后扶貧時代深度貧困地區相對貧困的教育治理制度設計

李化樹 王佳雯

（西華師范大學四川省教育發展研究中心/教育學院, 四川 南充 637000）

當前，我國已進入全面建成小康社會、開啟建設社會主義現代化國家新征程的新發展階段。以轉型性、發展性相對貧困、次生貧困為特點的“后扶貧時代”已經到來。深度貧困地區仍將是我國扶貧工作的重點地區，扶貧工作的重心將從解決顯性絕對貧困轉向瞄準隱性相對貧困。聚焦相對貧困，把握貧困治理政策關鍵節點，堅持貧困治理與鄉村振興有效銜接基本方略，強化頂層設計，完善制度安排，推動深度貧困地區以高質量的教育助推高質量脫貧，消除相對貧困，實現個體能力發展，增進民生福祉，促進區域全面振興，成為后扶貧時代我國扶貧開發總體戰略一項長期而艱巨的任務。

一、深刻認識深度貧困地區相對貧困教育治理的科學內涵

打贏打好深度貧困地區相對貧困脫貧持久戰，實現更高質量脫貧，首要的是要把握相對貧困高質量教育治理的科學內涵，進一步完善頂層設計，把教育治理作為一項長期戰略，民生工程，以高質量的教育推動高質量脫貧。

1.深度貧困地區

我國的貧困，最主要是農村貧困。20 世紀80 年代初期，處于絕對貧困狀態人口，農村就占了28%。1981年貧困人口4.9億，貧困發生率49%。1986 年，國務院貧困地區開發領導小組成立，中央劃定了18 個集中連片貧困地區，按照206 元的絕對貧困標準劃定了273 個國家級貧困縣，以貧困縣作為扶貧投資的基本單位，啟動大規模減貧計劃。中央首次提出“集中連片貧困地區”概念。

1994 年“八七扶貧攻堅計劃”啟動，國務院明確提出“繼續堅持開發式扶貧的方針”[1]。2001 年《中國農村扶貧開發綱要（2001－2010 年）》實施，以縣為基本單元、以貧困鄉村為基礎，制定扶貧開發規劃，將國家級貧困縣改為國家扶貧開發工作重點縣。至2002 年，我國貧困人口減少到8800 萬，貧困發生率下降到6.9%。

2011 年，為實現到2020 年全面建成小康社會奮斗目標，《中國農村扶貧開發綱要（2011－2020 年）》制定并實施，明確指出：“中央重點支持連片特困地區。”[2]連片特困地區和西藏、四省藏區、新疆南疆，作為扶貧攻堅主戰場[3]。

2017 年6 月23 日，習近平總書記在山西省太原市主持召開深度貧困地區脫貧攻堅座談會，把深度貧困地區劃定為：“西藏和四省藏區、南疆四地州、四川涼山、云南怒江、甘肅臨夏等地區”[4]，即“三區三州”，以及深度貧困縣和貧困村。2018 年2 月12 日，在四川成都主持召開打好精準脫貧攻堅戰座談會，明確提出“聚焦深貧地區”[5]“扎實做好教育扶貧、健康扶貧、生態扶貧等重點工作。”[6]2019 年4月15 日至17 日，習總書記在重慶指出，“深度貧困地區脫貧任務依然艱巨”[7]，“深度貧困地區貧困程度深、基礎條件差、致貧原因復雜”[8]，攻克“三區三州”等深度貧困堡壘不能放松。2020 年3 月6 日，習總書記在北京主持召開決戰決勝脫貧攻堅座談會指出，“要繼續聚焦‘ 三區三州’等深度貧困地區，落實脫貧攻堅方案。”[9]

從1986 年國家劃定集中連片貧困地區，到2011 年將集中連片特殊困難地區作為扶貧攻堅主戰場，2012 年黨的十八大召開在全國范圍全面打響脫貧攻堅戰，再到2017 年部署“三區三州”深度貧困地區脫貧攻堅戰，我國貧困問題逐步向深度貧困地區聚焦，呈現出區域性、整體性、歷史性和結構性特征。從范圍看，深度貧困地區，包括“三區三州”，占全國貧困縣20%的深度貧困縣，12.8 萬個建檔立卡貧困村。從結構上看，深度貧困地區大都是環境惡劣、基礎薄弱、文化落后的老、少、邊、窮地區。在群體分布上，主要是殘疾人、孤寡老人、長期患病者、青少年學生等貧困人口，以及部分文化水平低、生產生活技能差的困難群眾。

2.相對貧困

2020 年3 月6 日，習近平總書記在決戰決勝脫貧攻堅座談會上強調，“脫貧摘帽不是終點，而是新生活、新奮斗的起點”，提出“推動減貧戰略和工作體系平穩轉型，統籌納入鄉村振興戰略，建立長短結合、標本兼治的體制機制”。習總書記的講話為深度貧困地區接續推進鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接、持續推進減貧工作指明了方向和路徑。

當前，我國現行標準下農村貧困人口實現了脫貧，區域性貧困得以整體解決，扶貧工作進入以緩解相對貧困為主的新階段。相對貧困 主要針對的是個體能力發展問題，強調貧困基于社會的比較，而不是基于最低的生理需求。相較于絕對貧困，它具有相對性、復雜性、多維性和長期性等特點。相對貧困群體自身的教育水平、可行能力以及文化素質等，成為新一輪減貧脫貧的重要因素。后扶貧時代，相對貧困、相對落后、相對差距將長期存在，我國的貧困標準將以相對貧困線為基準，扶貧工作重心將從打贏脫貧攻堅戰向緩解相對貧困持久戰轉變，從消除貧困人口的數量型目標向增強個體發展能力的質量型目標轉變。扶貧工作的方式，將由集中作戰調整為常態化推進。相對貧困為后扶貧時代貧困治理帶來了新挑戰，我國反貧困事業依然任重道遠。

鄉村振興戰略，是破解深度貧困地區發展不平衡不充分問題的治本之策。科學有序推動深度貧困地區產業、人才、文化、生態振興，能不斷增強個體發展能力，全面改善生產生活條件，走上共同富裕的道路。不斷加強解決深度貧困地區相對貧困問題的頂層設計，并將相關工作納入實施鄉村振興戰略進行統籌安排，也是更好推動鄉村振興的題中應有之義。

后扶貧時代，深度貧困地區要更好把握新發展階段的新特點、新要求，堅定不移貫徹新發展理念，做好鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接，將扶貧工作與解決好“三農”問題、推動形成新型工農城鄉關系、加快農業農村現代化等重大課題聯系起來，加強對相對貧困群體發展能力的兜底保障，推動深度貧困地區共同富裕邁出堅實步伐，鄉村振興取得決定性進展。

3.教育精準脫貧

教育精準脫貧是指導深度貧困地區相對貧困教育治理的新理念，是實現脫貧致富的新方式，是實施反貧困戰略的新策略。習近平總書記十分重視扶貧脫貧的精準性。2013 年11月在湖南考察時，他就提出要精準扶貧，切忌喊口號。首次提出“精準扶貧”重要思想。

2015 年6 月18 日，習近平總書記在貴州考察，提出了“四個切實”“六個精準”的扶貧開發工作具體要求。2015 年10月16 日，習近平主席在減貧與發展高層論壇會議上首次提出“五個一批”的脫貧措施[10]，明確提出發展教育脫貧一批，將教育脫貧作為中國反貧困的重要組成部分，提上國家精準脫貧戰略的政策范疇，為打通教育精準脫貧“最后一公里”開出破題良方。

2017 年2 月21 日，在主持中共中央政治局第三十九次集體學習時，習近平總書記提出做好精準脫貧工作“七個強化”的總體方略[11]，明確要求“要落實教育扶貧和健康扶貧政策，突出解決貧困家庭大病、慢性病和學生上學等問題。”[12]“七個強化”為更好實施教育精準脫貧，提供了重要方法論指導。2017 年6 月23 日，習近平總書記在山西明確提出，脫貧攻堅工作“要重點研究解決深度貧困問題”[13]，強調要聚焦精準發力，培育內生動力。

習近平總書記關于精準脫貧的上述系列重要講話，深刻闡明了精準脫貧的重要意義和豐富內涵，賦予了深度貧困地區相對貧困教育治理以重大方法論價值和實踐性意義。教育精準脫貧，蘊含脫教育之貧、教育脫之貧雙重含義。一方面，通過幫扶以解教育之困；另一方面，以發展高質量教育，助力困難群體脫貧致富，促進深度貧困地區發展振興。教育精準脫貧，是國家精準脫貧總體方略在教育領域的落地落實，旨在面向深度貧困地區和特殊貧困群體，以精準的模式實施教育幫扶，為特殊貧困群體提供公平而有質量的教育，提升貧困人口基本文化素質、勞動技術技能，推進深度貧困地區教育公平和共享發展，實現深度貧困地區脫胎換骨改變發展面貌。

4.高質量教育治理

相對貧困教育治理是教育公平和效率的辯證統一，不僅要看數量和效率，更要看其質量和效益，突顯其內在的功用和價值。

2017 年10 月28 日，習近平總書記在黨的十九大報告中提出，“堅持精準扶貧、精準脫貧”，明確要求“脫真貧、真脫貧。”[14]2018 年2 月14 日，習近平總書記在成都主持召開打好精準脫貧攻堅戰座談會，提出要把提高脫貧質量放在首位，注重激發內生動力，“加強扶貧同扶志、扶智相結合。”[15]2018 年6 月15 日，中共中央、國務院印發《關于打贏脫貧攻堅戰三年行動的指導意見》，提出打贏脫貧攻堅戰要做到“四個堅持”，實現“三個轉變”，完善“兩個體系”。2019 年4 月15 日至17 日，習近平總書記在重慶主持召開解決“兩不愁三保障”突出問題座談會，指出“脫貧既要看數量，更要看質量”，強調“加強扶貧同扶志扶智相結合，讓脫貧具有可持續的內生動力。”[16]2020 年3 月6 日，在決戰決勝脫貧攻堅座談會上的講話中，習近平總書記指出要繼續聚焦“三區三州”等深度貧困地區，確保高質量完成脫貧攻堅目標任務。

習近平總書記關于確保高質量脫貧的一系列重要論述，內涵豐富，思想深邃，為深度貧困地區全面打贏相對貧困攻堅戰、實現高質量教育脫貧指明了方向，提供了根本遵循。高質量教育脫貧，是深入學習貫徹習近平總書記扶貧開發系列重要講話精神及黨中央總體部署，以深度貧困地區為重點，進一步聚焦民族地區教育總體發展水平提升，促進個體能力發展，區域全面振興的重大使命、持久任務。

高質量教育治理，是基于并且高于開發式扶貧的一種內生發展式脫貧取向和模式，它以數量足、質量優、效果顯為主要特征，更多體現為一種脫貧工作自身組織內生發展模式，突出文化建構與價值認同。在脫貧減貧領域表現為脫貧工作系統內部深度貧困地區、貧困人口期望通過強化目標、鞏固優勢來實現教育脫貧的自身價值、增強教育脫貧貢獻力、提高教育脫貧利益相關者的滿意度等質的規定性。在質量觀上包含深度貧困地區的整體“合需要性”，但又更注重強調深度貧困地區內部各個方面或者貧困人口的“合發展性”。

高質量教育治理是一種目標要求高、質量程度優、滿足需求強的內生型脫貧，注重從傳統經濟意義上提供物質生活救助的物質扶貧，深入發展到在教育權利保障、教育資源配置、勞動技術技能提升等多個層面的權利脫貧、能力脫貧；從注重機會均等、權力平等和資源公平配置的外源式起點脫貧，逐漸轉化為注重質量效益和文化重塑的內源式過程脫貧，并最終走向讓困難群體在知識技能與價值認同上、深度貧困地區在教育整體發展水平、經濟社會全面振興能力上的充分性結果脫貧。突顯脫貧理念導向、脫貧過程導向和脫貧結果導向。教育脫貧高質量則呈現為優質的教育脫貧，突出表現為兩點：在貧困學生自身發展方面追求教育機會、教育過程以及教育成就等各階段的平衡和均等，教育權利得到根本保障，發展能力得到切實提升；在服務區域經濟社會發展方面強調多元化、個性化以及更高的收益，勞動力人口勞動素質不斷提高，勞動技術技能切實增強，區域振興全面推進。就此而言，深度貧困地區相對貧困高質量教育治理是在后扶貧時代，全力聚焦深度貧困地區教育深化改革高質量發展，增強區域內生發展，提升個體能力發展，推進脫貧工作從生存型扶貧向發展型脫貧、區域型扶貧向個體型脫貧轉化，精準滴灌，努力追求更公平、有效率、可持續的一種脫貧行動理念、過程，或是以優質為本來目的，最終消除教育相對貧困。

二、全面把握深度貧困地區相對貧困教育治理的政策邏輯

20 世紀80 年代以來，伴隨扶貧開發工作的深入實施，深度貧困地區教育扶貧脫貧政策遵循其自身發展的邏輯，即通過教育精準扶貧精準脫貧，促進其公平、均衡和優質發展，進而實現人的全面發展，推進區域的全面振興。整體上經歷了從注重弱勢補償的救濟性扶貧階段、突顯均衡共享的開發性減貧階段，再到當前走向個體發展的內生性脫貧階段的螺旋式發展歷程，呈現出各關鍵轉折期鮮明的階段性發展特征。

1.注重弱勢補償的救濟性教育扶貧階段(1978年—2000年)

貧困首先是一個經濟范疇的概念，究其實質是一種權利和能力的貧困。20 世紀70 年代，我國社會保障體系尚未健全，社會保障能力極低，老百姓教育權、健康權等基本生存、發展權得不到保障。1978 年，全國共有2.5 億的貧困人口，貧困發生率30.7%，平均文盲比重達到25%，個別貧困地區高達50%左右，國家貧困標準線相當于“吃飯線”。如何保障貧困人口的吃飯問題，拔除生存性貧困痼疾，改善貧困人口不利處境，成為我國貧困地區扶貧的首要任務。為了解決貧困地區人口“沒學上”、掃除青壯年文盲、培養經濟社會發展亟需人才問題，國家采取財政經費撥款、學校基本建設投入、學生生活補貼等救濟式扶貧，提供直接性物質、經費補償，重點關注弱勢貧困學生人口比例、入學率、輟學率等，集中解決普及基礎教育、掃除青壯年文盲、科技推廣等問題。

1984 年9 月 29 日，中共中央、國務院印發《關于幫助貧困地區盡快改變面貌的通知》，提出要重視貧困地區的教育，“有計劃地發展和普及初等教育，重點發展農業職業教育”[17]。教育扶貧作為國家扶貧的重要內容,首次出現在國家政策文件中。1985年5月27日，《中共中央關于教育體制改革的決定》頒布，提出在經濟落后地區要實施普及基礎教育工作，加速發展少數民族教育事業。1988 年2 月5 日，國務院頒布《掃除文盲工作條例》，著手實施掃盲教育工作。1994 年4 月15日，國務院頒發《國家八七扶貧攻堅計劃》(1994-2000 年)，明確將改變貧困地區文化、教育的落后狀態，作為扶貧攻堅的奮斗目標之一，并做出了系統規劃設計。1995 年，國家教委、財政部聯合組織實施“貧困地區義務教育工程”（1995年—2000 年），幫助貧困地區加快實施普及義務教育。1996年10 月23 日，《中共中央國務院關于盡快解決農村貧困人口溫飽問題的決定》發布，明確提出“積極推進貧困地區教育改革，把重點放在普及初等教育、掃除文盲和對農民進行適用技術培訓上來”[18]，推進教育扶貧為貧困人口解決溫飽、脫貧致富服務。

總體而言，這一時期教育扶貧體制機制開始成型，教育扶貧政策紅利得到合法性釋放，深度貧困地區人口“沒學上”問題得到解決，“雙基”目標得以實現，突顯了一種倫理公平準則，實現社會最大友善與正義的特征。但教育扶貧政策范圍比較模糊，困難群體權利邊界尚不明晰，對學前教育、職業教育非義務教育及鄉村教師、教育投入等問題重視不夠。

2.突顯均衡共享的開發性教育減貧階段( 2000 年—2010 年)

進入21 世紀，國家經濟社會發展整體水平得到極大提升，全國農村貧困人口的溫飽問題已經基本解決，扶貧工作目標從保障生存的救濟性扶貧轉化為促進發展的開發性減貧。社會從普遍貧困階段進入到利益分化階段。社會群體對公共優質資源的需要不斷向政治、經濟、社會、文化、生態等諸多領域拓展，深度貧困地區人口對教育的需求也從“有學上”逐漸轉化為“上好學”。[19]然而，社會公共資源配置不均衡，導致弱勢群體陷入發展型貧困。在教育系統，不同區域、學校及人群間教育資源配置的差異化，弱勢群體個體發展、深度貧困地區區域發展受到極大限制。優化教育資源配置，完善學校布局結構，提高義務教育質量，推進基礎教育均衡發展，滿足貧困群體對優質教育資源的需要，努力釋放教育“造血式扶貧”功能，集中力量加快深度貧困地區脫貧致富的進程，把我國扶貧開發事業推向一個新的階段，成為這一階段我國教育扶貧減貧政策制定及實施的重要任務。

2001 年5 月29 日，國務院發布《關于基礎教育改革與發展的決定》，明確要求貧困地區要打好“兩基”攻堅戰，普及初等義務教育。從2001 年開始，對貧困地區家庭經濟困難的中小學生實行“兩免一補”政策，減輕貧困學生負擔。2001 年6 月13 日，國務院印發《中國農村扶貧開發綱要(2001—2010 年) 》，明確提出要按照集中連片的原則，切實加強貧困地區基礎教育，努力提高貧困地區群眾的科技文化素質。2003 年開始，國務院扶貧開發領導小組辦公室面向貧困地區組織實施了“雨露計劃”。該計劃的扶持對象為貧困青壯年農民( 16—45 歲)、復員退伍士兵、村干部和致富骨干。從此，我國扶貧減貧工作轉入以人力資源開發為主的新階段。2004 年2 月16 日，國務院西部開發辦制訂《國家西部地區“兩基”攻堅計劃（2004-2007 年）》，確立了到2007 年西部地區整體上實現“兩基”的任務，對“兩基”攻堅進行了部署安排。2004 年3 月3 日，國務院印發《2003—2007 年教育振興行動計劃》，強調重點推進農村教育發展與改革，實施國家西部地區“兩基”攻堅計劃。

這個階段，均衡配置教育資源，關注貧困群體“上好學”，注重人力資源開發，強化建章立法保障，促進每位貧困學生權利平等，從而實現社會公平正義，教育扶貧不斷向著體系化與規模化方向發展。實行“兩免一補”政策，實施“雨露計劃”，推進“兩基”攻堅，教育扶貧政策內容不斷豐富，政策體系不斷走向系統化、開放化。但整體上仍然存在“大水漫灌”的弊端，深度貧困地區的教育精準幫扶仍就十分薄弱。

3.走向個體發展的內生性教育脫貧階段( 2010 年—至今)

黨的十八大以來，我國堅持以人民為中心的發展思想，把脫貧攻堅作為全面建成小康社會的底線任務和標志性指標進行決策部署，全力實施精準脫貧工作。然而，由于歷史的原因，以及區域發展的不平衡性，深度貧困地區貧困發生率高，貧困程度極深，返貧現象時有發生，脫貧任務仍十分艱巨。為此，黨中央確立了聚焦深度貧困地區和特殊貧困群體精準脫貧的基本方略，制定了到2020 年消除絕對貧困、貧困縣全部摘帽及解決區域性整體貧困的脫貧攻堅總體目標。明確要求扶貧扶智結合，造血輸血協同。聚焦內生性能力脫貧，消除能力貧困，打破貧困群體在精神、文化以及價值層面的貧困代際循環，構成了這個階段教育精準脫貧的政策邏輯。世界銀行《1990 年世界發展報告》指出，貧困不只是收入低，更是基本生存和發展能力偏弱。[20]經濟學家阿瑪蒂亞·森提出，貧困并不僅僅是物質資源的短缺，其真正含義是貧困人口創造收入能力和機會的貧困。[21]因此，把提高貧困地區教育和文化水平放在更加突出位置，推動深度貧困地區高質量脫貧，根除貧困亞文化現象，強化貧困人口價值認同，通過發展教育脫貧一批，堅決阻斷貧困代際傳遞，教育脫貧進入了高質量、可持續內生性決勝階段。

2010 年5 月5 日，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010－2020 年）》公布，明確提出要扶持困難群體，推進教育公平均衡。2011 年12 月1 日，中共中央 國務院印發《中國農村扶貧開發綱要（2011－2020 年）》，對連片特困地區、重點縣和貧困村教育脫貧任務做出了綱領性規定。2012 年3 月19 日，教育部等五部門聯合發布《關于實施面向貧困地區定向招生專項計劃的通知》，提出面向集中連片特殊困難地區，實行定向招生。[22]2013 年9 月11 日，國務院辦公廳轉發教育部、財政部等7 部委聯合發布《關于實施教育扶貧工程意見》，首次以一項專門的教育扶貧政策把連片特困地區確定為實施教育扶貧工程的范圍，細化了保障措施，明確了工作目標。2015 年11 月29 日，中共中央 國務院《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》頒布，確立了到2020 年教育脫貧的總體目標，要求加快實施教育扶貧工程。2016 年12 月16日，教育部等六部委編制印發《教育脫貧攻堅“十三五”規劃》，首次對教育脫貧進行專項規劃設計、統籌部署。2018年1 月15 日，教育部、國務院扶貧辦發布《深度貧困地區教育脫貧攻堅實施方案( 2018—2020 年) 》，專就“三區三州”等深度貧困地區教育脫貧工作做出安排。2018 年6 月15 日，中共中央 國務院出臺《關于打贏脫貧攻堅戰三年行動的指導意見》，對“三區三州”等深度貧困地區控輟保學教育脫貧進行部署。2021 年2 月25 日，習近平總書記在全國脫貧攻堅總結表彰大會上強調：“脫貧摘帽不是終點，而是新生活、新奮斗的起點”，“要切實做好鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接各項工作，讓脫貧基礎更加穩固、成效更可持續”。

這個時期，教育脫貧被列為國家扶貧工程核心內容之一，教育脫貧政策從關注貧困區域、貧困群體外在階段性物質幫扶，轉化為推進貧困個體內生性能力發展，從救濟式輸血扶貧轉向開發式造血脫貧，確保貧困地區學生“上學好”。首份教育脫貧專項規劃出臺，全方位教育脫貧制度體系逐步建立，教育脫貧制度結構、內容體系及能力建設不斷深化。教育脫貧迎來制度變遷的全新戰略契機。如何優化制度供給，滿足發展需求，確保制度供求平衡，充分釋放制度紅利，將是后扶貧時代深度貧困地區相對貧困教育治理制度安排面臨的重大課題。

三、精準分析深度貧困地區相對貧困教育治理的制度要義

美國著名經濟學家道格拉斯·C·諾思(Douglass C. North)以“需求—供給”為分析框架，探析了制度變遷的運行機理，提出一旦制度環境生變，出現制度失衡、制度真空、制度鎖定或者制度缺陷，面臨新的發展關鍵節點，制度轉型便會應時發生。受不完全市場和收益遞增的制約，制度變遷會產生路徑依賴，呈現漸進式發展。深度貧困地區教育脫貧政策，正是根據不同時期政府及貧困群體的不同需求，遵循不同邏輯做出的誘致性或強制性制度安排。

1.教育脫貧政策的制度生成

教育脫貧作為面向貧困地區和困難群體的特殊政策，主要由政府命令和法律形式“自上而下”主導并基于制度環境變化而做出動態調整。我國教育扶貧開發40 余年的歷史嬗變，始終伴隨復雜的政治、社會和法律基本制度規則的變化而進行制度的替代、轉換與交易，適時做出新的制度調整。1978 年黨的十一屆三中全會決定把黨和國家的工作重心轉移到經濟建設上來，我國進入改革開放和社會主義現代化建設新時期，教育扶貧政策納入國家總體扶貧政策體系，教育扶貧被嵌入經濟體制改革為主導的全國扶貧工作，步入制度變遷啟動階段。20 世紀 90 年代中后期，國家經濟社會發展整體水平得到極大提升，經濟快速增長，體制改革不斷深化，為教育扶貧營造了較好的制度環境。解決貧困人口“沒學上”問題，落實“雙基”任務，實現社會最大友善與正義的自下而上的誘致性教育扶貧制度變革，歷史地擺在了政府面前，給教育扶貧帶來強烈沖擊。進入21 世紀，發展經濟，改善民生，全面建設小康社會，堅持教育優先發展，推進教育公平，解決貧困人口“上好學”問題，教育減貧由“兩基”工程擴展到學前教育、高等教育、職業教育及民族教育等各階段，并向少數民族地區拓展，教育減貧政策步入漸進性制度變遷階段。黨的十八大、十八屆三中、四中全會召開，我國進入全面深化綜合改革、推進國家治理現代化、加快轉變經濟發展方式攻堅期。解決貧困人口“上學好”問題，教育脫貧工程被提升到全面建設小康社會的政治高度進行決策部署。2013 年習近平總書記到湖南考察脫貧攻堅工作，首次提出“精準扶貧”思想。黨的十九大以來，黨中央把精準脫貧作為決勝全面建成小康社會必須打好的三大攻堅戰之一，做出了新的部署。2020 年10 月黨的十九屆五中全會提出實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的戰略任務。當前，面臨貧困空間由區域化、整體性逐漸過渡到個體化貧困人口，脫貧方式由救濟性、開發性向內生性、發展性轉變的新形勢，堅決打贏深度貧困地區相對貧困治理持久戰，教育脫貧被賦予了嶄新的使命。

縱觀教育扶貧、教育脫貧40 余年的發展軌跡，由于制度供給的有限性和稀缺性，教育脫貧制度框架總是隨著制度環境的改變而不斷被打破，而主導制度變遷過程始終是政府。從掃除文盲、八七扶貧攻堅，到農村扶貧開發、實施教育扶貧工程等，各方面重要政策制度，始終堅持以人民為中心的發展思想進行謀劃設計。強調政府主導、分級負責、合力攻堅的根本原則，建立中國特色的教育脫貧攻堅制度體系，健全中央統籌、省負總責、市縣抓落實的工作機制，通過政策引導和制度調整，構建起多方參與、協同推進的教育脫貧大格局。脫貧方式日趨多元，脫貧手段不斷精準，脫貧效益更加顯著，為全球扶貧減貧事業貢獻了中國智慧和中國方案。

2.教育脫貧政策的動力機制

經濟學家道格拉斯·C·諾思提出，制度變遷的力量來自不完全市場和收益遞增兩個方面，初始成本、學習效應、協調效應和適應性預期，相互作用共同構成了制度變遷的自我強化機制。反思國情及扶貧歷程，教育脫貧政策歷經“倫理公平—權利平等—個體本位”曲折變化過程，深刻蘊含著教育脫貧制度變遷的自我強化機理。

道格拉斯·C·諾思認為，初始的制度設計和選擇，決定了教育脫貧制度變遷的方向。推行改革開放以后，堅持倫理公平原則的救濟性教育扶貧階段，教育扶貧作為服務解決貧困人口溫飽問題的重要手段，體現著鮮明的經濟關聯邏輯，單一的教育物質扶貧體制機制開始成型，教育扶貧的最大社會友善與正義得以實現。進入新世紀全面建設小康社會新時期，教育扶貧服務改善民生，發展民主政治，遵循著政治—經濟的關系邏輯，發展導向逐漸由物質救濟性扶貧，轉向機會均等、權利平等的開發性減貧。教育扶貧全面鋪開，呈現漸進性發展態勢，政策制度走向體系化與程序化。黨的十八大以來，提升人力資本，拉動經濟增長，促進個體發展，教育脫貧轉向個體發展的內生性發展新階段。系統性教育精準脫貧政策供給加速實施，教育脫貧政策全覆蓋，教育脫貧制度結構、內容體系及能力建設得到全面深化，教育脫貧政策成本日益下降，預期收益率不斷提升。

扶貧開發是全黨全社會的共同責任。我國40 余年的教育扶貧減貧事業發展，形成了政府主導型脫貧制度變遷模式，中央統籌、省負總責、市縣抓落實的工作機制，政府、市場和社會“三位一體”大扶貧格局。黨的扶貧脫貧重要工作會議精神得到堅決學習貫徹，扶貧脫貧政策制度、發展規劃得到有效實施，教育脫貧預期收益不斷提高，學習效應切實增強。黨政機關、行業企業、社會中介等多方力量相互協調、各司其職、各負其責，形成教育扶貧開發工作強大合力，協調效應得到有效落實。教育扶貧開發從弱勢補償的救助性扶貧最終走向個體發展的內生性脫貧，貧困亞文化被改造重塑，底層群體的貧困代際循環被打破，困難群體對教育脫貧產生了強烈而普遍的適應預期或認同心理，脫貧制度進一步處于支配地位。

3.教育脫貧政策的關鍵節點

經濟學家道格拉斯·C·諾思認為，受收益遞增、自我強化影響，制度變遷總會產生路徑依賴。但因市場的復雜性和信息的不對稱性，一個偶然的事件會使制度運行改變方向出現斷裂，行動者為此做出新的制度安排。縱觀40 余年教育脫貧歷程，我國教育脫貧政策保持著總體上相對穩定的漸進式發展，沿著“平衡—斷裂—再平衡”的螺旋式軌跡運行。教育扶貧脫貧政策出現了四個關鍵轉折點，四次典型的制度轉型，為打破一種僵化的制度均衡、深化制度變革迎來契機。

第一個關鍵轉折點出現在1984 年前后。黨的十一屆三中全會以后, 隨著國家工作重心開始向經濟建設方向的轉移，解決農村經濟發展不平衡，特別是少數民族聚居地區和革命老根據地幾千萬貧困人口的溫飽問題，被提上重要議事日程。1984 年中共中央、國務院印發《關于幫助貧困地區盡快改變面貌的通知》，提出要重視貧困地區的教育。“教育扶貧”首次在國家文件中出現，教育扶貧被正式納入國家制度設計。1985 年《中共中央關于教育體制改革的決定》，1988 年《掃除文盲工作條例》，1994 年《國家八七扶貧攻堅計劃》(1994-2000 年)相繼發布，涉及普及初等教育、掃除青壯年文盲、開展成人技術培訓等系列扶貧政策出臺，我國教育扶貧開始步入制度化發展軌道。

第二個關鍵轉折點出現在2001 年前后。進入21 世紀，全面建設小康社會，加快推進社會主義現代化，鞏固溫飽成果，提高小康水平，我國扶貧開發事業邁向一個新階段。2001 年《中國農村扶貧開發綱要( 2000—2010 年) 》印發，明確提出要堅持開發式扶貧方針，努力提高貧困地區群眾的科技文化素質，增強農民掌握先進實用技術能力。這一政策的出臺，標志著教育扶貧由內化功能向外顯功能的拓展，教育扶貧所蘊含的經濟功能開始突顯。2003 年“雨露計劃”實施，提高貧困勞動人口文化水平，增強生產生活技能，得到強力推動。2003 年國務院《關于進一步加強農村教育工作的決定》，2004 年國務院《2003—2007 年教育振興行動計劃》等政策的頒布，教育扶貧實現提高勞動者素質、促進農業增效農民增收的功能進一步突顯。教育系統開始成為我國脫貧攻堅工作的一個主戰場。

第三個關鍵轉折點出現在2013 年前后。2012 年黨的十八大召開，做出了全面建成小康社會、實現中華民族偉大復興的戰略部署，把貧困人口脫貧作為以人民為中心的標志性任務，全面打響脫貧攻堅戰。2013 年《關于實施教育扶貧工程意見》，首次專門針對連片特殊困難地區教育脫貧，做出政策設計。2013 年習近平在湖南考察首次提出“精準扶貧”概念，標志著教育脫貧工作即將結束普惠性“大水漫灌式”模式，開始轉向內生性“精準滴灌式”模式，聚焦“精準”，落腳“精準”。2015 年為打贏脫貧攻堅戰做出決定，2016 年教育脫貧攻堅“十三五”規劃發布，2018 年針對深度貧困地區教育脫貧攻堅的實施方案發布，系列政策強調把精準脫貧作為基本方略，聚焦“三區三州”深度貧困地區，扶貧同扶志扶智相結合，確保如期完成“發展教育脫貧一批”任務。

第四個關鍵轉折點出現在2020 年前后。2020 年10 月26日，黨的十九屆五中全會明確提出實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接。2021 年2 月25 日，習近平總書記在全國脫貧攻堅總結表彰大會上強調：“要切實做好鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接各項工作，讓脫貧基礎更加穩固、成效更可持續”。這些重要論述，為順應“三農”工作重心歷史性轉移的新形勢新要求，接續支持深度貧困地區發展和群眾生活改善提供了根本遵循。當前，要確保做好脫貧攻堅與深度貧困地區鄉村振興“接力棒”的歷史性交接，必須抓住關鍵環節，明確重點任務，逐步實現由集中資源支持脫貧攻堅向全面推進深度貧困地區鄉村振興平穩過渡，推進深度貧困地區內生性可持續發展。

堅持以人民為中心的發展觀，堅持把提高脫貧質量放在首位，堅持政府、市場和社會多元治理大扶貧格局，深度貧困地區相對貧困教育治理政策逐漸擺脫路徑依賴、政策鎖定對新制度生成與發展的約束，縮短了制度供給與制度需求之間的周期，實現了后扶貧時代教育扶貧政策向精準式內生性發展的轉型。

四、科學把控深度貧困地區相對貧困教育治理的制度安排

在與貧困作斗爭的40 余年實踐探索中，我國遵循人的權利—人的行為—制度效率—人的行為的制度變革邏輯，全面推進扶貧開發價值取向、制度建設和行動體系的有機協調，教育脫貧呈現良好發展局面。2020 年10 月，黨的十九屆五中全會對全面實施鄉村振興戰略、加快農業農村現代化做出了新部署，我國進入以相對貧困、發展性貧困為特點的“后扶貧時代”，聚焦深度貧困地區相對貧困，把握好歷史關鍵期，對相對貧困高質量教育治理做出新的制度安排，深度貧困地區進入城鄉一體，多元治理，精準施策，高質量、有效率、更公平、可持續發展振興新階段。

1.堅持精準治理標準，實施高質量可持續性脫貧

當前，深度貧困地區發展教育脫貧一批任務得到堅決執行，控輟保學、勸返復學、主動推普，解決貧困孩子“有學上”“上好學”，“扶教育之貧”的任務已取得階段性勝利。然而，長期困擾我國城鄉二元結構難題沒有得到根治破解，消除老、少、邊深度貧困地區文化貧困的任務始終長期存在。存量不反彈，增量不發生，鞏固脫貧成果的任務仍很艱巨。“依靠教育扶貧”，從根本上改變深度貧困地區經濟社會的落后狀況，讓農業標準化、市場化，農村美景化、生態化，農民職業化、股民化，更是一項長期性任務，具有持久性、復雜性和艱巨性特點。為此，我們要注重相對貧困教育治理的規劃引領，堅持科學的教育觀、資源觀、生態觀、市場觀、社會觀和發展觀，弘揚偉大脫貧攻堅精神，堅持科技興農，強化產教融合，培育新型農人，打造數字農莊，發展信息經濟，推進鄉村產業振興、人才振興、文化振興、生態振興、組織振興，構建深度貧困地區生態、生產、生活“發展共同體”，謀劃《“十四五”鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接規劃》及《相對貧困教育治理中長期發展規劃》。對深度貧困地區按照鄉村振興先行示范縣、重點推進縣、夯實基礎縣進行分級分層、分類施策。制定相對貧困教育治理監測評估標準，健全防貧動態監測機制。推進脫貧工作從短期向長效、從治標向治本、從摘帽向振興方向轉變，推動相對貧困群體從物質脫貧向精神脫貧轉化，提升個體可行能力，增強自主發展能力和創新創業能力，努力實現教育公平正義。確保到2035 年我國基本實現教育現代化時期，深度貧困地區相對貧困治理任務得以基本完成。

2.健全多元治理體系，構建協同發力大扶貧格局

深度貧困地區相對貧困問題具有整體性、區域性、長期性特點，高質量教育治理是“堅中之堅”的任務，涉及多主體、多部門和多要素。要把相對貧困教育治理作為底線任務和標志性指標，動員和凝聚多方力量積極參與，建立多元治理大扶貧格局，形成治理工作強大合力。加強黨對深度貧困地區相對貧困教育治理工作的全面領導，建立健全鞏固拓展脫貧攻堅成果長效機制，健全中央統籌、省負總責、市縣鄉抓落實的工作領導體制，創新黨委領導、政府負責、企業支持、行業監督、社會參與、農民主體的協同工作體系。激發深度貧困地區農村教育資源要素活力，建立城鄉資源要素自由流動、優化配置的激勵機制，推動城鄉要素特別是資金、人才、科技、項目等雙向流動和互動融合，實現以城帶鄉、城鄉互補。將國家主導和地方實踐有機結合，切實增強制度協調效應，提高預期收益，努力探索統一性與特色化相結合的教育治理新路徑。建立高質量教育治理工作聯盟，堅持和完善東西部協作和對口支援、社會力量參與幫扶、省級教育行政部門“一對一”精準幫扶長效機制，深入推進教育援藏、援疆、援青等工作。動員各類社會團體、公益組織、企業和個人投入相對貧困高質量教育治理工作。創新廣泛參與、合力攻堅的社會動員體系及保障激勵機制，完善多渠道全方位的教育治理開發監督體系和考核評估體系，建立教育治理工作信息系統，跟蹤監測教育治理工作，形成政府、第三方組織及學校等多元主體共同治理的中國特色相對貧困高質量教育治理新格局。以共建共治共享，拓展教育扶貧減貧事業新局面。

3.推進制度兼容融合，節省制度轉型的交易成本

深度貧困地區相對貧困高質量教育治理過程，實質上是一種制度變遷過程，是國家政策法規、社會風俗習慣和個體價值信念交互作用的過程。深度貧困地區相對貧困實現高質量教育治理，要推進正式制度與非正式制度的有效兼容，節省交易成本，提升制度收益。健全鞏固脫貧成果政策體系，立足實際延續、優化、調整教育治理配套政策。對深度貧困地區教育投入力度不減、幫扶隊伍不撤，財政投入要與鞏固拓展脫貧攻堅成果、做好銜接要求相匹配。教育治理政策主體要強化責任意識、服務意識、法治意識，切實增強貧困治理工作的責任感、使命感和緊迫感。強化學習宣傳，深刻把握習近平總書記精準脫貧重要戰略思想，全面貫徹執行《中共中央 國務院關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》，切實落實關于國家減貧事業及鄉村振興總體部署，努力提高相對貧困教育治理制度的學習效應。要堅持問題導向，狠抓工作落實，強化工作問責。做好教育治理非正式制度安排，建立健全行業規范、團體章程、行動規則等成文制度，強化職業道德建設，塑造行業文化。推進深度貧困地區鄉容、鄉愁、鄉風“三鄉共建”，凈化相對貧困群體價值信念、倫理規范、道德觀念、風俗習慣等不成文制度環境，培育相對貧困群體的權利意識、責任意識及參與意識，增進其對教育治理正式制度的張力效應、適應預期和認同心理，打破相對貧困群體在精神、文化以及價值信念層面的貧困代際循環。要重視意識形態在教育治理工作中的特殊作用，減輕改革的摩擦，降低改革成本，激發內生動力，增強其自我發展能力，加快相對貧困教育治理和制度轉型的進程。

4.突破制度路徑依賴，確保制度供給與需求平衡

當前，深度貧困地區相對貧困高質量教育治理面臨進入新發展階段面臨新的關鍵節點的嶄新形勢，推進教育治理由偏重輸血向注重造血轉變，脫貧考評體系由重視考核效率向注重考核效益轉變。堅持供給側結構性改革戰略方向，適時推動制度轉型，突破制度依賴，避免制度鎖定，強化教育治理制度供給，確保制度供給與需求的平衡，努力提高預期增加的制度收益，加強對深度貧困地區相對貧困群體的兜底保障，加快建立防止返貧監測和幫扶機制，守住防止規模性返貧底線。進一步優化教育減貧政策法規，健全制度體系，明確教育治理各相關利益主體權力邊界、責任范圍。各級地方政府要制定出臺教育治理相關政策實施管理辦法、工作條例，進一步完善教育治理工作時間表、路線圖和任務書，細化目標，壓實責任。社會團體、公益組織、行業企業要強化行業規范、團體章程、倫理道德、合作盟約等教育治理的非正式制度建設，發揮其張力效應。相對貧困群體要不斷優化價值信念，激發內生動力，重塑貧困亞文化，發揮主體作用。健全深度貧困地區鄉村振興考核落實機制，加快完善教育治理質量監測體系、風險防控體系，以建檔立卡貧困家庭學生控輟保學、勸返復學、主動推普為基點，以就學、資助、就業狀況為重點，對教育治理工作實施進展和成效進行監測評價。用好教育治理第三方評估機制，嚴格督查評估，落實問效問責。