多工作任務(wù)、機(jī)制創(chuàng)新與基層責(zé)任共同體構(gòu)建
——以江西省永新縣“副職駐村”制度為例

楊 華

一、 問(wèn)題提出：基層如何應(yīng)對(duì)多工作任務(wù)格局

農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消后，由于不要向農(nóng)民收取農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，農(nóng)村公益事業(yè)“一事一議”也無(wú)法很好地實(shí)行，政府與農(nóng)民直接打交道的機(jī)會(huì)銳減，有學(xué)者稱基層政府“懸浮”(1)周飛舟.從汲取型政權(quán)到“懸浮型”政權(quán)——稅費(fèi)改革對(duì)國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系之影響[J].社會(huì)學(xué)研究,2006(3):1-38.于鄉(xiāng)村社會(huì)之上了。黨的十八大以后，大量國(guó)家資源下鄉(xiāng)、改造目標(biāo)進(jìn)村、民生事業(yè)入戶，對(duì)這些工作任務(wù)落實(shí)的要求和規(guī)范也不斷提高，即任務(wù)下鄉(xiāng)、規(guī)范下鄉(xiāng)、監(jiān)督下鄉(xiāng)，使得基層政府在鄉(xiāng)村的工作任務(wù)劇增，基層工作形成了“多工作任務(wù)”格局，包括多中心工作、多常規(guī)工作、多迎檢迎監(jiān)工作、多材料工作、多創(chuàng)新任務(wù)等。多工作任務(wù)格局要求加強(qiáng)充實(shí)一線工作推動(dòng)力量，使基層政府權(quán)力有進(jìn)一步下沉鄉(xiāng)村，調(diào)動(dòng)村組干部積極性的必要。只有將村組干部乃至農(nóng)村黨員、積極分子充分調(diào)動(dòng)起來(lái)，使他們有積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，群眾工作才容易做通，工作任務(wù)才能保質(zhì)保量落實(shí)。

但實(shí)際的問(wèn)題是，村干部是拿務(wù)工補(bǔ)貼的不脫產(chǎn)干部，較政府體制內(nèi)工作人員而言難以調(diào)動(dòng)。從調(diào)查結(jié)果來(lái)看，有兩條調(diào)動(dòng)的路徑：一條是村級(jí)行政化路徑，典型的如安徽省東至縣村級(jí)后備干部制度(2)齊薇薇.村級(jí)后備干部制度：農(nóng)村青年參與鄉(xiāng)村振興的路徑[J].湖南工程學(xué)院學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2022(1):17-24.。該制度通過(guò)制訂相關(guān)政策，將村干部納入行政系統(tǒng)之中，工資待遇相當(dāng)于副科級(jí)干部的水平，工作穩(wěn)定，正常上下班，每周休息兩天，工作情況納入組織部門考核監(jiān)督，職業(yè)有一定的發(fā)展前景。在這種制度下，村干部在行政上屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的下級(jí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以通過(guò)行政命令和績(jī)效考核的方式動(dòng)員村干部落實(shí)工作。村干部行政化相當(dāng)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)在村里多了些“腿”，行政觸角真正滲透到村一級(jí)，行政命令較村民自治時(shí)更容易被執(zhí)行。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部從任務(wù)執(zhí)行者變成監(jiān)管者，村干部從過(guò)去的“代理人”和“當(dāng)家人”的雙重角色轉(zhuǎn)變成“代理人”單向角色。這條路徑雖然能夠推動(dòng)上級(jí)工作在鄉(xiāng)村落地，但是“行政吸納了自治”(3)賀海波.論新時(shí)代縣鄉(xiāng)村治理的責(zé)任共同體[J].社會(huì)主義研究,2021(6):108-116.，國(guó)家直接與分散的小農(nóng)戶對(duì)接，行政成本和組織成本高，農(nóng)村內(nèi)部事務(wù)治理效率低，效果并不好。另一條路徑是工作機(jī)制創(chuàng)新，以江西省永新縣B鎮(zhèn)副職領(lǐng)導(dǎo)帶隊(duì)駐村制度為典型。該鎮(zhèn)建立制度，規(guī)定副職領(lǐng)導(dǎo)帶領(lǐng)分管站辦所的工作人員共同駐村，無(wú)論是上級(jí)下達(dá)的任務(wù)還是村級(jí)自己的事務(wù)，都由副職、駐村干部和村干部共同完成。雖然副職有分管業(yè)務(wù)工作，駐村干部也有崗位工作，但他們主要的工作是駐村，業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)也主要基于駐村工作情況。通過(guò)駐村工作，不僅鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力實(shí)現(xiàn)了下沉，而且駐村工作組與村干部構(gòu)成責(zé)任連帶，在駐村工作組帶領(lǐng)干活、面對(duì)面動(dòng)員下，村干部和群眾被組織動(dòng)員起來(lái)，不僅較好地完成上級(jí)任務(wù)落地，還能低成本地解決群眾問(wèn)題。該路徑在沒(méi)有增加行政人員和行政成本的前提下，通過(guò)重新配置鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員、調(diào)整工作機(jī)制機(jī)理的方式，完成了多于過(guò)去數(shù)倍乃至十?dāng)?shù)倍的工作任務(wù)(4)呂德文.鄉(xiāng)村振興背景下鄉(xiāng)村工作共同體的建構(gòu)邏輯[J].南昌大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版),2021(5):78-86.。

以上兩種應(yīng)對(duì)多工作任務(wù)格局的路徑截然不同，行政化路徑直接延伸體制的觸角，通過(guò)“變體制”的方式下沉國(guó)家權(quán)力。機(jī)制創(chuàng)新路徑在整合既有體制資源的情況下，通過(guò)“變機(jī)制”的方式巧妙地實(shí)現(xiàn)政府權(quán)力下沉，使體制資源與治理事務(wù)精準(zhǔn)匹配，達(dá)到了事半功倍的治理效果(5)楊華.“不變體制變機(jī)”：基層治理中的機(jī)制創(chuàng)新與體制活力——以新邵縣釀溪鎮(zhèn)“片線結(jié)合”為例[J].公共管理與政策評(píng)論,2022(1):55-71.。“副職駐村”制度之所以會(huì)有這樣的效果，與其具體運(yùn)行機(jī)制創(chuàng)新有關(guān)系。下文將主要以江西省永新縣B鎮(zhèn)“副職駐村”制度為經(jīng)驗(yàn)案例，闡述多工作任務(wù)格局下鄉(xiāng)鎮(zhèn)積極主動(dòng)創(chuàng)新工作機(jī)制的應(yīng)對(duì)策略。本文認(rèn)為，應(yīng)對(duì)多工作任務(wù)，不能簡(jiǎn)單地套用科層化增設(shè)機(jī)構(gòu)、增加人員、村級(jí)行政化的思維方式，而應(yīng)該在保持鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制的整體性、靈活性和村級(jí)自治基礎(chǔ)上，通過(guò)創(chuàng)設(shè)新的工作機(jī)制、治理機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)和合理配置既有資源解決問(wèn)題。特別是在欠發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，人財(cái)物權(quán)資源皆有限，機(jī)制創(chuàng)新才是事半功倍之舉。

二、 駐村實(shí)踐：基層工作需要“責(zé)任到人”

鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部駐村、聯(lián)村是普遍現(xiàn)象，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)每天在開(kāi)完早會(huì)或打卡后，就要求窗口以外的干部下村。在江西B鎮(zhèn)，由副職領(lǐng)導(dǎo)帶隊(duì)駐村，每天到村里安排各站所的任務(wù)和推動(dòng)中心工作，許多工作由駐村領(lǐng)導(dǎo)、駐村干部和村干部協(xié)同完成，駐村工作較實(shí)，甚至還組織動(dòng)員群眾，推動(dòng)了村民自治發(fā)展。但是在河南H鎮(zhèn)調(diào)查卻發(fā)現(xiàn)了不一樣的現(xiàn)象，同樣是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部駐村制度，該鎮(zhèn)干部下鄉(xiāng)后只是在村部轉(zhuǎn)悠、喝茶聊天，并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的工作，布置工作及少數(shù)群眾工作也是駐村領(lǐng)導(dǎo)的事，普通駐村干部則在一旁看著。由于駐村工作沒(méi)做實(shí)，許多常規(guī)工作無(wú)法推動(dòng)，積累起來(lái)后需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)整合全鎮(zhèn)資源進(jìn)行運(yùn)動(dòng)式治理，使運(yùn)動(dòng)式治理也常規(guī)化了。

同樣是駐村制度，為什么B鎮(zhèn)與H鎮(zhèn)會(huì)有如此大的差別？主要是因?yàn)锽鎮(zhèn)將基層工作通過(guò)駐村這一制度落實(shí)到了駐村領(lǐng)導(dǎo)、駐村干部和村干部身上，不僅責(zé)任落實(shí)到具體個(gè)人，而且將三者的責(zé)任相互勾連起來(lái)，形成責(zé)任共同體。而H鎮(zhèn)只要求領(lǐng)導(dǎo)干部駐村，卻沒(méi)有將任務(wù)分配到個(gè)人，駐村干部只起上傳下達(dá)的作用，駐村領(lǐng)導(dǎo)、駐村干部和村干部之間也僅是松散的關(guān)系。這樣，作為工作主體的干部個(gè)人沒(méi)責(zé)任心，工作之間形成不了合力和閉環(huán)，許多工作只是傳達(dá)而推動(dòng)不下去。

基層工作需要干部下沉到村落和農(nóng)戶，但并不等于把干部趕下去了就能把工作做好，還需要通過(guò)機(jī)制設(shè)計(jì)將工作責(zé)任落實(shí)到人，搭建基層治理的責(zé)任共同體。

在H鎮(zhèn)，縣級(jí)部門工作安排下來(lái)后，先到負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)工作的中層領(lǐng)導(dǎo)和工作人員那里，工作人員覺(jué)得不太緊急，就自己布置給各村，如果相對(duì)重要或有時(shí)限要求，就由中層匯報(bào)給分管副職，由分管副職在早會(huì)上通報(bào)給各駐村隊(duì)伍，由后者將相關(guān)要求帶到村里。村干部可能有多項(xiàng)工作在做，鄉(xiāng)鎮(zhèn)布置下來(lái)的工作他們不會(huì)立即辦好，需要駐村干部隔段時(shí)間催促一下，才會(huì)起到一定效果。如果某項(xiàng)工作涉及考核排名，或某階段排名不理想，或到規(guī)定的期限了，這時(shí)分管領(lǐng)導(dǎo)就會(huì)向主要領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)，列入主要領(lǐng)導(dǎo)周工作重點(diǎn)事項(xiàng)，由主要領(lǐng)導(dǎo)在班子會(huì)上說(shuō)明，并在周一早會(huì)布置，從而成為整個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)這周的重點(diǎn)工作。列入周工作重點(diǎn)的事項(xiàng)會(huì)有具體時(shí)限和工作要求，分管領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，駐村副職負(fù)責(zé)推動(dòng)和協(xié)助村里完成工作。駐村副職和駐村干部周一下村布置任務(wù)，其他時(shí)間下村督進(jìn)度。如果到截止日期還沒(méi)有完成，則采取主要領(lǐng)導(dǎo)帶隊(duì)的方式對(duì)重點(diǎn)村的相關(guān)工作進(jìn)行運(yùn)動(dòng)式治理。

那么，整個(gè)工作從布置到列入班子周重點(diǎn)事項(xiàng)再到運(yùn)動(dòng)式治理，各個(gè)階段該項(xiàng)工作都只被認(rèn)為是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一項(xiàng)工作，沒(méi)有落實(shí)到具體的個(gè)人。分管領(lǐng)導(dǎo)本來(lái)要負(fù)主要責(zé)任，因?yàn)槿绻擁?xiàng)工作做不好，被批評(píng)以及要做表態(tài)發(fā)言的首先是他。但是他是分管領(lǐng)導(dǎo)，也是駐村領(lǐng)導(dǎo)，只能督促自己所駐村的書記支持，把分管工作盡早完成。一般來(lái)說(shuō)副職所駐村都較為支持他所分管的工作。對(duì)于所分管工作在其他村的落實(shí)情況，他們不可能每個(gè)村都親自跑到，只能協(xié)調(diào)其他分管領(lǐng)導(dǎo)，或開(kāi)調(diào)度會(huì)，或主要領(lǐng)導(dǎo)在班子會(huì)上布置任務(wù)。而其他分管領(lǐng)導(dǎo)只是例行告知和督促村里，沒(méi)有擔(dān)負(fù)責(zé)任，其他駐村干部因有駐村領(lǐng)導(dǎo)，責(zé)任也沒(méi)有到他們身上來(lái)，村干部是非脫產(chǎn)干部，主要精力還是放在自己的生產(chǎn)上，他們都沒(méi)有將這些工作當(dāng)成自己的責(zé)任。

由于完成工作的每層主體都不是責(zé)任主體，每層主體都只是將工作布置下去，而沒(méi)法向下傳導(dǎo)壓力，到村干部最后一層級(jí)，表達(dá)出來(lái)的最多就是“知道啦”而已。駐村干部去多了、說(shuō)多了，他們會(huì)給面子做事情，而不是意識(shí)到有責(zé)任去做。在這個(gè)意義上講，上級(jí)的壓力要逐層級(jí)傳導(dǎo)下來(lái)，前提是每一個(gè)主體都有落實(shí)工作的責(zé)任。那么，為什么在基層治理一線需要責(zé)任到人？

第一，中心工作體系與多常規(guī)工作情境的張力。過(guò)去鄉(xiāng)村常規(guī)工作較少，工作體系主要是應(yīng)對(duì)中心工作的，屬于中心工作體系。中心工作體系對(duì)工作人員的分工模糊，平時(shí)工作主要是在村里解決群眾的一些問(wèn)題和需求。有工作任務(wù)，或者村里有較大的問(wèn)題要解決，再組織隊(duì)伍進(jìn)行集中解決，組織時(shí)會(huì)對(duì)工作人員進(jìn)行臨時(shí)分工。運(yùn)動(dòng)式治理通過(guò)工作人員的分工協(xié)作能夠較好地解決問(wèn)題。這種工作模式被稱為“下去一籠統(tǒng)，上來(lái)再分工”，說(shuō)明農(nóng)村工作本身綜合性的特點(diǎn)對(duì)事前的專業(yè)分工要求不高，需要的是事中的任務(wù)分解和基礎(chǔ)上的分工。

在過(guò)去中心工作不多、常規(guī)工作亦不多的情況下，中心工作體系既能很好地應(yīng)對(duì)中心工作，也能通過(guò)運(yùn)動(dòng)式治理解決常規(guī)工作。但是隨著常規(guī)工作增多，再用中心工作的方式去做常規(guī)工作已經(jīng)應(yīng)付不過(guò)來(lái)了。這就會(huì)出現(xiàn)上面說(shuō)的情況，每項(xiàng)工作下來(lái)后，駐村干部交代給村里，村干部精力即便全部投入這些常規(guī)工作中也忙不過(guò)來(lái)，于是事情就積累下來(lái)了，等到鄉(xiāng)鎮(zhèn)要向縣里交差前才最終由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記出面組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)力量集中解決。

面對(duì)這種狀況，解決的辦法有兩個(gè)，一是建立常規(guī)工作體系以應(yīng)對(duì)多常規(guī)工作，也就是增加鄉(xiāng)村干部職數(shù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部坐班化和村干部職業(yè)化并舉。但是行政成本會(huì)大幅增加，中西部地區(qū)難以支付；而且，中西部地區(qū)的常規(guī)工作也沒(méi)有多到需要干部坐班的程度，這樣會(huì)造成人力資源的浪費(fèi)。二是將需要在村里落地的常規(guī)工作責(zé)任到人，并對(duì)他們履責(zé)行為進(jìn)行監(jiān)督考核，既可以是對(duì)某些工作賦責(zé)到人，這就有領(lǐng)導(dǎo)交辦事情的意味，這類工作一般是個(gè)別點(diǎn)上的工作，涉及的村不多；也可以是將村里的工作整體打包給某些人，由他們包干完成。責(zé)任到位后，這些工作遲做早做都是責(zé)任人的，與其他人無(wú)關(guān)，也就不存在集中整治的事情。

第二，工作落地要求提高與基層落實(shí)工作情境復(fù)雜性的張力。鄉(xiāng)村兩級(jí)是落實(shí)工作的一線。“落實(shí)”的情境有以下幾個(gè)特點(diǎn)，一是要與群眾打交道，耗費(fèi)精力和時(shí)間。二是基層問(wèn)題多元而復(fù)雜，不僅問(wèn)題難以解決，而且容易出問(wèn)題背處分。三是下村工作需要村干部協(xié)助，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部就要?jiǎng)訂T村干部，但是村干部又是非脫產(chǎn)干部，動(dòng)員多了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部心中難免有歉意，或是得罪村干部。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對(duì)村干部的動(dòng)員是柔性的，動(dòng)員的力度不夠，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的壓力傳導(dǎo)不下去。四是積極肯干的人做了一件事后，其他事情就會(huì)接踵而至，形成“忙的人忙死、閑的人閑死”的局面(6)楊華.基層干部“忙閑不均”：生成邏輯及破解之道——基于中部省份L鎮(zhèn)的調(diào)查[J].求索,2022(1):117-125.。這些情境下，一旦工作責(zé)任不明確，就容易發(fā)生推諉扯皮、敷衍了事、踢皮球、撂挑子現(xiàn)象。事情少的時(shí)候還能通過(guò)動(dòng)員班子成員和積極分子應(yīng)付，事情一多就會(huì)積壓起來(lái)。

第三，科層體系與基層群眾工作情境的張力。基層工作主要是與群眾打交道。群眾工作有以下基本特性：一是群眾工作細(xì)小瑣碎，基層干部持續(xù)做需要有極大的耐心和對(duì)群眾的真感情；二是群眾工作因人而異、因時(shí)而異，沒(méi)有規(guī)律可循，需要發(fā)揮基層干部的主體性和創(chuàng)造性；三是許多群眾沒(méi)有反應(yīng)訴求的意愿和能力，需要基層干部深入群眾中去發(fā)掘群眾的需求和問(wèn)題；四是放任許多群眾需求和問(wèn)題不解決，也不直接影響基層干部考核績(jī)效；五是群眾工作是綜合性的工作，難以進(jìn)行專業(yè)分工分配到不同的站辦所。說(shuō)到底，需要基層干部有責(zé)任感才能解決群眾的問(wèn)題。

要通過(guò)機(jī)制創(chuàng)新，賦予基層干部落實(shí)工作的具體責(zé)任，重塑基層干部的治理責(zé)任，從而激活基層干部的主體意識(shí)，變上級(jí)工作和群眾工作為基層干部“自己的事情”，變被動(dòng)完成任務(wù)為主動(dòng)擔(dān)當(dāng)，變相互推脫為主動(dòng)尋求協(xié)作。

三、 “副職駐村”的工作責(zé)任構(gòu)建策略

基層工作要責(zé)任到人，但不是專業(yè)分工式的責(zé)任到不同站所、不同崗位、不同人，而是責(zé)任包干和構(gòu)建責(zé)任共同體。B鎮(zhèn)的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒：

第一，將一個(gè)到三個(gè)村包干給駐村團(tuán)隊(duì)，形成團(tuán)隊(duì)包干責(zé)任。在B鎮(zhèn)，一個(gè)副職領(lǐng)導(dǎo)帶領(lǐng)所分管業(yè)務(wù)部門五六個(gè)工作人員負(fù)責(zé)包干一個(gè)村，在永新縣其他村多的大鎮(zhèn)，則一個(gè)副職領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)兩到三個(gè)村。所包干村的所有事務(wù)都由包干團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)，包括部門事務(wù)落地和村里群眾工作。村里出了問(wèn)題，黨委書記首先找的是駐村領(lǐng)導(dǎo)。駐村領(lǐng)導(dǎo)的主要工作是駐村工作，其作為分管領(lǐng)導(dǎo)所分管的事務(wù)最終都要落實(shí)到各個(gè)村，他對(duì)分管事務(wù)只負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)調(diào)度，真正的落實(shí)主體是駐村領(lǐng)導(dǎo)。駐村領(lǐng)導(dǎo)是各個(gè)村綜合事務(wù)的主要責(zé)任人，要負(fù)責(zé)各部門事務(wù)的落地，也是分管部門事務(wù)的分管領(lǐng)導(dǎo)，那么每個(gè)副職領(lǐng)導(dǎo)既有分管責(zé)任又對(duì)其他副職分管事務(wù)有落地的責(zé)任，他們的責(zé)任相互交織，也減少了協(xié)調(diào)溝通的成本。

在駐村團(tuán)隊(duì)內(nèi)部，駐村領(lǐng)導(dǎo)會(huì)給各個(gè)駐村干部劃分責(zé)任區(qū)，某個(gè)人或幾個(gè)人包某個(gè)村或村民小組，由他主要負(fù)責(zé)所包小組或村的事務(wù)。這個(gè)責(zé)任區(qū)是相對(duì)意義上的，駐村團(tuán)隊(duì)是個(gè)整體概念，相對(duì)重要的事情由駐村領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)大家一起參與，平時(shí)小的事情各自負(fù)責(zé)自己的責(zé)任區(qū)。這樣，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面有了包村的責(zé)任人，在村里則有包小組的責(zé)任人，任何工作沒(méi)做好、進(jìn)度沒(méi)完成，都可以追查到人。駐村干部就不再只是鄉(xiāng)鎮(zhèn)在村里的“代理人”，作用限于上傳下達(dá)、檢查督促，還是所包村的“當(dāng)家人”，對(duì)所包村事務(wù)負(fù)有主體責(zé)任。這樣，駐村團(tuán)隊(duì)就會(huì)把村里的事情當(dāng)自己的事情，主動(dòng)上前一步解決群眾的需求和問(wèn)題。

第二，對(duì)村里進(jìn)行月度工作考核，考核結(jié)果記入年度績(jī)效。在河南H村，對(duì)村里的考核形式多于內(nèi)容，主要是年終各站所給村里打分。由于站所需要村里支持工作，礙于情面一般不會(huì)為難村里，根據(jù)印象打分，各個(gè)村都差不多，工作做得確實(shí)不錯(cuò)的村有目共睹，打分就稍高，上級(jí)檢查出了問(wèn)題或黨政領(lǐng)導(dǎo)點(diǎn)名批評(píng)過(guò)的村則打分稍低。給村里打分排名對(duì)于村里績(jī)效發(fā)放沒(méi)有多大影響，只是連續(xù)排名靠后的村面子上不太好看。在江西B鎮(zhèn)，對(duì)村里的考核以月度為單位，每月各站所和分管領(lǐng)導(dǎo)遴選出當(dāng)月重點(diǎn)事項(xiàng)，由黨政聯(lián)席會(huì)討論通過(guò)再對(duì)各村進(jìn)行考核打分。每月的事項(xiàng)內(nèi)容和數(shù)量有差異，但總體不太多，事項(xiàng)的完成進(jìn)度都較為明確，因此得出的分?jǐn)?shù)能夠反映村里的工作情況。

到年底對(duì)12個(gè)月的工作情況進(jìn)行匯總，考核結(jié)果排名公布，既涉及村干部的面子，還影響年終獎(jiǎng)金和績(jī)效。隨著村干部工資的增加，鄉(xiāng)鎮(zhèn)拿出考核村干部工作的部分也不斷加大，村干部在意程度提高，考核作用也就增大，村干部特別是村支書對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)工作的重視度和用心度增加，提高了鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的落實(shí)力度。

第三，將對(duì)村考核結(jié)果運(yùn)用于對(duì)駐村團(tuán)隊(duì)的評(píng)價(jià)，實(shí)現(xiàn)駐村團(tuán)隊(duì)與村干部利益捆綁。駐村團(tuán)隊(duì)的主要工作是村里的事務(wù)，包括駐村領(lǐng)導(dǎo)的分管事務(wù)都變成協(xié)調(diào)和信息采集或代表黨委政府布置傳導(dǎo)壓力。落實(shí)的工作在各村，因此，駐村團(tuán)隊(duì)相當(dāng)于是專職駐村，那么對(duì)他們工作的評(píng)價(jià)就應(yīng)該以村里的工作情況為依據(jù)。在H鎮(zhèn)，下村屬于附帶事項(xiàng)，對(duì)干部的評(píng)價(jià)主要是領(lǐng)導(dǎo)交辦事務(wù)和崗位工作，駐村工作也就沒(méi)有納入對(duì)干部的考核范疇。在B鎮(zhèn)，每月對(duì)村里的考核實(shí)際上也就是對(duì)駐村團(tuán)隊(duì)工作情況的檢查，如果村里排名不理想，鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)不僅找村支書談話，還會(huì)在班子會(huì)上提醒駐村領(lǐng)導(dǎo)或私下詢問(wèn)情況；如果某一件重要工作某村的進(jìn)度落后影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)整體工作進(jìn)度，主要領(lǐng)導(dǎo)不是找分管領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，而是找村支書和駐村領(lǐng)導(dǎo)，或者由分管領(lǐng)導(dǎo)代表鎮(zhèn)黨委政府跟分管領(lǐng)導(dǎo)和村支書問(wèn)詢情況。年終對(duì)村里的總結(jié)考核結(jié)果也是駐村團(tuán)隊(duì)的考核結(jié)果，鄉(xiāng)鎮(zhèn)副職工作做得如何主要看所駐村工作情況，駐村干部工作情況主要依據(jù)駐村領(lǐng)導(dǎo)的評(píng)價(jià)。

評(píng)價(jià)一體化將駐村團(tuán)隊(duì)與村干部捆綁在一起，實(shí)現(xiàn)了利益和責(zé)任的連接，形塑了由駐村領(lǐng)導(dǎo)、駐村干部、村干部三方構(gòu)成的責(zé)任共同體。對(duì)村里的每一件事情，三方都有責(zé)任，出了問(wèn)題三方都要負(fù)責(zé)。那么為了將村里的工作做好，三方就必然同情理解、相互協(xié)作。這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)下到村里增多的常規(guī)事務(wù)，不僅增加了治理的人手，而且還有了責(zé)任主體。

四、“副職駐村”制度的運(yùn)行機(jī)制

副職駐村制度有精巧的機(jī)制設(shè)計(jì)，在運(yùn)行中能夠?qū)Ⅲw制的優(yōu)勢(shì)集中起來(lái)，精準(zhǔn)地對(duì)接治理事務(wù)，達(dá)成治理目標(biāo)。副職駐村有以下主要運(yùn)行機(jī)制：

一是責(zé)任連帶式機(jī)制。通過(guò)考核的方式將駐村副職、駐村干部和村干部責(zé)任捆綁起來(lái)，形成責(zé)任連帶基礎(chǔ)上的工作共同體。鄉(xiāng)鎮(zhèn)制定對(duì)村的月度考核制度，考核內(nèi)容是各站所在村里的主要工作落地情況。考核結(jié)果既用于評(píng)價(jià)村干部工作情況，同時(shí)也用于檢查駐村副職和駐村干部的履職。駐村副職和駐村干部都有崗位工作，但是工作評(píng)價(jià)的主要依據(jù)還是駐村工作。這樣，無(wú)論是下派的工作任務(wù)落地，還是村內(nèi)群眾事務(wù)治理，只要在村里發(fā)生的，駐村副職、駐村干部、村干部三者就都有責(zé)任，他們會(huì)相互監(jiān)督、相互促進(jìn)，共同將事情辦好。

二是村級(jí)屬地化機(jī)制。屬地管理是我國(guó)政府管理的一個(gè)基本原則(7)田先紅.屬地管理與基層避責(zé)：一種理論解釋[J].廣西大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2021(2):53-62.，但它只對(duì)正式政權(quán)如縣鄉(xiāng)有效，而行政村實(shí)行村民自治，許多事情無(wú)法通過(guò)屬地管理將責(zé)任壓實(shí)在村一級(jí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要強(qiáng)化工作推動(dòng)力度就必須親自下村落實(shí)任務(wù)。但是，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作任務(wù)增多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所工作人員無(wú)法親自跑到每個(gè)村去完成業(yè)務(wù)工作或督促村干部落實(shí)工作。然而工作又必須在村一級(jí)落實(shí)，因而許多工作布置給村干部后就可能被一拖再拖，或村干部敷衍了事使工作落實(shí)不到位。副職領(lǐng)導(dǎo)帶隊(duì)駐村并對(duì)村級(jí)事務(wù)負(fù)有主體責(zé)任之后，實(shí)質(zhì)上是將村一級(jí)真正“屬地化”了，亦即村一級(jí)作為屬地有了責(zé)任主體。村干部作為非政府體制內(nèi)人員而無(wú)法將屬地化做實(shí)，他們工作不認(rèn)真或出了問(wèn)題，處罰重了他們大不了不干，而駐村副職和駐村干部卻沒(méi)法甩手不干。那么，只要是村里出的問(wèn)題，或者上級(jí)下達(dá)任務(wù)，到了村里就是屬地的事情，駐村副職就要承擔(dān)工作落地或出問(wèn)題的屬地責(zé)任。所以，鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所的業(yè)務(wù)工作在村里有了責(zé)任主體后就好落地了。

三是條塊相結(jié)合機(jī)制。駐村副職承擔(dān)行政村“塊塊”的屬地責(zé)任，他們同時(shí)也是業(yè)務(wù)的分管領(lǐng)導(dǎo)，負(fù)責(zé)某些條線的工作，要承擔(dān)具體責(zé)任。每個(gè)副職都有駐村，那么，每個(gè)副職都有屬地和屬事的雙重責(zé)任，每個(gè)副職的分管業(yè)務(wù)工作都要到其他副職屬地落實(shí)，也都成了后者的屬地責(zé)任；同時(shí)，每個(gè)屬地的副職都要承擔(dān)其他副職分管的業(yè)務(wù)工作。也就是說(shuō)，一項(xiàng)分管業(yè)務(wù)，對(duì)于其他副職來(lái)說(shuō)是駐村工作的一部分，這塊工作沒(méi)做好，既影響分管工作也影響駐村工作。這樣，屬地和屬事的責(zé)任具有統(tǒng)一性。屬地與屬事的結(jié)合，一方面是使得副職之間的責(zé)任相互交織，屬地將業(yè)務(wù)工作做好了，也是在為分管副職分憂，分管副職協(xié)調(diào)相關(guān)資源解決了屬地的業(yè)務(wù)工作，也是在為駐村副職解難，因此他們之間無(wú)論是履行屬地責(zé)任還是屬事責(zé)任，都其實(shí)相應(yīng)地是在為對(duì)方幫忙。這樣，副職之間的利益矛盾就相對(duì)較少、協(xié)調(diào)成本低。另一方面，也減少了協(xié)調(diào)的鏈條。過(guò)去，村里一件事情擺不平，上報(bào)協(xié)調(diào)鏈條是“行政村—駐村干部—站辦所1—分管領(lǐng)導(dǎo)1—分管領(lǐng)導(dǎo)2—站辦所2—行政村”，相對(duì)較長(zhǎng)，耗費(fèi)較多的時(shí)間與精力。有時(shí)一件事情要協(xié)調(diào)多個(gè)副職。現(xiàn)在只要分管領(lǐng)導(dǎo)在班子會(huì)議上提出工作要求，如果需要工作進(jìn)度，分管副職公布各村排名，或者駐村副職下村推動(dòng)工作，或者某項(xiàng)工作的流程是“行政村—駐村領(lǐng)導(dǎo)1—駐村領(lǐng)導(dǎo)2—站辦所2—行政村”，行政鏈條也大為縮短。

四是扁平化管理機(jī)制。駐村副職直接代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府負(fù)責(zé)村里事務(wù)。在非副職駐村地方，政策落實(shí)圖譜是黨委書記—分管副職—業(yè)務(wù)站所—駐村干部—村干部，層級(jí)多，鏈條長(zhǎng)，耗損多，壓力傳導(dǎo)逐層弱化。而副職駐村則直接是黨委書記—駐村副職+駐村干部+村干部，只有兩個(gè)層級(jí)，貫徹落實(shí)力度大。同時(shí)副職領(lǐng)會(huì)黨委政府精神和意圖、解讀政策的能力較普通干部和村干部要強(qiáng)，理解得更全面，使政策執(zhí)行效率更高也更剛性，打折扣的程度較駐村干部和村干部小。在落實(shí)工作和做群眾工作的過(guò)程中，駐村副職可以直接跟書記鎮(zhèn)長(zhǎng)匯報(bào)溝通，或者代表黨委政府直接拍板做出決策，減少了中間環(huán)節(jié)的耗損，也不存在要調(diào)動(dòng)中層站辦所的積極性問(wèn)題。駐村副職直接在村里工作，了解一線情況，與村干部在信息上是對(duì)稱的。副職有權(quán)威、地位和關(guān)系，可以動(dòng)員更多縣鄉(xiāng)資源進(jìn)村，豐富村級(jí)治理資源。副職作為領(lǐng)導(dǎo)，更能獲得群眾的信任，也更能調(diào)動(dòng)村干部。

副職帶隊(duì)駐村的上述機(jī)制有以下重要功能，第一，增加了村級(jí)一線治理人手，解決了做事分身乏術(shù)的問(wèn)題。第二，使所有事情在村里都有認(rèn)領(lǐng)人、責(zé)任承擔(dān)者，使小事真正有了不出村的可能，解放了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和站所人員。第三，縮短了行政鏈條，節(jié)省了行政成本。第四，整合了多樣化資源，為及時(shí)解決村級(jí)事務(wù)提供可選擇的政策工具。第五，減少了管理層級(jí)，增強(qiáng)了工作推動(dòng)力度。

五、 責(zé)任共同體：“副職駐村”制度重構(gòu)鄉(xiāng)村關(guān)系

“副職駐村”的制度設(shè)計(jì)和機(jī)制創(chuàng)新，在運(yùn)行實(shí)踐中將村級(jí)事務(wù)責(zé)任到人，構(gòu)建了由駐村副職、駐村干部和村干部組成的針對(duì)具體工作的責(zé)任共同體。這一共同體具有以下顯著特征，一是任務(wù)型組織性質(zhì)。該共同體類似“工作領(lǐng)導(dǎo)小組”，其任務(wù)和責(zé)任是處理村級(jí)事務(wù)和問(wèn)題，不涉及其他事務(wù)，具有較強(qiáng)的針對(duì)性。如果說(shuō)鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村一級(jí)還有諸多行政性事務(wù)，駐村團(tuán)隊(duì)因?yàn)椴皇且患?jí)正式組織，工作性質(zhì)單一，人財(cái)物資源就不需要耗費(fèi)在行政性事務(wù)上，可以集中解決治理問(wèn)題和群眾需求。二是行政包干性質(zhì)(8)郭亮.土地征收中的“行政包干制”及其后果[J].政治學(xué)研究,2015(1):114-125.。駐村副職、駐村干部和村干部形成包干團(tuán)隊(duì)，對(duì)村級(jí)事務(wù)的事權(quán)和責(zé)任進(jìn)行認(rèn)領(lǐng)包干，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府不干涉包干團(tuán)隊(duì)的工作議程設(shè)置、工作方式方法和工作過(guò)程，同時(shí)給予包干團(tuán)隊(duì)較大的剩余索取權(quán)。這就使包干團(tuán)隊(duì)具有較大的自主權(quán)，可以根據(jù)自己的經(jīng)驗(yàn)、資源、關(guān)系、偏好、興趣等開(kāi)展工作，可以充分發(fā)揮團(tuán)隊(duì)成員的主動(dòng)性、積極性和創(chuàng)造性。

基層責(zé)任共同體對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)和村級(jí)治理具有重要的價(jià)值和功能，主要包括：

第一，構(gòu)建鄉(xiāng)村“合作型”關(guān)系。在多工作任務(wù)格局以前，鄉(xiāng)村實(shí)行“鄉(xiāng)政村治”體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村級(jí)民主自治進(jìn)行指導(dǎo)和規(guī)范，鄉(xiāng)村關(guān)系是“指導(dǎo)型”關(guān)系，村級(jí)組織負(fù)責(zé)行政村內(nèi)部事務(wù)，并配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成中心工作、站所業(yè)務(wù)工作。隨著多工作任務(wù)下沉，鄉(xiāng)村指導(dǎo)型關(guān)系不再能適應(yīng)多工作任務(wù)格局，需要做一些改變。在安徽、江蘇、上海、廣東等地區(qū)，行政觸角延伸到行政村，將村干部納入政府管理，使鄉(xiāng)村關(guān)系變成“行政型”關(guān)系。這種關(guān)系有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過(guò)行政命令調(diào)動(dòng)村級(jí)資源落實(shí)工作任務(wù)。而江西永新縣，則通過(guò)“副職駐村”的制度設(shè)置，構(gòu)建了一種新型的“合作型”鄉(xiāng)村關(guān)系。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不僅指導(dǎo)和規(guī)范村級(jí)民主自治，還通過(guò)駐村團(tuán)隊(duì)直接參與村級(jí)民主自治，駐村團(tuán)隊(duì)與村級(jí)組織一道成為村民自治的載體和主體。另一方面，村級(jí)組織不再僅僅是配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)落實(shí)工作任務(wù)，而是同駐村團(tuán)隊(duì)一道共同承擔(dān)工作任務(wù)落地的責(zé)任。因此，駐村團(tuán)隊(duì)與村級(jí)組織在村民自治和工作任務(wù)落地方面是協(xié)作伙伴關(guān)系。“合作型”的鄉(xiāng)村關(guān)系，既能照顧到村干部的非脫產(chǎn)性，有些工作駐村團(tuán)隊(duì)自己能做就自己做了，不事事要求村干部協(xié)同完成；又能充分發(fā)揮村干部的主體性和責(zé)任心，使工作任務(wù)落到實(shí)處不留后遺癥。

第二，強(qiáng)化對(duì)村級(jí)組織規(guī)范協(xié)調(diào)。副職駐村強(qiáng)化了村級(jí)治理的規(guī)范化。首先是指導(dǎo)村里做什么。資源有限，村里工作要有輕重緩急，村干部很難對(duì)上級(jí)下達(dá)的任務(wù)做出輕重判斷，做事可能有失分寸或一團(tuán)亂麻，副職下村指導(dǎo)就可以使村里的工作更符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)的要求。其次是細(xì)化工作，布置任務(wù)，讓村里知道怎么做。對(duì)某段時(shí)間要做什么，駐村干部把工作分解，使工作具有操作性和有規(guī)可循。再次是人員分工和任務(wù)分配，讓村干部知道跟誰(shuí)一起做事。某一件事情，書記做什么，主任負(fù)責(zé)什么，會(huì)計(jì)該要干什么，駐村干部又分別與誰(shuí)協(xié)作，明確后才能各負(fù)其責(zé)。

第三，加強(qiáng)群眾動(dòng)員和村民自治。組織動(dòng)員起來(lái)的群眾是治理的最大資源，分散的群眾則可能是治理的阻礙和負(fù)資產(chǎn)。駐村副職要做好村里工作，除協(xié)調(diào)多方資源外，還要主動(dòng)創(chuàng)造形式組織動(dòng)員群眾，提升群眾思想、任務(wù)和覺(jué)悟，動(dòng)員群眾參與村級(jí)治理，鍛煉群眾自我治理、自我服務(wù)的能力。為此，副職不僅充分利用村民自治制度，有事召開(kāi)村民議事協(xié)商會(huì)，還組織各種群眾懇談會(huì)、院壩會(huì)，以及參與組建各種群眾性文化組織，通過(guò)這些形式達(dá)到組織動(dòng)員和改造群眾的目的。只有組織動(dòng)員群眾，切實(shí)做好村民自治，才能節(jié)省治理成本，達(dá)到事半功倍的治理效果。

六、 “不變體制變機(jī)制”是基層治理的法寶

綜上所述，在B鎮(zhèn)，鄉(xiāng)村工作的責(zé)任共同體構(gòu)建后，駐村團(tuán)隊(duì)不是將工作往村里一推了之，而是主動(dòng)承擔(dān)工作，親自參與工作的落實(shí)。他們?cè)诠ぷ髦心芴娲甯刹恐耄芙夥糯甯刹康牡胤骄筒蝗ヂ闊┐甯刹浚欢甯刹恳仓鲃?dòng)為駐村工作分憂解難，能自己解決的就不打攪駐村干部。駐村團(tuán)隊(duì)對(duì)村里工作負(fù)有主體責(zé)任，他們就會(huì)主動(dòng)思考、主動(dòng)作為，想方設(shè)法調(diào)動(dòng)資源解決村里治理和發(fā)展的問(wèn)題。農(nóng)民群眾是村里最大的資源，如果能夠?qū)⑺麄兘M織起來(lái)，提高他們的認(rèn)識(shí)和覺(jué)悟，提升他們對(duì)基層黨委政府的認(rèn)同和信任，那么他們就是村里建設(shè)最大的助力。為此，駐村團(tuán)隊(duì)無(wú)論是在低保評(píng)選中，還是在村里公益事業(yè)建設(shè)中，都十分注重組織和發(fā)動(dòng)群眾，通過(guò)村民自治的方式讓村民參與進(jìn)來(lái)進(jìn)行自我管理和自我服務(wù)，實(shí)現(xiàn)對(duì)村民的組織、動(dòng)員及改造。這樣的治理，問(wèn)題不上交，工作可落地，成本還非常低。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，隨著工作任務(wù)增多、監(jiān)督檢查考核增多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)確實(shí)有一部分人忙了起來(lái)，包括黨政領(lǐng)導(dǎo)和部分中層干部、年輕干部，但是有些人依然浮于事外，究其根源是沒(méi)有將鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部充分組織動(dòng)員起來(lái)。B鎮(zhèn)通過(guò)副職領(lǐng)導(dǎo)帶隊(duì)駐村的機(jī)制創(chuàng)新，構(gòu)建起鄉(xiāng)村治理的責(zé)任共同體，將副職、駐村干部和村干部都組織動(dòng)員起來(lái)，推動(dòng)責(zé)任到人、責(zé)任連帶，實(shí)現(xiàn)了鎮(zhèn)村協(xié)作治理的局面。

面對(duì)多工作任務(wù)局面，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)首先想的是將村干部納入行政體系，通過(guò)延伸體制的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)村級(jí)的有力動(dòng)員。典型的表現(xiàn)就是向上級(jí)訴苦哭窮，要編要人。還有的地方是希望通過(guò)擴(kuò)大“編外用工”的方式來(lái)解決編制約束和人手不足的問(wèn)題。這是官僚制擴(kuò)張的慣性思維，以“變體制”來(lái)解決問(wèn)題，既不費(fèi)腦筋，又不耗資源，還擴(kuò)張了自主權(quán)力。但變體制的成本高，還容易使體制膨脹和僵化，無(wú)法靈活對(duì)接和回應(yīng)社會(huì)。還有的地方則將依然延續(xù)過(guò)去中心工作的模式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部日常不去推動(dòng)工作，組織動(dòng)員村干部、群眾，等到工作積累到一定程度就用運(yùn)動(dòng)式治理方式來(lái)集中解決。結(jié)果運(yùn)動(dòng)式治理常規(guī)化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部經(jīng)常被整體性地動(dòng)員起來(lái)對(duì)常規(guī)工作進(jìn)行“攻堅(jiān)克難”，使他們有不斷被折騰的感覺(jué)。這表明體制本身的資源并未充分利用和合理配置，可以在不變動(dòng)體制的前提下，將體制資源重新排列組合，改變體制的運(yùn)行方式，從而更好地使體制對(duì)接社會(huì)。“副職駐村”的要害是針對(duì)具體治理事務(wù)和問(wèn)題，以充分和合理配置體制資源，在不增加體制成本的情況下應(yīng)對(duì)工作任務(wù)。

“副職駐村”制度給我們的啟示是，在不變體制、不增加體制成本的前提下，通過(guò)機(jī)制創(chuàng)新優(yōu)化資源組合配置，能發(fā)揮原有機(jī)制所不能發(fā)揮的效果。中國(guó)是多層級(jí)單一政府體制，體制在全國(guó)層面需要具備統(tǒng)一性特征和較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)應(yīng)保持穩(wěn)定，同時(shí)需要在體制末端保持靈活性，以適應(yīng)不同資源稟賦和治理情境的基層差異。機(jī)制創(chuàng)新是基層政府體制靈活性的體現(xiàn)，不同基層可以通過(guò)機(jī)制創(chuàng)新適應(yīng)本地治理情境，同一基層也可以在不同時(shí)期創(chuàng)設(shè)不同的工作機(jī)制、治理機(jī)制，以應(yīng)對(duì)不同的工作任務(wù)。機(jī)制創(chuàng)新的好處是及時(shí)性、針對(duì)性強(qiáng)，還不增加額外的治理成本，不改變體制資源總體流動(dòng)方向，只是改變體制資源相互結(jié)合、相互作用的方式，使資源發(fā)揮更大的效用。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，財(cái)政、權(quán)力、政策等資源都較為稀缺，工作人員是最大的資源，因此，鎮(zhèn)村兩級(jí)的機(jī)制創(chuàng)新主要是針對(duì)具體的工作任務(wù)，通過(guò)創(chuàng)設(shè)新的機(jī)制和制度實(shí)現(xiàn)對(duì)工作人員的優(yōu)化組合，以實(shí)現(xiàn)人與事、人與人的有機(jī)結(jié)合。

機(jī)制創(chuàng)新有常設(shè)型機(jī)制創(chuàng)新，如“副職駐村”制度，也有一事一議式創(chuàng)新，針對(duì)某項(xiàng)工作創(chuàng)設(shè)一種機(jī)制，工作完成，機(jī)制就不再運(yùn)轉(zhuǎn)。因此機(jī)制創(chuàng)新消耗的資源較少。鄉(xiāng)鎮(zhèn)能夠進(jìn)行機(jī)制創(chuàng)新的前提條件是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的整體性，亦即非科層性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所分立性、專業(yè)性不強(qiáng)，缺乏獨(dú)立的利益，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)各站所工作人員及其他資源的調(diào)動(dòng)、整合和重新配置的成本較低，因而才能保證機(jī)制創(chuàng)新的靈活性、及時(shí)性和針對(duì)性。越是上級(jí)政府，部門的分割性和利益獨(dú)立性越強(qiáng)，在需要整合以共同應(yīng)對(duì)某些事務(wù)時(shí)組織成本、協(xié)調(diào)成本、運(yùn)作成本就越高，就越難以機(jī)制創(chuàng)新。因此，要保持我國(guó)政府統(tǒng)一體制的靈活性和適應(yīng)性，就必須保持鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的整體性，以保證機(jī)制創(chuàng)新的基礎(chǔ)和條件。當(dāng)前在一些地方，鎮(zhèn)村兩級(jí)組織都有不斷科層化的趨勢(shì)，不斷固化部門利益、崗位利益，不僅極大地抬高了基層治理的成本，而且阻滯了機(jī)制創(chuàng)新的能力，降低了體制末端的靈活性和適應(yīng)性，隱藏著較大的治理風(fēng)險(xiǎn)。