關(guān)于政府采購串標(biāo)、圍標(biāo)相關(guān)問題的探討

吳曉芳

河南求實(shí)工程造價咨詢有限公司

“串標(biāo)行為”及“圍標(biāo)”行為堪稱是政府采購領(lǐng)域的一大頑疾，在政府采購過程中，供應(yīng)商常常受經(jīng)濟(jì)利益影響，滋生了串標(biāo)及圍標(biāo)的根本動力。經(jīng)濟(jì)利益對供應(yīng)商具有巨大的吸引力，每一家公司在競標(biāo)時都為了獲得更多經(jīng)濟(jì)利益，不愿意將精力及時間投入在毫無利潤可言的項(xiàng)目中。因此，各大企業(yè)及公司不惜采取各種手段中標(biāo)，這一過程中便喪失了投標(biāo)誠信，進(jìn)而出現(xiàn)了大量的串標(biāo)及圍標(biāo)行為，嚴(yán)重影響政府采購市場有序性及公平性，威脅政府采購工作質(zhì)量。

一、政府采購串標(biāo)、圍標(biāo)的概念

“串標(biāo)”主要是政府采購人員、供應(yīng)商、評審專家、采購代理機(jī)構(gòu)與其他參加采購活動的主體互相串通，以協(xié)助某一供應(yīng)商謀取中標(biāo)利益為目標(biāo)展開的行為。一旦出現(xiàn)串標(biāo)行為，則會威脅政府采購市場良性競爭環(huán)境，進(jìn)而損害社會公共利益，不利于維護(hù)合法權(quán)益。所謂“圍標(biāo)”，屬于串標(biāo)的特殊形式，供應(yīng)商和其他主體暗中勾結(jié)，共同謀取中標(biāo)利益。與串標(biāo)行為相同，圍標(biāo)行為的出現(xiàn)，也會危害社會公共利益，損害有關(guān)人員合法權(quán)益。

二、政府采購串標(biāo)、圍標(biāo)的分類

(一)供應(yīng)商互相串通

首先，供應(yīng)商協(xié)商投標(biāo)，例如通過串通同意提高或降低投標(biāo)價格，或以高、中、低價報(bào)價等方式進(jìn)行投標(biāo)。其次，供應(yīng)商屬于同一集團(tuán)、協(xié)會、商會的成員按照組織的要求共同從事政府采購活動。此外，供應(yīng)商已事先約定，將授予特定供應(yīng)商合同并完成交易。供應(yīng)商之間約定，部分供應(yīng)商將不參與政府采購活動，例如，在和競爭對手競標(biāo)時，個別供應(yīng)商故意放棄中標(biāo)的機(jī)會。例如，如果中標(biāo)成功，則第一個中標(biāo)者會因?yàn)閮r格太低而放棄中標(biāo)，從而影響買方的選擇權(quán)，并迫使他們選擇第二個中標(biāo)者，以獲得更大的利益。

(二)供應(yīng)商及采購人相互串通

首先，采購人提前確定中標(biāo)人，采購人對特定供應(yīng)商建立一定的資格和有偏見的評價因素，不包括其他供應(yīng)商。其次，供應(yīng)商與采購人事先約定在投標(biāo)時降低或提高要價，并在中標(biāo)后向其他供應(yīng)商與采購人提供額外補(bǔ)償。最后，為了找到特定的供應(yīng)商中標(biāo)，邀請供應(yīng)商的限制性競爭采購方式被濫用，因?yàn)檠埞?yīng)商更容易控制，只要采購人同意并隨機(jī)找到一些伴隨投標(biāo)的投標(biāo)實(shí)體。

(三)供應(yīng)商和評審專家互相串通

一方面，供應(yīng)商處理日常事務(wù)時，評審專家在評標(biāo)時刻意向供應(yīng)商傾斜。另一方面，為了促使某個供應(yīng)商中標(biāo)，評審專家故意對其他供應(yīng)商，尤其是競爭對手的投標(biāo)文件進(jìn)行不客觀及不公平的評價。

三、政府采購串標(biāo)、圍標(biāo)存在的問題及成因

(一)法律制度供給欠缺

首先，在采購過程中供應(yīng)商不足三家的情況下，制度渠道缺失。現(xiàn)行的政府采購程序大多需要三個以上的供應(yīng)商參與采購活動，在采購過程中沒有為兩個或一個供應(yīng)商的情況提供清晰、暢通的系統(tǒng)渠道。經(jīng)常有超過三家供應(yīng)商在連續(xù)多次公告后，仍無法參與采購活動，導(dǎo)致私下邀請采購商、供應(yīng)商甚至代理機(jī)構(gòu)根據(jù)現(xiàn)行政府采購法和規(guī)定其他供應(yīng)商參與投標(biāo)，造成串標(biāo)、圍標(biāo)。

其次，對于供應(yīng)商遠(yuǎn)超出三家的情況，采購過程中缺乏制度性渠道。與上述采購過程中供應(yīng)商少于三家的情況不同，有些采購項(xiàng)目由于各種原因吸引了大量供應(yīng)商參與，甚至可能有數(shù)百家公司競爭一個項(xiàng)目。供應(yīng)商為了增加中標(biāo)概率，私下邀請更多的供應(yīng)商參與投標(biāo)過程，造成了圍標(biāo)和串標(biāo)。

(二)串標(biāo)、圍標(biāo)認(rèn)定困難

首先，串標(biāo)和圍標(biāo)難以識別。從串標(biāo)、圍標(biāo)的概念可知，政府采購人員串通聯(lián)系、串通以中標(biāo)特定供應(yīng)商的行為較為隱蔽。如果沒有內(nèi)部沖突，就不容易發(fā)現(xiàn)和證明，所以要識別和調(diào)查。

其次，在現(xiàn)實(shí)中仍然有大多數(shù)人將一般的標(biāo)價和惡意的標(biāo)價區(qū)分為“串標(biāo)”和“圍標(biāo)”。為增加中標(biāo)機(jī)會而參與圍標(biāo)、串標(biāo)的行為可以定義為一般性的圍標(biāo)，而為使供應(yīng)商中標(biāo)而行賄、哄騙、誹謗其他供應(yīng)商的行為可以定義為惡意投標(biāo)操縱。加上這樣的實(shí)際要求，就更難界定串標(biāo)和圍標(biāo)了。

最后，政府公共采購監(jiān)督機(jī)制不健全。在政府采購領(lǐng)域，建立了財(cái)政部門綜合監(jiān)督、審計(jì)部門專業(yè)監(jiān)督、紀(jì)委和監(jiān)督部門事后監(jiān)督、輿論監(jiān)督等多領(lǐng)域監(jiān)督體系。監(jiān)控機(jī)制設(shè)計(jì)完善，但實(shí)際效果不佳。仍然有許多政府采購出現(xiàn)串標(biāo)、圍標(biāo)等問題。由于監(jiān)管機(jī)制待完善，缺乏舉報(bào)激勵機(jī)制，即使有舉報(bào)的人，也沒有那么多人舉報(bào)，不利于全面解決串標(biāo)、圍標(biāo)問題。

(三)誠信缺失，串標(biāo)、圍標(biāo)行為違法違規(guī)成本低

首先，供應(yīng)商和社會機(jī)構(gòu)。追求利潤最大化是供應(yīng)商業(yè)務(wù)的首要目標(biāo)。只要搞定標(biāo)價和搞定標(biāo)價的成本低于利潤，就存在搞定標(biāo)價和搞定標(biāo)價的誘因，導(dǎo)致一些供應(yīng)商為了盈利不顧自身誠信而冒險。

其次，政府采購評標(biāo)專家和集中機(jī)構(gòu)。政府采購領(lǐng)域的圍標(biāo)往往涉及賄賂、濫用職權(quán)和其他職務(wù)犯罪。參與者通常涉及政府和非政府官員等，難以界定的是，部分員工的誠信缺失導(dǎo)致了風(fēng)險的進(jìn)入，在巨大利益的誘惑下冒險，走上了違法犯罪的道路。

四、政府解決串標(biāo)、圍標(biāo)優(yōu)化策略

(一)完善法律制度供給

首先，注重宣傳相關(guān)法律法規(guī)。采用多元方式宣傳政府采購法律法規(guī)，通過針對各層級政府機(jī)關(guān)及采購人、供應(yīng)商、評審專家等展開培訓(xùn)，全面提高人們針對政府采購的認(rèn)知與認(rèn)可程度，擴(kuò)大政府采購社會影響力，加強(qiáng)對推動政府節(jié)能采購及綠色采購政策功能的深刻認(rèn)知。①可以通過雜志、電視、報(bào)刊等新媒體平臺，或者是文藝晚會、會議、宣傳畫等渠道，全方位宣傳推進(jìn)政府節(jié)能采購與綠色采購的根本意義，促使人們意識到只重索取不重后果的危害性，進(jìn)而全面樹立人與自然和諧相處的觀念，協(xié)調(diào)采購觀，堅(jiān)持綠色生產(chǎn)以及綠色消費(fèi)等采購原則，令綠色采購和節(jié)能采購真正進(jìn)入采購人內(nèi)心深處，從思想根源處加強(qiáng)人們認(rèn)知，令人們深刻意識到推動政府節(jié)能采購及綠色采購的現(xiàn)實(shí)意義。②要加強(qiáng)綠色采購節(jié)能采購的主題宣傳活動力度，制定節(jié)能采購宣傳方案及綠色采購宣傳方案，放在新聞媒體的關(guān)鍵版面上，選擇重要時段進(jìn)行系列報(bào)道，全面宣傳節(jié)能采購及綠色采購的階段性成果，加強(qiáng)社會對節(jié)能采購和綠色采購的重視，以促使政府節(jié)能采購與綠色采購工作落到實(shí)處。③要全面推進(jìn)政府節(jié)能采購業(yè)務(wù)及綠色采購業(yè)務(wù)培訓(xùn)活動，針對社會各界人士，尤其是經(jīng)常負(fù)責(zé)行政單位、事業(yè)單位的負(fù)責(zé)人及采購人員等，通過不同形式進(jìn)行分層業(yè)務(wù)培訓(xùn)，加強(qiáng)培訓(xùn)管理，全面提升培訓(xùn)質(zhì)量，以便提高上述人員業(yè)務(wù)素養(yǎng)與能力，確保其在推動政府綠色采購和節(jié)能采購事業(yè)時奉獻(xiàn)個人力量。

其次，政府機(jī)構(gòu)應(yīng)重視參與采購?fù)稑?biāo)，結(jié)合企業(yè)實(shí)際情況擬定優(yōu)惠政策以及具體采購實(shí)施方案。在這個過程中，應(yīng)明確政府采購首要對象，發(fā)揮各項(xiàng)政策的實(shí)質(zhì)性功能，不斷改進(jìn)政府采購法規(guī)與相關(guān)細(xì)則。此外，在完善中小型企業(yè)發(fā)展法律法規(guī)之際，還應(yīng)進(jìn)一步落實(shí)扶持各中小型企業(yè)有關(guān)法律內(nèi)容，并按照具體規(guī)則執(zhí)行內(nèi)容，進(jìn)一步落實(shí)中小企業(yè)扶持政策。必要之際，應(yīng)創(chuàng)建監(jiān)管部門，嚴(yán)格監(jiān)督政府采購工作，并及時受理投訴，以避免規(guī)則僅僅成為“一紙空談”。

最后，政府部門應(yīng)通過法律法規(guī)嚴(yán)格控制采購門檻，避免出現(xiàn)任何惡意提高門檻的問題。政府采購機(jī)構(gòu)，應(yīng)結(jié)合具體法律法規(guī)以及優(yōu)先扶持中小微企業(yè)的規(guī)定，保障部分具備投標(biāo)資質(zhì)及投標(biāo)能力的小微企業(yè)，參加政府采購?fù)稑?biāo)活動，以助力這一部分中小型企業(yè)能逐步提升自身競爭實(shí)力。在面對一些資質(zhì)偏低的小微企業(yè)時，政府可以提倡“雙雙組合”，通過合作方式加強(qiáng)各小微企業(yè)競爭優(yōu)勢。所以，政府機(jī)構(gòu)應(yīng)制定相關(guān)政策，倡導(dǎo)與引導(dǎo)小微企業(yè)間互相合作，從而實(shí)現(xiàn)雙贏目標(biāo)。此外，在政策保障背景下，中小型企業(yè)也應(yīng)不斷明確未來發(fā)展目標(biāo)與計(jì)劃。若想長遠(yuǎn)發(fā)展，首要任務(wù)在于自強(qiáng)，只有增強(qiáng)自身資質(zhì)，才能提升自身實(shí)力。最后，政府可以適當(dāng)拆分采購方案，以“分包”形式推進(jìn)聯(lián)合招標(biāo)，選擇極具專業(yè)優(yōu)勢的小微企業(yè)合作投標(biāo)，這不僅能保障政府采購效率、質(zhì)量，還能為其他小微企業(yè)創(chuàng)造發(fā)展平臺，為其帶來更多機(jī)遇。在這種情勢下，如果小微企業(yè)未中標(biāo)，政府則應(yīng)鼓勵其他中標(biāo)企業(yè)將自身業(yè)務(wù)適當(dāng)分包給未中標(biāo)的企業(yè)，在減少自身業(yè)務(wù)量之際，還可幫助其他企業(yè)進(jìn)步，可謂是一舉兩得。

(二)健全政府采購監(jiān)管機(jī)制

首先，需要針對政府采購這項(xiàng)工作創(chuàng)建嚴(yán)格的預(yù)算管控機(jī)制。若想真正保障政府部門中負(fù)責(zé)采購管理工作的人員加強(qiáng)對采購預(yù)算的認(rèn)知，就需形成專業(yè)化管理機(jī)制。因預(yù)算管理工作對政府采購尤為重要，所以需要由專業(yè)的預(yù)算管理委員會針對采購工作制定對應(yīng)的采購預(yù)算計(jì)劃，以便達(dá)到有效管控的效果。政府應(yīng)注重優(yōu)化流程，全方位落實(shí)數(shù)字預(yù)算管理這一概念，考慮在政府采購過程中很有可能出現(xiàn)的各種預(yù)算問題，以便能保障政府在核工作順利落地，實(shí)現(xiàn)每一部門的職能要求，并避免浪費(fèi)預(yù)算金額，促進(jìn)預(yù)算執(zhí)行工作落到實(shí)處。結(jié)合政府項(xiàng)目實(shí)際需求，科學(xué)分析采購成本及數(shù)量，結(jié)合需求因素完成下一期采購計(jì)劃，并積極調(diào)整預(yù)算指標(biāo)，避免政府在招標(biāo)采購方面耗費(fèi)大量資金。政府招標(biāo)采購需要涉獵諸多部門，所以就應(yīng)得到各部門的支持與配合，加強(qiáng)預(yù)算委員會的內(nèi)部監(jiān)督管理力度，以確保政府招標(biāo)采購過程更便利、有效。

其次，應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化財(cái)務(wù)工作流程，以便能達(dá)到預(yù)期中的內(nèi)部控制力度效果。政府單位項(xiàng)目與人民群眾生活密切相關(guān)，日常資金流量偏大，且采購任務(wù)繁重，從與采購業(yè)務(wù)有關(guān)聯(lián)的財(cái)務(wù)管理人員，到審批人員、決策人員、監(jiān)督人員及統(tǒng)計(jì)人員等，每一個人員負(fù)責(zé)的環(huán)節(jié)，都要進(jìn)行嚴(yán)格控制，加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督力度，避免在采購業(yè)務(wù)中出現(xiàn)任何財(cái)務(wù)風(fēng)險。具體來說，針對采購業(yè)務(wù)流程，應(yīng)由專業(yè)委員會對接，專業(yè)委員會與有關(guān)部門及其他采購部門進(jìn)行聯(lián)系，由委員會負(fù)責(zé)監(jiān)管各部門采購工作，由專業(yè)委員會人員帶頭工作，遵守具體的采購法律和法規(guī)，避免出現(xiàn)采購風(fēng)險。同時，政府專業(yè)委員會應(yīng)針對招標(biāo)部門的工作作出合理劃分，并提高分工有效性，以保障每一項(xiàng)招標(biāo)工作都能有序進(jìn)行，在處理重大決策問題時，要將利益視為核心點(diǎn)，這一過程中要關(guān)注全員思路，注重以少數(shù)服從多數(shù)為根本原則，政府采購過程要具有透明化特點(diǎn)、公開化特點(diǎn)，這就需要每一個部門相互監(jiān)督，明確采購委員會職員各自要承擔(dān)的責(zé)任，以保障招標(biāo)采購管理監(jiān)督體系得以完善，政府采購工作過程得以監(jiān)督，真正從根源上防止出現(xiàn)采購風(fēng)險。

最后，政府應(yīng)以“季度”為單位，擬訂物資需求預(yù)算表，適當(dāng)調(diào)整每一季度的預(yù)算執(zhí)行情況，并在此基礎(chǔ)上籌劃財(cái)務(wù)，按照計(jì)劃及針對性方案補(bǔ)給物資，避免在物資采購內(nèi)部控制環(huán)節(jié)出現(xiàn)紕漏。關(guān)于政府物資采購管理監(jiān)督不足這一問題，主要原因在于未曾高度重視內(nèi)部審計(jì)作用，忽略了內(nèi)部審計(jì)優(yōu)勢，通過內(nèi)部審計(jì)活動，可以有效評價單位風(fēng)險，增強(qiáng)政府治理水準(zhǔn)。同時，政府在執(zhí)行采購工作時要創(chuàng)建內(nèi)部審計(jì)部門，這是政府物資采購時的關(guān)鍵內(nèi)控部門，應(yīng)發(fā)揮自身在采購管理過程中的角色，全面參與采購環(huán)節(jié)，嚴(yán)格要求相關(guān)工作人員執(zhí)行規(guī)范，提高監(jiān)督力度。為了防止出現(xiàn)內(nèi)部審計(jì)在政府物資采購時止步于表面形式的問題，則需要增加內(nèi)部審計(jì)權(quán)威性，展現(xiàn)內(nèi)部審計(jì)在政府采購管理時的根本作用，增強(qiáng)信息披露和數(shù)字統(tǒng)計(jì)實(shí)效性，為政府采購委員會人員提供重要的工作參考。同時，還要保障內(nèi)部審計(jì)部門所有工作人員的獨(dú)立作用，避免出現(xiàn)“一崗多人”的現(xiàn)象，為各個審計(jì)人員布置不同任務(wù)，并嚴(yán)格審查其道德水平，防止出現(xiàn)道德風(fēng)險。

(三)加強(qiáng)政府采購領(lǐng)域信用評價機(jī)制建設(shè)

首先，需要創(chuàng)建招標(biāo)投標(biāo)誠信體系，打造誠信投標(biāo)的良好氛圍。目前，之所以頻頻出現(xiàn)政府采購串標(biāo)、圍標(biāo)現(xiàn)象，主要是欠缺專業(yè)誠信體系的支持。失信懲戒制度屬于避免出現(xiàn)政府采購串標(biāo)、圍標(biāo)問題的良藥。因此，當(dāng)?shù)刂鞴懿块T及專業(yè)協(xié)會需發(fā)揮牽頭作用，創(chuàng)建嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼袠?biāo)、投標(biāo)誠信體系以及專業(yè)信息平臺，實(shí)現(xiàn)投標(biāo)人失信處處受到限制的局面。

其次，政府方面需結(jié)合時代發(fā)展特色，完善政府采購機(jī)制，消除政府采購活動中的各種限制性因素，以確保政府采購政策功能足夠細(xì)致。生活在科學(xué)信息技術(shù)迅速發(fā)展的背景下，政府可結(jié)合電子采購等問題，推出電子采購細(xì)則。同時，政府部門應(yīng)通過ICT技術(shù)增強(qiáng)政府采購信息發(fā)布透明度、招投標(biāo)透明度以及中標(biāo)公示透明度，簡化中小企業(yè)參加投標(biāo)時的不必要程序，為中小企業(yè)打開“綠色通道”，節(jié)省其投標(biāo)費(fèi)用。

最后，加大采購機(jī)關(guān)審核力度，持續(xù)延續(xù)采購領(lǐng)域信用評價機(jī)制應(yīng)用效果。現(xiàn)如今，大多數(shù)采購單位的工作人員在執(zhí)行具體采購工作之際，均存在目標(biāo)不清晰等現(xiàn)象，而且還有一些人員并不遵守紀(jì)律，雖然這些屬于個案現(xiàn)象，但也會影響整體采購工作的進(jìn)展程度，甚至很有可能為現(xiàn)有的營商環(huán)境造成不利影響。所以，就需要政府采購中心，加大宣傳力度，注重落實(shí)采購單位主體責(zé)任，有效調(diào)節(jié)資產(chǎn)預(yù)算業(yè)務(wù)、機(jī)構(gòu)崗位和政府采購工作間的工作，確保任何一個政府采購項(xiàng)目都能發(fā)揮自身具體作用，加大關(guān)口把關(guān)效果，全面落實(shí)政府采購相關(guān)政策，并且公開采購信息，有效審核采購結(jié)果。采購中心屬于政府采購工作的前線，一定要與采購單位以及政府監(jiān)管部門進(jìn)行深入溝通及交流，展現(xiàn)紐帶作用，及時反饋政府采購項(xiàng)目的具體情況，以便切實(shí)提升政府采購活動組織管理水平以及資金應(yīng)用效益。

五、結(jié)語

總而言之，政府采購時之所以頻頻出現(xiàn)圍標(biāo)、串標(biāo)等現(xiàn)象，原因在于一方或多方主體受利益驅(qū)動，加上相關(guān)制度缺失，迫切地追求自身經(jīng)濟(jì)效益而忽略招投標(biāo)制度。為了保障政府采購中不出現(xiàn)招投標(biāo)圍標(biāo)、串標(biāo)問題，則應(yīng)制定完善的法律制度，并且優(yōu)化政府采購監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)信用評價機(jī)制建設(shè)力度，最終形成良好的政府采購市場風(fēng)氣，提高政府采購質(zhì)量。