我國閑置宅基地的形成與盤活模式分析

侯軍亮，何凱迪

(廣東理工學院，廣東肇慶 526100)

黨的十九屆五中全會指出：“全面推進鄉村振興。深化農村改革，實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接”[1]。農村改革工作最大的難點和痛點是土地問題，由于農村土地承擔的功能，其結果必然導致土地制度改革舉步維艱。宅基地作為集體土地，歷來受到國家政府的高度重視[2]。宅基地作為“居者有其屋”的制度安排，具有“福利性質”和“保障功能”的雙重功能，而且實行“無期限擁有”與“非市場化交易”。當前，我國農村宅基地制度改革的頂層設計已然形成，即實施宅基地的“三權分置”，目前屬于“摸著石頭過河”，如何促使宅基地相關改革及盤活閑置的宅基地是目前工作的重中之重。2020年的中國城鎮化率尚未公布，但是2019年的城鎮化率已有60.6%，可以預測2020年的城鎮化率。農村轉移人口“離土離鄉”，加速了城鎮化進程，大量人口向城市遷移，農民與其宅基地之間的“綁縛”被弱化，對宅基地及其以上的住房需求已大為降低，致使我國宅基地被閑置、被浪費的現象十分凸顯。事實上，系統分析宅基地閑置現象成因和盤活閑置宅基地并充分利用亦是脫貧攻堅題中應有之義。

關于農村宅基地制度改革的相關議題，學界研究主要集中在“三權分置”的路徑、可能性和法律表達等方面，主要基于我國《農村土地承包法》《民法典·物權篇》和《土地管理法》等相關法律法規以及黨的政策文件。對于閑置宅基地現象形成的具體原因和盤活的具體模式、經驗，卻少有論述論及。宅基地作為一項重要的集體資源和財產，在我國農村長期有大量閑置宅基地被浪費，如何處置這些閑散宅基地進行，使其發揮其應有的功能，該采取何種具體方案，這些是該研究所論及的內容。

在闡釋相關主題之前，必須對相關概從法律上予以厘清，或許可以從根本上尋到破題之道。在了解閑置宅基地的概念之前，必須對其上位概念“閑置土地”的定義予以明晰。

1 我國閑置宅基地之相關概念

1.1 閑置土地“有而不用”的土地，即為閑置土地，屬于浪費使用。由于我國土地制度產權分屬兩類，即“集體土地”和“國有土地”。我國尚未對閑置土地做出概括規定。1999年4月國土資源部出臺《閑置土地處置辦法》，并于2012年5月22日修訂后，一直使用至今。第二條規定：“指國有建設用地使用權人超過國有建設用地使用權有償使用合同或者劃撥決定書約定、規定的動工開發日期滿一年未動工開發的國有建設用地。已動工開發但開發建設用地面積占應動工開發建設用地總面積不足三分之一或者已投資額占總投資額不足百分之二十五，中止開發建設滿一年的國有建設用地，也可以認定為閑置土地”[3]。本規定指向的是“國有建設用地”，但第三十一條規定：“集體所有建設用地閑置的調查、認定和處置，參照本辦法有關規定執行”[4]。這為閑置土地的認定指明了2個要素參照：時間(1年)和投入(不足25%)。

學界有論者對土地“有而不用”的“用”指出，法律意義上的“用”指使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規劃確定的用途使用土地[4]。還應該指出的是如果閑置土地非土地使用權人造成閑置的，而是政府行政行為造成的，則不視為閑置土地。原國土資源部和學者論及的觀點，具有一個共同的要素——“年限”，達到一定年限(一般為2年)未開發利用即為閑置土地。

1.2 閑置宅基地宅基地是實現“居者有其屋”的物質基礎。宅基地制度從誕生之日起，目的就是社會保障功能，“社會保障功能的維系一直是該制度的核心關切，成為貫穿制度演進始終的紅線[5]”。中華人民共和國成立以來，宅基地權利制度經歷了從一元權利結構到二元權利結構的變遷[5]。1949年以來，我國的宅基地制度變遷屬于管控型的。新中國成立伊始，我國的一切建設以政治為中心，政府把宅基地無償分配給農民。1956—1988年，宅基地所有權歸集體，不能上市交易。1988年至今，宅基地所有權歸集體，宅基地使用權歸農戶，在一定范圍內可以流轉宅基地使用權。“宅基地使用權是與農民的資格緊密聯系在一起的，具有社會福利和社會保障功能，且包含憲法所賦予農民之生存權這一重要內容”[6]。閑置宅基地的定義必須圍繞“農民之生存權”這一核心要義來定義。閑置宅基地的內涵有廣義和狹義之分。“廣義的宅基地泛指可以用以建筑房屋、處所以供居住的土地。狹義的宅基地僅指可以用以建筑房屋、處所以供居住的集體所有的土地，排除了國家所有的土地”[7]。該研究采納狹義的定義。結合閑置土地的內涵可以確定，閑置宅基地即批后不建閑置達2年或建設投入不足25%的宅基地。

2 我國宅基地閑置現狀及其動因分析

土地是人類最基本的生存資源。改革開放以來，城鎮化的飛速發展對農村影響巨大，一個凸顯的方面就是大量農戶舉家遷移至城鎮或至城鎮就業。但在農村，原有的宅基地和房舍仍舊保留，十年間農村人口雖然減少了1.33億，但農戶建房卻增加了203萬hm2[8]。國家統計局公布的最新的(2017年12月16日)第三次全國農業普查主要數據公報所披露：2016年末，99.5%的農戶擁有自己的住房。其中，擁有1處住房的20 030萬戶，占87.0%；擁有2處住房的2 677萬戶，占11.6%；擁有3處及以上住房的196萬戶，占0.9%；擁有商品房的1997萬戶，占8.7%[9]。根據中國社科院農村所發布的《中國農村發展報告(2018)》，農民空置的宅基地可以用于整治的有 666.67萬hm2左右[10]。據報道遼寧省農村宅基地 550.3萬宗，占地31.42萬hm2，其中閑置宅基地有近16.4萬宗，占地1.2萬hm2。在偏遠地區，農房閑置率更高[11]。

農村宅基地利用現狀歷史原因復雜，涉及利益錯綜復雜，關系經濟社會改革的深層問題。厘清閑置的主要類型，然后才能對癥下藥，因癥施策。宅基地閑置主要類型包括“建新不拆舊閑置”“一戶多宅”“繼承宅基地閑置”“批而不建閑置”和“外出務工閑置”[12]等幾大類型。造成大量宅基地閑置，甚至某些村莊出現“空心村”，其中的原因分析如下。

2.1 傳統“鄉愁”情結第一，城鎮化建設日新月異，城市化使眾多農民入住城市，并在城市里結婚、生活、工作和定居，“老家”的宅基地被閑置，他們不想把其轉讓給本集體經濟組織的其他成員，或者讓集體經濟組織收回。在老一輩人眼里，土地是命根，希望在逢年過節或思鄉之時能夠回到故鄉，撫慰自己的心靈(譬如回鄉祭祖等)。通過這種“鄉愁”情結，把農村和城市鏈接了起來。第二，按照農村繁衍的邏輯，其家庭成員有長大成婚者，可以按照現行《土地管理法》再予申請宅基地使用。同時，家里老人過世，有其子女繼承。而且他們內心深處有“家越大越好”的觀念，這樣客觀上造成了一戶人家擁有多處宅基地的亂象。

2.2 法律體制的弊病

2.2.1《憲法》和《土地管理法》的規定。我國《憲法》第十條規定，宅基地的所有權歸屬集體經濟組織。農民只享有使用權，且根據《土地管理法》的規定，宅基地使用權的取得、審批和使用僅限于本集體經濟組織成員，且宅基地的流轉范圍也僅限于本集體經濟組織成員之間。農村村民出賣、出租、贈與住宅后，再申請宅基地的，不予批準。宅基地的取得是無償且無期限的。綜上，宅基地的流轉范圍受到嚴格限制。土地是一種資源，作為資源性財產其必然同時承載私益和公益[13]。隨著時代的發展，宅基地承載的公益職能或許已經被私益職能所超過，農戶向外轉讓其在農村的房屋及其宅基地的呼聲越來越強烈，農村的房屋受到“房地一體主義”的限制，造成了客觀上的事實不能，以至于現實中出現了“小產權房”等現象。這是造成農村地區宅基地閑置的一個重要原因。《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》第二項內容是關于“加強土地利用總體規劃、城市總體規劃、村莊和集鎮規劃實施管理”的規定，在該項內容的第十條明確指出：“……改革和完善宅基地審批制度，加強農村宅基地管理，禁止城鎮居民在農村購置宅基地……”；《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》第二項內容是“加強對農民集體土地的轉讓管理，嚴禁非法占用農民集體土地進行房地產開發”方面的規定，其中明確指出“……農民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農民集體土地建住宅，有關部門不得為違法建造和購買的住宅發放土地使用證和房產證……”等諸多文件和政策催生現實當中大量“小產權房”的存在。2019年修訂的《土地管理法》六十二條堅持了原來“一戶一宅”的原則，并強化了“戶有所居”的實現。目前，正在試點地區實現宅基地使用權的抵押權，但這只是試點，未來改革還要通盤考量。

2.2.2戶籍制度的弊病。宅基地大量閑置的一個重要原因就是戶籍制度的羈絆，尤其是城鄉人口流動甚為頻繁的當下。由于城鎮二元戶籍制度的存在，宅基地分配的原則就是依據戶籍，搬遷至城市里，但是戶籍還在農村，政府部門也不能強制收回其宅基地，致使宅基地和其上的房舍長期處于閑置的境地。同時城鎮戶籍的子女雖然依據《不動產暫行條例》可以繼承農村的宅基地，但是現實中一直未落到落實處。2020年9月9日，自然資源部回復十三屆全國人大會議第3223建議：農民的宅基地使用權可以依法由城鎮戶籍的子女繼承并辦理不動產登記。這一答復，雖然未設定新的權利和規則，但突破了戶籍制度的障礙，實現了宅基地繼承長期以來的痛點。伴隨戶籍的還有社保制度，由于“身份”上的差異，導致外出務工的農民朋友無法享受戶籍帶來的社保、醫療等諸多福利，同時還有教育等公共資源也無法享受，農民只能寄希望于老家，一旦在城市失業或生重病，至少還可以回到家鄉穩居。

2.2.3功利性的驅使。功利性的驅使表現在沉重的農民負擔使農民外出務工，是大多數農民的無奈選擇，農民實際上被自上而下的“壓力”擠出的鄉村。農民流動的初始目的是“謀生”而后是“求富”，于是走出去的終究是村里的年輕一代，最后返鄉的也只是少數，而且在外打工與在家務農的收入差距巨大，使農民朋友，特別是年輕朋友急需走出去。城鎮化建設的推進，大部分城中村和周邊地區地價急速飆升，使得一些地區宅基地使用者，雖身處城市，卻默默地等待著宅基地及其上的房舍被征收。

3 閑置宅基地盤活模式

閑置宅基地擁有巨大的市場空間，蘊藏著巨大的市場潛力，盤活是其必由之路。2019年土地管理法肯定了“國家允許進城落戶的農村村民依法自愿有償退出宅基地、鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用閑置住宅及農房”。解決方案即為自愿、有償退出宅基地。探索盤活方式前提“必須始終以農村為思考宅基地問題的主要場域，以農民為主要利益相關方，以增進農民利益和改善鄉村經濟與治理生態為改革的主要旨歸。只有做好確權并建立起公平有序的交易機制，才能在這兩種價值之間找到平衡，讓閑置宅基地不再是農民用不著又舍不得的雞肋，并讓宅基地改革實現活村富民的效果”[14]。2019年8月26日修訂《土地管理法》，次月底農業農村部緊鑼密鼓的公布實施計劃，發布了《關于積極穩妥開展農村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知》，要求“要因地制宜選擇盤活利用模式，支持培育盤活利用主體，鼓勵創新盤活利用機制，依法規范盤活利用行為”。由此可見，國家對待閑置宅基地的盤活方式要求是因地制宜、因事而化、因時而新，同時鼓勵創新盤活方式，依法合規的盤活。

3.1 盤活閑置宅基地的實踐模式2015年3月，中央在浙江義烏、福建晉江和天津薊州等地開展宅基地制度改革試點，取得了較好的成效。主要形成了浙江義烏模式、福建晉江模式和天津薊州模式。

3.1.1浙江義烏模式。

(1)建立宅基地“集體券”退出模式。在嚴格維護農民權益的前提下，實行宅基地有償退出機制，實現宅基地耕地化，促使宅基地減量。義烏市以600元/m2最低保護價回購閑置的宅基地，亦或可以通過第三方平臺和金融機構進行宅基地的抵押貸款，通過此種方式，資金純收益歸農戶和集體擁有，而且，騰退的宅基地還可以用于集體經濟組織內部再分配。此外，還摸索出了“地票”“地息”等多種形式。

(2)實行城鎮規劃區紅線的“類型化”處理模式。 受制于現行城鎮化建設的高度集約化發展，義烏市設置城鎮規劃區紅線，并以此為基準，在紅線以內，按照合法宅基地面積與權益面積的1∶5比例進行置換。具體采用“1+X”的原則，“1”是剛需居住條件，“X”是允許置換商品房、公寓和現金等各種形式，促進閑置宅基地的集約利用。在紅線以外，實行《土地管理法》堅持的“一戶一宅”原則和法定的宅基地面積。在農戶無法取得宅基地“資格權”的前提下，本集體經濟組織內部成員之間允許有償“調劑”使用宅基地面積，該“有償使用”的方式采用“競標”的模式來實現。此外，義烏大膽推進改革，勇于嘗試，在堅持兩權(宅基地所有權、資格權)前提下，適時針對第三權(宅基地使用權)突破本集體經濟組織的“圍欄”，在不同的行政層級(村、鄉)間流動，可以瞬間盤活本地閑置的宅基地，促進宅基地土地資源的流動。

(3)引入民間資本，刺激閑置宅基地市場的模式。在“萬眾創業、大眾創新”的旗幟下，作為全國小商品生產基地，作為先行改革試點地區，義烏在盤活閑置宅基地方面引入了大量民間資本來發展義烏。農戶申請變更宅基地的用途，政府提供幫助，實施“百村電商”的模式，鼓勵農戶開展電商經營，促進農民創收。此外還有發展鄉村旅游、鄉村休閑、農事體驗和農家樂等項目，使“閑置宅基地”變廢為寶。

3.1.2福建晉江模式。

(1)“銀行嵌入”式的商業互助模式。晉江地區人多地少，都有著強烈的用地需求。激活宅基地資源，喚醒“沉睡”空間，成為改革的重中之重。晉江政府部門積極推動農村商業銀行和農戶對接，引導晉江農村商業銀行開發以農房為載體的“農家樂”項目和以宅基地使用權(閑置)為載體的抵押權服務。農戶基于利益的驅動，積極參與到項目中。形成了“開心農場”“農家樂”和“度假民宿”等為主的鄉村旅游項目，通過盤活宅基地資源，為鄉村振興戰略提供土地要素支撐，也壯大了集體經濟。

(2)“置、補、退”式的宅基地退出模式。晉江市摸索出“借地退出、指標置換、資產置換、貨幣補償”4種宅基地退出方式退出宅基地。“借地退出”，村集體向村民借用廢棄、閑散的宅基地，建設村莊的公共基礎設施，農戶保留宅基地的使用權。深滬鎮運伙村針對村里長期出現的“一戶多宅”中已經廢棄的宅基地，建設農村公園以供村民休閑娛樂。“指標置換”方面，如果村民自愿有償退出宅基地，村集體組織將根據宅基地指標重新安置宅基地。如內坑鎮砌坑村，結合本村整治治理規劃對宅基地進行再次分配。資產置換方面，采用退出宅基地置換安置房，以此來整治治理閑散的宅基地。“貨幣補償”方面，主要采用貨幣補償，補償范圍包括宅基地和其上的構筑物等。安海鎮溪邊村，符合政策村民可，補償標準為宅基地450元/m2、房屋200元/m2。通過此4種方式實現宅基地的退出，增加耕地數量或用以其他用途。

3.1.3天津薊州模式。

(1)實行“集體托管”模式。薊州區在空閑宅基地方面，采用集體托管的模式。農戶將閑置宅基地打包上交集體經濟組織，集體經濟組織以這些閑置宅基地為股份，入股村旅游股份有限公司為期經營10年。“旅游公司按照鄉村產業旅游規劃，將這些空閑宅基地打造成為老街、農家院等，實行統一管理經營，并給村民分發紅利”[15]，充分發揮閑置宅基地的功能，增加農民收入。

(2)增強宅基地用途管制的靈活性模式。作為前提的建設用地規模必須牢牢抓住，除此之外可以商業和居住混同使用。許可宅基地登記的用途與實際用途不一致，改變居住功能的宅基地可以繼續以當前功能使用，在保障合法居住的前提下，積極支持以實際用途登記使用。一改傳統以往固化的宅基地登記制度，使宅基地制度更加科學規范，有助于實現鄉村振興。

3.2 治理閑置宅基地的措施方案

3.2.1宅基地盤活，審批規劃先行。方案實施，規劃先行。盤活閑置宅基地并予以充分利用，是一項較為復雜的系統工程，特別是較大的自然村，必須通盤考慮，該如何有效利用就涉及規劃。當前眾多村莊出現大量閑散宅基地，宅基地無序審批，而后農戶入住城市，農房和宅基地棄而不用。最為重要的一個關鍵因素就是未有按照規劃進行審批和整治，或者根本無規劃可言，因此，規劃就格外關鍵。未來盤活閑置宅基地，規范和引導農民集體利用閑置宅基地進行活動，可以實施眾多村莊聯合盤活，建議由鎮政府牽頭，與規劃部門商討規劃事宜。盤活規劃方案出臺后，嚴格按照規劃方案有序盤活。

3.2.2依法盡快賦予宅基地使用權具體的抵押融資功能。在實現宅基地(閑置)使用權抵押權時也要避免集體利益受損。為了避免集體利益受損，實行宅基地有償使用制度或者在實現抵押權時從拍賣的價款中扣除一部分款額交給土地所有權人，作為補交集體所有土地的使用費[16]。確認集體土地使用權可抵押性方案，是完善集體土地物權體系的需要，是實現集體土地資源配置市場化、保障農業經濟持續發展的要求[17]，也是實現農民住房財產權的應有之義。 2020年10月21日，農業農村部回復十三屆全國人大三次會議第5359號建議：將探索賦予農民住房財產權(含宅基地使用權)抵押融資功能。因此如何具體賦予宅基地使用權的抵押融資功能是當務之急。

3.2.3落實宅基地集體所有權的規定，完善宅基地管理的相關法律。閑置宅基地形成的一個重要動因就是我國宅基地所有權虛置。在我國宅基地相關制度的發展史上，“宅基地所有權歸集體所有”，這樣的規定更多的像是政治意義上的宣誓。在《土地管理法》的實踐層面，繼承宅基地直接有其繼承人繼承，無須上交集體經濟組織，集體經濟組織亦無須過問。宅基地制度數十年的發展，實行無償使用和無期限使用，宅基地使用權的這種屬性使得集體經濟組織行使所有權是困難重重。加之傳統中國的鄉土社會人情世故等原因，集體經濟組織行使宅基地的所有權阻力也是十分巨大。同時，建議專門制定《宅基地管理法》。我國關于宅基地管理的法律法規甚多，《民法典·物權篇》中更有專節“宅基地使用權”來調整宅基地使用權，但是遺憾的只有4個條文，更多的指向了《土地管理法》等公法和國家有關規定。由此可見，對于宅基地的管理規定比較零散和分散，執行力度薄弱，不能對宅基地制度形成一個強有力的管理和整治。而且我國有8億多農民和2億畝(1 333.33萬hm2)宅基地，基數如此之大，賦予更多的公法管理勢在必行，因此建議專門制定一部針對宅基地管理的法律《農村宅基地管理法》，詳細規定宅基地使用權的取得條件、審批程序、回收程序和補償標準以及宅基地退出的條件等有關事項。

4 結語

農村的興旺發達、農民的生活富裕、農業的現代化是“三農”的發展目標。堅守18億畝耕地紅線，是保障我國農業發展的命脈所在。申請宅基地的人越來越多，“18億畝”耕地紅線促使基層政府不能隨意劃批宅基地，倒逼基層政府和集體經濟組織整治農村的閑置宅基地和違規宅基地，加之城鎮化的深入推進，美麗鄉村建設的緊迫任務，打造鄉風文明、適合宜居、治理有序的鄉村生態，閑置宅基地的整治盤活工作無疑就是一個重要抓手。實現“戶有所居、安居樂業”仍是基本前提，盤活閑置宅基地則是在此前提下激發集體土地的用益物權功能，促進集體經濟組織和農戶增收，充分實現農戶的個人財產權。