減污降碳協同增效背景下的產業園區環境管理對策探析

周 銘，丁 飛

（上海市環境科學研究院，上海 200233）

0 引言

目前，我國生態環境保護形勢依然嚴峻，結構性、根源性、趨勢性壓力總體上尚未得到根本緩解，同時面臨著實現“碳達峰”和“碳中和”兩大戰略任務，生態環境多目標治理要求也進一步突現，因此協同推進減污降碳已成為我國新發展階段經濟社會發展全面綠色轉型的必然選擇。另外，生態環境部發布的《減污降碳協同增效行動方案》等文件更是針對產業園區提出了更加明確的綠色低碳循環發展要求，這表明園區綠色發展是實現“雙碳”目標的內在要求，也是減污降碳協同增效的重要戰場。

1 我國產業園區減污降碳整體發展形勢

改革開放40 多年以來，我國產業園區正發生著從行政主導到行政與市場協同作用的演變，從低成本擴張向產業鏈與技術創新導向的轉變，并從單純注重經濟增長向關注區域生態環境質量和能源資源消耗本底過渡。目前，我國各類產業園區已超過1.5萬個，雖然做出了重大經濟貢獻，但是其CO2排放量占據我國碳排放量的31%，由此可見，減污降碳協同增效是產業園區發展到一定歷史階段必然要走的綠色低碳轉型之路。

2016年以來，我國GDP 與綜合能耗趨勢演變大致呈正相關，然而近幾年綜合能耗增長幅度逐步變緩，例如，全國萬元產值綜合能耗呈逐步下降的趨勢，說明我國在經濟快速發展的同時，節能降耗工作雖已取得良好成效，但是，隨著節能潛力的不斷挖掘，持續降耗難度逐漸增加，甚至可能進入瓶頸期。

隨著第三產業比重的提升，雖然工業在整體產業結構的比重有所下降，但其能耗水平仍然保持高位運行。根據統計年鑒數據分析，2017—2020年，第二產業占GDP 比重分別為40.4%、39.7%、38.6%和37.8%，工業能耗占總能耗的比重分別為60.4%、63.8%、66.2%和62.9%，而能源消耗是碳排放量的決定因素。因此，工業企業節能降碳對氣候變化仍起著舉足輕重的作用，是落實溫室氣體減排的重點領域。由此可見，作為工業企業聚集地的產業園區，隨著我國經濟持續發展，將面臨巨大的能源消耗壓力，同時也是產業園區產業結構轉型的動力與契機。

在當前形勢下，產業園區是產業聚集的載體[1]，是經濟高質量發展的展示臺，是實現新舊動能轉換的實踐區，也是能源消耗及污染排放集中場所。因此減污降碳協同增效背景下，園區以“生態”為主線的環境要素是核心競爭力的重要組成部分，對產業園區提出了生態環境持續向好的可持續發展新命題。

2 減污降碳協同增效背景下產業園區環境管理存在的問題

2.1 產業園區生態環境主體責任不明確

產業園區是介于企業和生態環境主管部門之間的管理層級與單元，發揮著承上啟下的管理作用。長期以來，產業園區生態環境管理職責法律依據缺位，生態環境管理要求不明確，責任不清晰，導致對自身的環境管理現狀不清，環境管理作用不突出，主要體現在以下4 個方面：①產業園區環境保護主體責任落實不到位，未建立有針對性的環境管理制度，且區域的劃分缺乏系統性與科學性。②項目準入管理不嚴，部分規章制度執行不徹底或流于形式。③環境執法監管存在缺失，沒有專業監管隊伍。④少數園區的污染排放對周邊居民產生影響，甚至發生環境污染事故等。上述問題都是由于生態環境主體責任不明確所導致的系統性問題，牽涉到環保、節能、經濟、統計等相關領域，在立法缺位的前提下，勢必會影響減污降碳協同增效。因此，需要通過有針對性的立法來明確產業園區在生態環境領域的職責與作用。

2.2 產業園區“三線一單”內涵有待完善

“三線一單”指生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線和生態環境準入清單。2017年12月，中華人民共和國生態環境部發布了《“生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線和環境準入負面清單”編制技術指南（試行）》，逐步依托“三線一單”體系建立區域環評、規劃環評、項目環評管控體系。

在實踐過程中，“三線一單”的資源利用上線更多考慮的是自然資源，而能源利用與開發的總量和強度需要結合當前減污降碳協同增效的形勢予以完善及補充。

2.3 產業園區缺少減污降碳協同增效統一核算規則

關于碳排放核算，目前只存在適用于不同場景的核算規則。依據《2006年IPCC 國家溫室氣體清單指南》的要求，溫室氣體排放量核算主要通過確定活動水平和排放因子，來確定具體對象的溫室氣體排放量[2]，其中，排放單元包括能源、工業生產過程和產品使用、農業和林業及其他土地利用、廢棄物管理。由于缺乏針對產業園區設定的碳排放核算方法，尤其是核算排放因子如何提供、獲取與選擇，對園區的碳排放水平有較大影響，因此有必要建立一套適用于產業園區碳排放核算場景的規則，以統一碳排放量的核算口徑。

3 減污降碳協同增效背景下的管理對策研究

3.1 行政主管部門減污降碳協同增效管理對策

3.1.1 協同行政主管部門減污降碳管理職能

針對行政管理層面，由于減污降碳分屬不同的主管部門，比如中華人民共和國生態環境部的主要職能是負責監督管理國家減排目標的落實和環境污染防治的監督管理，而中華人民共和國國家發展和改革委員會和中華人民共和國工業和信息化部主要負責固定資產投資項目節能審查工作，因此通過園區生態環境管理立法，有助于明確園區在生態環境管理中的定位與職能，在宏觀上首先做到生態環境管理職責與減污降碳職責相互協同。

此外，在落實園區管控單元的減污降碳協同工作中，不可避免地會產生一些交叉管理領域，需要行政管理部門予以協同實現同向發力。另外，在生態環境領域，不同環境管理制度需要協同，如排污許可證與碳排放核算的協同，清潔生產污染減排核算與減污降碳的協同，規劃環評的碳排放預測與實際碳排放核算的協同，以及行政主管部門建設項目分類名錄與園區以碳為標準的環境準入協同。

3.1.2 逐步建立產業園區減污降碳增效考評體系

落實產業園區減污降碳協同增效工作，首先需要建立一套完善的核算規則，從減污、降碳、增效3個方面實現量化考核。目前，與減污、降碳相比，增效指標尚未明確以及統一，需要在實踐中逐步建立符合園區管控單元的減污降碳增效考評體系。而且，協同增效的要求表明，只考慮減污或降碳不能實現協同增效的目標。

從量化角度考量，考評指標的數據來源應依托“一網統管”和城市大數據中心建設，進一步打通行政主管部門間相關數據庫系統，推動不同領域之間的數據交換與共享，有助于建立統一公平的考核標準，實現產業園區經濟發展和生態環境質量雙通道提升，從而達到協同增效目標。

3.1.3 加強分類指導與產業園區幫扶工作

由于產業園區生態環境管理能力水平存在差距，行政主管部門通過詳細調研，將基于園區的生態環境現狀進行有針對性的分類，有助于后期的分層施策。尤其是對于生態環境問題比較突出的產業園區，需要配套對應的幫扶機制，使其有機會糾正自身存在的問題。

3.2 產業園區減污降碳協同增效管理對策

雖然針對產業園區的減污降碳協同增效的統一規則尚未出臺，但是隨著區域規劃環評以及配套環境管理要求逐步滲透進園區層面[3]，作為園區的管理者應提前做好應對措施。

3.2.1 完善產業園區層面減污降碳協同管理機制

雖然產業園區基本設置了與生態環境管理相關的部門或崗位，但從減污降碳協同角度來看，其職能往往更偏重減污要求，而降碳相關職能比如基建、城管、能源、統計、采購、后勤等，仍然分散在不同管理部門，從屬于不同分管領導。基于上述情況，園區的最高管理者應建立一套減污降碳的協同機制，將相關的管理行為納入減污降碳協同的大框架中，甚至要逐步融入現有規章制度，從而提升園區層面減污降碳協同增效作用。

3.2.2 對接減污降碳數據平臺

為實現減污降碳協同增效目標的統一考核，產業園區的數據平臺應對接所在省區市行政主管部門的大數據平臺，實現數據統計口徑、數據準確性與一致性的統一，既有利于實現不同產業園區間通過數據比對分析園區間存在的差距和問題，也有利于實現園區邊界的減污降碳增效數據的縱向可比性，進而對園區的當前現狀做出準確的分析研判，對未來發展做出合理預測，對突發狀況做出及時調整。

此外，園區應構建“雙碳”數字化運營體系，依托信息化技術構建可視化的重點企業生產活動“雙碳”智慧化運營系統，從而實現園區碳排放實時監測、評估與反饋。

3.2.3 科學規劃并嚴格執行準入標準

產業園區應結合區域“三線一單”提出管控及環境能區劃要求，除了污染物排放總量，碳排放要求應作為環境準入的重要管控標準之一，禁止“雙高”新增項目入園。根據園區現有產業現狀及歷史數據，按照不同行業的平均碳排放強度水平，結合減排趨勢分類進一步確定符合園區產業導向的碳排放準入標準，并定期予以調整。

3.2.4 建立減污降碳協同行動方案

在充分了解園區產業特征的前提下，全面摸清園區減污降碳歷史和現狀、分析排放趨勢，統籌考慮經濟社會發展需要以及地方“雙碳”戰略要求，結合不同行業領域的業務活動水平、能源消耗、技術革新以及政策影響等主要驅動因素，科學合理地確定園區“減污降碳”目標、時間表和路線圖，進而明確重點領域的行動措施，形成工業園區“減污降碳”行動方案，全面指導園區綠色、循環與低碳發展。

3.2.5 積極創建生態工業園區

我國各級行政主管部門高度重視園區的綠色低碳發展，早在2009年原中華人民共和國環境保護部在《關于在國家生態工業示范園區中加強發展低碳經濟的通知》中提出自2010年起將發展低碳經濟作為重點納入生態工業示范園區建設內容。當前形勢下，創建生態工業園區已成為園區生態化與低碳化建設的重要內容，其設定的指標體系涵蓋了園區建設的經濟發展、產業共生、資源節約、環境保護4 大領域和32 項指標，較為全面地體現了園區減污降碳協同增效的理念。

截至2019年年底，全國共有95 家園區開展國家生態工業示范園區建設。其中已正式命名授牌的園區有65 家，批準創建的有30 家[4]。而且，眾多國家級開發區及高新技術開發投身到各級生態工業園區創建之中，通過調整產業結構、創新體制機制、培育生態文化等一系列舉措，積極構建以資源能源高效利用、廢物循環利用、污染物減量排放為主要特征的工業共生體系，有力地推進了工業領域的生態文明建設，成為區域綠色、低碳、循環發展的典范[5-7]。目前，生態工業園區已經成為園區減污降碳的排頭兵與先行者，其創建可以通過設定目標指標及重點措施來驅動引領未來的可持續發展，具有相當大的現實意義[8-10]。

4 結語

在減污降碳協同增效的大背景下，對行政主管部門以及園區管理者均提出全新挑戰。對于行政主管部門而言，需要在減污降碳協同增效的策略下，首先協同行政主管部門之間的管理職能以及配套管理制度的協同，其次加強園區在生態環境管理的立法工作，出臺統一的園區碳排放核算規則以及考評體系，促進政府管理職能與責任的協同。對于園區管理者而言，在未來不僅扮演著園區招商引資和運營管理的基本角色，同時是園區產業減污降碳協同增效的引領者和培育者，也將成為用數據為經濟發展提供新動能的推動者。