三峽庫區(qū)后續(xù)工作總結及高質量發(fā)展研究

楊榮華，潘菲菲

(長江勘測規(guī)劃設計研究有限責任公司，湖北 武漢 430010)

0 引 言

三峽庫區(qū)是長江上游經濟帶的重要組成部分，是中國重要的淡水資源儲備庫和生態(tài)功能區(qū)，也是百萬移民安置地，發(fā)展相對落后。隨著三峽工程建設移民資金和對口支援資金在庫區(qū)的投入，庫區(qū)經濟社會得到較快發(fā)展。2011年國家批復實施三峽后續(xù)工作規(guī)劃，中央財政陸續(xù)投入專項補助資金用于庫區(qū)移民安穩(wěn)致富、生態(tài)環(huán)境建設與保護、地質災害防治等方面的建設，取得了重要成效[1-3]。

2021～2025年的“十四五”時期是中國加快推進生態(tài)文明建設和經濟高質量發(fā)展的重要時期。在新形勢下，總結三峽庫區(qū)后續(xù)工作取得的成效及問題，分析新時期移民安穩(wěn)致富工作的重點和難點，結合新形勢下三峽庫區(qū)高質量發(fā)展面臨的新形勢新要求，研究提出三峽庫區(qū)后續(xù)幫扶發(fā)展的對策建議，對更好地促進三峽庫區(qū)社會穩(wěn)定、移民可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

1 三峽庫區(qū)后續(xù)工作實施成效總結

為了解決三峽庫區(qū)移民安穩(wěn)致富、生態(tài)環(huán)境保護和地質災害防治三大問題，在移民搬遷安置結束后，國家財政近10 a來投入近700億元資金實施三峽后續(xù)工作。通過三峽后續(xù)工作的幫扶，庫區(qū)經濟社會發(fā)展持續(xù)向好，移民收入增長較快，基礎設施和公共設施不斷完善；三峽庫區(qū)生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善，生態(tài)服務功能逐步顯現；三峽庫區(qū)地質災害防治有力，地質安全得到有效保障[4]。

(1) 庫區(qū)優(yōu)勢特色產業(yè)加快發(fā)展，經濟發(fā)展質量明顯提升。經過近10 a的扶持和建設，庫區(qū)農業(yè)基礎條件持續(xù)改善，茶葉、柑橘、蔬菜、榨菜等優(yōu)勢特色產業(yè)支撐能力增強，夷陵茶葉、秭歸和奉節(jié)臍橙、豐都肉牛等一批特色農業(yè)品牌培育形成；以生態(tài)工業(yè)園為載體的特色工業(yè)進一步集聚，一批低碳環(huán)保型的優(yōu)質企業(yè)入駐庫區(qū)，產業(yè)集群逐漸形成；庫區(qū)核心旅游景區(qū)基礎設施和配套服務功能不斷完善，旅游業(yè)成長為庫區(qū)重要支柱產業(yè)。三次產業(yè)結構調整為5.4∶36.9∶57.7，產業(yè)結構得到優(yōu)化。

(2) 移民生產生活條件持續(xù)改善，移民群眾獲得感不斷增強。通過大力實施城鎮(zhèn)移民小區(qū)綜合幫扶和農村移民安置區(qū)精準幫扶，消除移民居住安全隱患，完善小區(qū)基礎設施和公共服務設施，解決了移民“急愁盼”的突出困難和問題，提升了居民居住安全保障和生產生活服務保障功能；城鎮(zhèn)移民小區(qū)發(fā)展滯后和農村移民安置區(qū)發(fā)展不平衡問題得到緩解，整體面貌有了較大改觀。加強了就業(yè)幫扶和產業(yè)扶持，培育經濟發(fā)展環(huán)境，移民人均可支配收入持續(xù)增長，增速高于湖北省、重慶市同期增長水平。2019年三峽庫區(qū)農村移民人均可支配收入為15 168元，是2010年的2.6倍，總體上高于庫區(qū)當地區(qū)縣農村居民平均水平。

(3) 水環(huán)境質量和消落區(qū)生態(tài)功能整體得到改善，庫區(qū)生態(tài)服務功能逐步顯現。通過大力加強三峽水庫水質保護和生態(tài)修復治理，庫區(qū)生態(tài)環(huán)境持續(xù)向好。生態(tài)屏障區(qū)城鎮(zhèn)污水、垃圾處理設施實現全覆蓋，庫區(qū)污染治理能力和水平得到全面提高；庫區(qū)水環(huán)境質量穩(wěn)中向好，干流水質總體保持在Ⅱ，Ⅲ類，支流富營養(yǎng)化得到初步控制。消落區(qū)生態(tài)功能得到改善、生境逐步重構，鞏固了攔污治污“最后一道防線”。三峽庫區(qū)生態(tài)屏障區(qū)森林覆蓋率提高超過20%，生態(tài)屏障區(qū)生物多樣性顯著增加。水庫水生生境逐步恢復，水生態(tài)系統(tǒng)結構趨于穩(wěn)定，水生生物群落結構得到進一步優(yōu)化，水庫區(qū)及上游江段“四大家魚”產卵規(guī)模呈增加趨勢，水生態(tài)系統(tǒng)新的平衡正在形成。

(4) 庫區(qū)地質災害防護成效顯著，移民群眾安全得到保障。一大批滑坡、崩塌、危巖體、塌岸和移民遷建區(qū)高切坡得以有效治理；已實施避險搬遷人口5.97萬人，徹底解除了地質災害威脅，特別是實施奉節(jié)縣安坪鎮(zhèn)藕塘滑坡和武隆區(qū)羊角鎮(zhèn)危巖滑坡等重大地質災害整體避險搬遷，以及對受175 m試驗性蓄水影響人口及時進行避險搬遷，成效顯著；庫區(qū)地質災害和高切坡監(jiān)測預警體系覆蓋面廣，技術先進，運行狀況良好。三峽庫區(qū)未發(fā)生因地質災害造成人員傷亡的事故，三峽水庫持續(xù)保持安全運行。

2 三峽庫區(qū)高質量發(fā)展面臨的形勢和問題

2.1 面臨的形勢

“十四五”時期是中國全面建成小康社會、乘勢而上開啟全面建設社會主義現代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標進軍的第一個五年，三峽工程轉入正常運行期。三峽庫區(qū)面臨著新形勢、新任務、新要求。習近平總書記關于長江經濟帶建設系列重要講話精神為三峽庫區(qū)賦予了新使命；長江大保護、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為三峽后續(xù)工作帶來了新要求和新路徑[5]。

(1) 共同富裕為三峽庫區(qū)移民后續(xù)發(fā)展提出了新要求。《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》提出了“制定促進共同富裕行動綱要”。三峽后續(xù)工作規(guī)劃應聚焦三峽移民，從移民群眾最關心、最迫切的問題入手，統(tǒng)籌各項綜合幫扶措施，提高生產生活水平，繼續(xù)提升移民群眾幸福感和獲得感。

(2) 長江大保護對三峽庫區(qū)生態(tài)保護與發(fā)展提出了新要求。三峽水庫蓄水運行和移民遷建，在給庫區(qū)帶來重大發(fā)展機遇的同時，也加大了生態(tài)環(huán)境保護的壓力。隨著《長江保護法》的頒布施行，需要妥善處理保護與發(fā)展的關系，堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，把修復和保護長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，共抓大保護，不搞大開發(fā)，確保一江春水、兩岸青山。

(3) 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為三峽庫區(qū)經濟社會發(fā)展提出了新路徑。在全面實現現行標準下貧困人口全部脫貧的基礎上，持續(xù)鞏固脫貧攻堅成果。按照鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求，促進移民安置區(qū)產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕，不斷推進三峽庫區(qū)農業(yè)全面升級、農村全面進步、農民全面發(fā)展。

2.2 存在的問題

當前，中國已轉向高質量發(fā)展階段，但發(fā)展不平衡不充分問題仍然突出。三峽庫區(qū)綜合實力和競爭力仍與東部發(fā)達地區(qū)存在較大差距，基礎設施瓶頸依然明顯，城鎮(zhèn)規(guī)模結構不盡合理，產業(yè)發(fā)展存在短板，移民安穩(wěn)致富任務艱巨，仍需幫扶；生態(tài)環(huán)境建設與保護壓力不斷增大，生態(tài)修復和保護任務艱巨；地質災害時有發(fā)生，仍需高度重視。具體問題體現在以下4個方面。

(1) 產業(yè)發(fā)展任重道遠。產業(yè)發(fā)展滯后、方式粗放，支撐帶動能力有限，經濟發(fā)展對投資依賴過大等問題依然較為突出。庫區(qū)基礎設施和公共服務水平仍然有待提升，財政收入依然緊張，進一步發(fā)展受資金約束大，同時，庫區(qū)內外、庫區(qū)縣市區(qū)之間發(fā)展不平衡狀況也較為明顯。庫區(qū)農村移民安置狀況總體較好，但存在基礎設施、公共服務設施不平衡，產業(yè)基礎不牢，就業(yè)不穩(wěn)等問題，與《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018～2022年)》提出的“產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕”總要求有較大差距。

(2) 移民群眾對美好生活的期待更加強烈。三峽后續(xù)工作規(guī)劃的重要目標之一，是移民生活水平達到湖北省和重慶市同期平均水平。雖然經過綜合幫扶，已有較大改善，但是移民，特別是城鎮(zhèn)移民因基礎差，到2019年樣本戶人均可支配收入也只有25 073元，僅為重慶市城鎮(zhèn)居民平均水平的70%左右，與規(guī)劃確定移民生活水平達到湖北省、重慶市同期平均水平的目標還有較大差距；農村移民收入水平總體好于當地居民，但基礎薄弱、根基不牢，仍需繼續(xù)加強幫扶。

(3) 庫區(qū)生態(tài)環(huán)境建設與保護還存在薄弱環(huán)節(jié)。三峽庫區(qū)是地質災害多發(fā)區(qū)、水環(huán)境敏感區(qū)、水土流失重點防治區(qū)，生態(tài)環(huán)境比較脆弱[6]。三峽水庫消落區(qū)保護、岸線環(huán)境綜合整治和船舶污染治理措施需要進一步優(yōu)化；三峽庫區(qū)40條流域面積在90 km2以上的支流均發(fā)生過水華，部分河段存在水質超標問題，生態(tài)修復和環(huán)境系統(tǒng)治理措施欠缺，需要統(tǒng)籌山水林田湖草，加強水生態(tài)修復、水資源保護、水污染治理，推進生態(tài)產業(yè)化、產業(yè)生態(tài)化發(fā)展。

(4) 庫區(qū)還存在地質安全隱患。三峽后續(xù)工作實施10 a，基本對影響移民群眾安全的護岸、崩塌滑坡、高切坡等進行了治理，但由于三峽庫區(qū)山高坡陡，地形破碎，地質構造活動活躍，暴雨頻發(fā)，加上人類活動和水位變動影響，發(fā)生滑坡、崩塌、泥石流等地質災害和次生危害的條件和可能性將長期存在。監(jiān)測表明，三峽水庫蓄水以來，每年都有一定數量地質災害發(fā)生。據調查統(tǒng)計，庫區(qū)近3 a共發(fā)生庫岸坍塌55處、坍塌長度5 376.5 m，新發(fā)生崩滑體變形44處，受毀損設施137處。需要始終保持高度警惕，地質災害防治工作始終不能放松。

3 三峽庫區(qū)高質量發(fā)展的對策建議

在總結三峽庫區(qū)移民發(fā)展幫扶取得成效的基礎上，針對庫區(qū)和移民高質量發(fā)展面臨的問題，結合推進長江大保護、鄉(xiāng)村振興等戰(zhàn)略實施，統(tǒng)籌庫區(qū)城鎮(zhèn)和農村、干流和支流，對三峽庫區(qū)移民后續(xù)發(fā)展幫扶規(guī)劃的內容及措施提出以下5個方面的建議：

(1) 以庫區(qū)資源為依托，進一步發(fā)展特色優(yōu)勢產業(yè)。產業(yè)興旺是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基礎和核心，也是庫區(qū)經濟社會發(fā)展的關鍵。繼續(xù)加大對農業(yè)、旅游業(yè)等扶持力度。利用三峽庫區(qū)柑橘、脆李、茶葉、榨菜等主導產業(yè)和優(yōu)勢自然資源大力發(fā)展特色農業(yè)和農產品加工業(yè)，延長產業(yè)鏈，提高農業(yè)綜合效益；充分利用農村自然生態(tài)、田園景觀、民族民俗文化等，深度挖掘農業(yè)功能，大力發(fā)展觀光農業(yè)、休閑農業(yè)等新型業(yè)態(tài)；對于對移民增收和就業(yè)幫助較大、具有發(fā)展?jié)摿Φ穆糜尉皡^(qū)和旅游業(yè)發(fā)展進行扶持，打造沿江古鎮(zhèn)文化旅游觀光帶，建設多項功能于一體的遺址公園，促進庫區(qū)文化遺產保護和文化旅游業(yè)融合發(fā)展；支持對城鎮(zhèn)移民安置小區(qū)進行商業(yè)配套，改善商業(yè)門面營商條件，營造良好營商環(huán)境，促進就業(yè)和移民增收。

(2) 圍繞提升移民就業(yè)能力，支持移民技能培訓與就業(yè)幫扶。根據庫區(qū)移民群眾勞動力分布和年齡結構，結合庫區(qū)產業(yè)發(fā)展需求、市場需求和移民自身發(fā)展需求，重點加強與生態(tài)農業(yè)關聯(lián)的農業(yè)技能培訓，以及提升移民二、三產業(yè)從業(yè)能力、企業(yè)訂單培訓、移民自主創(chuàng)業(yè)培訓等。重點對“3040”人員加強創(chuàng)業(yè)培訓，鼓勵自主創(chuàng)業(yè)，依據相關政策予以積極支持，提升移民自我發(fā)展能力；鼓勵購買公益性崗位，重點面向“4050”及以上就業(yè)困難人員、城鎮(zhèn)零就業(yè)家庭，為就業(yè)困難移民群體提供援助。

(3) 補齊基礎設施短板，促進移民安置社區(qū)提檔升級。① 針對庫區(qū)城鎮(zhèn)移民安置區(qū)，為適應庫區(qū)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展和移民生產生活條件改善需要，結合城市更新和舊城改造，重點對功能不完善的移民老舊小區(qū)進行改造，完善移民社區(qū)的供水、管網、交通等基礎設施；扶持移民社區(qū)公共服務設施建設，改善居住環(huán)境，提升城鎮(zhèn)移民的社會公共服務水平和生活幸福感；選擇有條件的社區(qū)開展社區(qū)安全及環(huán)境監(jiān)控系統(tǒng)建設，創(chuàng)建移民城鎮(zhèn)智慧社區(qū)服務平臺，提升移民城鎮(zhèn)社區(qū)治理的網格化、智能化管理水平。② 針對農村移民安置區(qū)，走中國特色社會主義鄉(xiāng)村振興道路，實施鄉(xiāng)村建設行動，實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接。在飲水安全方面，扶持對移民直接受益的水庫、水廠及管網工程建設，鞏固提升農村移民飲水安全；在村莊環(huán)境方面，結合美麗鄉(xiāng)村建設和鄉(xiāng)村振興相關要求，實施人居環(huán)境綜合整治，主要扶持移民村道路設施、照明設施、排水設施和村容村貌整治等；在公共服務設施方面，與國家公共服務設施建設標準相適應，重點扶持完善村級便民服務中心、文化活動室、衛(wèi)生室、公共廁所、室外活動場地、健身設施設備、室外公共停車場等，加強服務功能。

(4) 強化庫區(qū)生態(tài)環(huán)境保護，實現庫區(qū)人類活動與自然環(huán)境和諧共生。① 針對長江干流沿線不同岸段特點及存在問題，以人居安全為重、生態(tài)環(huán)境保護優(yōu)先為要，結合國土空間規(guī)劃，對有安全防護需求的城鎮(zhèn)岸段，實施庫岸環(huán)境綜合整治；對自然狀態(tài)維持較好且無岸坡穩(wěn)定問題的農村岸段，實施自然生態(tài)保留保護。通過上述措施，提高水庫岸坡穩(wěn)定性，完善庫周陸生生態(tài)系統(tǒng)結構和功能，構建庫周健康穩(wěn)定的生態(tài)系統(tǒng)，提升庫周生態(tài)環(huán)境承載能力。② 針對庫區(qū)支流，以支流流域為單元，與全面推行河長制工作、“一河一策”綜合整治方案等相銜接，考慮庫區(qū)支流生產、生活、生態(tài)空間布局，結合各地治理需求，選擇有代表性的重要支流實施系統(tǒng)治理，采取水土保持、水生態(tài)保護與修復、水華控制、水系聯(lián)通、農村環(huán)境綜合整治、面源污染治理以及河道清淤等綜合治理措施，促進水資源涵養(yǎng)、改善水環(huán)境質量、提升水生態(tài)功能。

(5) 防治庫區(qū)地質災害，保障庫區(qū)移民和城鎮(zhèn)安全。三峽庫區(qū)地質災害防治，要聚焦解決三峽庫區(qū)影響人民群眾生命財產和城集鎮(zhèn)發(fā)展、三峽工程運行的地質安全問題。堅持“預防為主，監(jiān)測為要，有險必搬，工程治理以城鎮(zhèn)及集中居民點為重點”的原則，綜合采取監(jiān)測預警、避險搬遷和工程治理等措施。對蓄退水影響涉及的群眾人居安全，結合生態(tài)環(huán)境保護和移民安穩(wěn)致富，以避險搬遷為主；對需要工程治理的，應充分勘查、進行多方案論證，按技術可行、經濟合理的原則確定治理方案；全面加強監(jiān)測預警，整體提升庫區(qū)監(jiān)測預警預報的水平和應急處置的能力。

4 結 語

三峽庫區(qū)后續(xù)發(fā)展幫扶已經取得了顯著成效，有力促進了三峽移民安穩(wěn)致富，生態(tài)環(huán)境保護不斷加強，地質安全得到保障，但“十四五”期間也面臨著新的形勢、新要求和新問題。本文從庫區(qū)產業(yè)發(fā)展、移民技能培訓、移民社區(qū)功能完善、庫區(qū)生態(tài)環(huán)境建設與保護、地質災害防治等方面進行探討，并提出了未來5 a三峽庫區(qū)高質量發(fā)展的對策建議，以期對三峽庫區(qū)幫扶政策出臺提供參考和啟發(fā)。