，讓員工明白考核的具體做法，引導員工投身預算管理工作。如果管理人員對個人考評結論有疑惑，就應當對相應的考評方式進行詳盡說明，使員工明白個人考評結論形成的合理因素，有助于員工更好地進行具體的預算管理工作。要把個人考評和管理部門績效相結合，提高管理部門之間的凝聚力和員工個人工作的效率，從而優化整個部門預算績效。（作者簡介：趙琪琪，中南財經政法大學碩士研究生，中級會計師職稱，注冊會計師。）