減稅降費(fèi)背景下促進(jìn)地方財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的轉(zhuǎn)移支付制度的研究

文/李悅（中央民族大學(xué)）

2008年世界金融危機(jī)以來，中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)下行，加上長期以來支撐中國經(jīng)濟(jì)增長的“改革紅利”和“人口紅利”逐步消失，一系列因素促使我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)行轉(zhuǎn)型。目前，我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，經(jīng)濟(jì)增長也正由高速階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，我國經(jīng)濟(jì)已進(jìn)入新常態(tài)。在此背景下，我國政府將減稅降費(fèi)政策作為積極財(cái)政政策的重要組成部分。

2013年-2017年間，減費(fèi)降稅政策為市場減輕負(fù)擔(dān)3萬多億元，2018年，全年為企業(yè)和個(gè)人減負(fù)約1.3萬億元，2019年減稅降費(fèi)規(guī)模達(dá)到2.36萬億元，2020年上半年，受新冠疫情沖擊、國際貿(mào)易摩擦的影響，我國經(jīng)濟(jì)面臨巨大考驗(yàn)，隨后出臺(tái)一系列針對(duì)性減稅降費(fèi)政策，全年新增減稅降費(fèi)超過2.5億元。2020年末“雙循環(huán)”發(fā)展新格局的提出也表明，持續(xù)大規(guī)模的減稅降費(fèi)依舊是未來財(cái)政政策的重點(diǎn)。減稅降費(fèi)政策持續(xù)大力推行，地方財(cái)政會(huì)面臨財(cái)政收入減少、剛性支出增加的問題，這使得地方財(cái)政可持續(xù)性風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步增加，對(duì)于這一問題，可以通過政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行緩解。

一、減稅降費(fèi)對(duì)地方財(cái)政的影響

（一）減小地方政府收入規(guī)模

財(cái)政收入規(guī)模減小、可支配財(cái)力下降是減稅降費(fèi)政策對(duì)地方財(cái)政最直接的影響。首先，為了進(jìn)一步提高直接稅比重，優(yōu)化和調(diào)整稅收結(jié)構(gòu)，我國減稅主要針對(duì)增值稅這一間接稅稅種。增值稅由中央與地方共享，其減稅額中有一半原本是劃歸給地方政府的，再加上增值稅稅基龐大，是地方財(cái)政的主體稅源，所以減稅政策對(duì)地方政府稅收收入造成了很大影響。據(jù)圖1顯示，受到減稅降費(fèi)的持續(xù)政策性影響，我國地方財(cái)政收入增速呈現(xiàn)下滑趨勢，于2014年首次低于10%，并于2016年以5.11%的增速首次低于GDP增幅，2020年更是受新冠疫情影響，增速由正轉(zhuǎn)為負(fù)，達(dá)到-0.9%。其次，如果將“費(fèi)”視為一般公共預(yù)算收入中的“非稅收收入”，則地方非稅收收入約占全國非稅收收入的80%，因此降費(fèi)政策減少的主要是地方政府收入。據(jù)圖2顯示，2008年-2020年，我國地方非稅收入總體呈現(xiàn)下降趨勢，2018年甚至出現(xiàn)了負(fù)增長的情況。所以綜合來看，減稅降費(fèi)在收入方面對(duì)地方政府的影響更大，很大程度上減小了地方政府的收入規(guī)模。

圖1 2008年-2020年 我國地方財(cái)政相關(guān)指標(biāo)變化

圖2 2008年-2020年 我國地方非稅收入增速變化圖

（二）使地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步增加

減稅降費(fèi)政策中，被削減的稅費(fèi)絕大部分是由地方財(cái)政承擔(dān)，在財(cái)政收入減少和剛性財(cái)政支出增加的情況下，地方政府收支矛盾會(huì)進(jìn)一步加大，財(cái)權(quán)與事權(quán)不平衡程度進(jìn)一步加劇。在這樣的背景下，地方財(cái)政必然做出策略性反應(yīng)，一方面，地方政府可能再次將注意力放在土地上，推高地價(jià)，使土地財(cái)政愈演愈烈；另一方面，地方政府為了爭取更多的財(cái)政資金，可能會(huì)大量舉債，再加上存有上級(jí)財(cái)政兜底“幻覺”，地方債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)可能不斷積累。要彌補(bǔ)地方自有財(cái)力不足，增強(qiáng)地方財(cái)政的可持續(xù)性，政府間轉(zhuǎn)移支付是一項(xiàng)重要措施。

二、減稅降費(fèi)對(duì)地方財(cái)政可持續(xù)性的影響

關(guān)于財(cái)政可持續(xù)性的定義，各界尚未達(dá)成共識(shí)。 1985 年首次出現(xiàn)從學(xué)術(shù)角度定義的財(cái)政可持續(xù)性，Buiter（1985）從公共部門資產(chǎn)的角度定義了財(cái)政可持續(xù)性。他認(rèn)為財(cái)政可持續(xù)性是一個(gè)經(jīng)濟(jì)實(shí)體，通過將國家公共部門的凈資產(chǎn)與產(chǎn)出比率保持在當(dāng)前水平，一個(gè)國家的財(cái)務(wù)可行性或能力是可持續(xù)的。 總而言之，財(cái)政可持續(xù)性的重點(diǎn)應(yīng)該放在財(cái)政整體作用的可持續(xù)性上，即政府未來的財(cái)政收入足以履行其支出責(zé)任和義務(wù)，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定。

財(cái)政可持續(xù)性的困難主要來源于地方政府而不是中央政府，其實(shí)質(zhì)是地方的財(cái)政可持續(xù)性問題。因?yàn)樽?994年分稅制改革以來，中央與地方財(cái)政收入的占比變化顯著，中央財(cái)政收入占比很大程度得到提高，地方財(cái)政則相應(yīng)降低，中央掌握著主要財(cái)權(quán)，而我國地方政府擔(dān)負(fù)著提供大部分公共服務(wù)的重任，承擔(dān)著主要事權(quán)，中央、地方財(cái)政的財(cái)權(quán)、事權(quán)是不匹配的。減稅降費(fèi)政策大大減少了地方財(cái)政的稅費(fèi)收入，同時(shí)，地方財(cái)政又面臨著剛性財(cái)政支出增加的問題，這使地方財(cái)政的收支沖突更加激烈，地方財(cái)政可持續(xù)發(fā)展問題面臨更大的挑戰(zhàn)。

三、目前我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度現(xiàn)狀及存在問題

（一）財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的相關(guān)理論

關(guān)于政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的概念，理論界已基本達(dá)成共識(shí)，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付不同于購買性支出，其目的不是獲得商品和勞務(wù)，而是反映了單方面的資金轉(zhuǎn)移。現(xiàn)階段，我國的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付主要為縱向轉(zhuǎn)移支付。

我國目前的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付主要包括中央對(duì)地方的一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，以及一種特殊方式——稅收返還這三種類型。

第一，一般性轉(zhuǎn)移支付，屬于上級(jí)政府在下級(jí)政府有財(cái)力缺口時(shí)給予的財(cái)力補(bǔ)助，一般不指定用途，由下級(jí)政府統(tǒng)籌使用，可根據(jù)實(shí)際情況自主安排資金，較直接地增加了下級(jí)財(cái)政的可自由支配收入。其主要通過科學(xué)方式核算出地方政府財(cái)政與實(shí)際財(cái)力的差額給予補(bǔ)助，實(shí)現(xiàn)地方政府各個(gè)方面的職能發(fā)揮，促使其平穩(wěn)運(yùn)行。

第二，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，主要用于滿足中央政府特定宏觀政策目標(biāo)，地方政府應(yīng)當(dāng)按照中央政策目標(biāo)把資金用于事前約定的公共支出上，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付不能增加地方政府的可自由支配收入。

第三，稅收返還，最初是為了緩解體制等方面矛盾，保證分稅制改革順利進(jìn)行而推出的一種政府補(bǔ)助。其資金來自稅收收入，地方先將稅收收入上交中央，然后中央按規(guī)定比例退還。稅收返還是分稅制改革時(shí)期為了保護(hù)地方利益而出現(xiàn)的特殊存在，隨著實(shí)際情況的變化，它將逐漸被現(xiàn)代財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體制所吸收轉(zhuǎn)化。

（二）我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付面臨的主要問題

1.專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付反映的問題

專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付現(xiàn)階段在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中占比較大，但是其運(yùn)行還存在較為突出的問題，主要有：

一是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金使用效率低，一方面專項(xiàng)資金涉及領(lǐng)域?qū)挘?xiàng)目和數(shù)量繁多，專款專用和資金分散使專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付難以集中力量辦大事，資金的使用效率低；另一方面，資金申請(qǐng)和撥付的程序復(fù)雜，較長的審批時(shí)間，致使資金實(shí)際使用進(jìn)度滯后，而且項(xiàng)目批復(fù)資金下達(dá)后，又可能因?yàn)闀r(shí)間過長，情況發(fā)生變化，導(dǎo)致資金使用與實(shí)際需求已脫節(jié)，資金無法按原用途使用，也難以上收國庫或跨部門分配，出現(xiàn)“資金趴窩”問題。

二是地方配套壓力大，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付通常伴隨著對(duì)地方政府配套資金的要求， 在減稅降費(fèi)政策大力推行實(shí)施的背景下，這對(duì)于財(cái)力缺口進(jìn)一步加大的地方財(cái)政，可以說是有害而無益。地方財(cái)政可能為了滿足資金配套要求，通過“拆東墻補(bǔ)西墻”，迫使財(cái)政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整，某些必要性開支被壓縮，導(dǎo)致地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)變形，壓縮了地方財(cái)政的資金運(yùn)用空間，進(jìn)一步積累風(fēng)險(xiǎn)。

2.轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)不合理

目前，我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付主要包括一般性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和稅收返還三種。在整個(gè)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中，目前一般性轉(zhuǎn)移支付占比偏小，再加上在一般性轉(zhuǎn)移支付中還有許多資金有明確的目標(biāo)指向，帶有專項(xiàng)化色彩，這對(duì)于地方政府擁有資金自主權(quán)、承擔(dān)公共服務(wù)的支出責(zé)任是不利的。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金使用效率低、分配不透明，目前在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中所占比重較大，在當(dāng)前減稅降費(fèi)背景下會(huì)對(duì)地方財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生不利影響。稅收返還政策效應(yīng)具有時(shí)滯性，由于其間接作用的延遲會(huì)明顯降低效率，無法適應(yīng)地方財(cái)政解困的時(shí)效性。我國目前的三種類型轉(zhuǎn)移支付的分布比例不是很合理，一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模不大，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和稅收返還比重相對(duì)較高，目前減稅降費(fèi)背景下對(duì)地方財(cái)政可持續(xù)性是不利的。

3.轉(zhuǎn)移支付資金使用的監(jiān)管力度不夠

目前，我國法律法規(guī)中，只有《中華人民共和國人大常委會(huì)監(jiān)督法》和《中華人民共和國預(yù)算法》中有關(guān)于轉(zhuǎn)移支付制度的簡略概括性規(guī)定，轉(zhuǎn)移支付方面相關(guān)的法律法規(guī)尚不健全，大量有關(guān)轉(zhuǎn)移支付的法規(guī)都是以部門規(guī)章的形式出現(xiàn)，立法層級(jí)較低，缺乏權(quán)威法律保障。轉(zhuǎn)移支付制度缺乏完備的監(jiān)督機(jī)制，法制監(jiān)督懲戒的缺失往往造成權(quán)力尋租，資金撥付之后可能存在信息不對(duì)稱的問題，增加被挪用、擠占的風(fēng)險(xiǎn)。在減稅降費(fèi)背景下，對(duì)地方財(cái)政合理有效地使用轉(zhuǎn)移支付資金，緩解財(cái)政困難，促進(jìn)財(cái)政可持續(xù)不利。

四、減稅降費(fèi)背景下關(guān)于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的改革建議

在減稅降費(fèi)背景下，從財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的角度考慮地方財(cái)政可持續(xù)性，關(guān)鍵是在政府計(jì)劃的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模下，合理利用每一項(xiàng)資金，提高資金使用效率，以滿足地方財(cái)政提供大量公共服務(wù)的資金需求。本文從以下角度提出財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的改革建議：

（一）科學(xué)劃分各級(jí)政府財(cái)權(quán)和事權(quán)

劃分合理的政府間財(cái)權(quán)、事權(quán)是轉(zhuǎn)移支付體系的基石，政府間財(cái)權(quán)和事權(quán)的清晰劃分，使各級(jí)政府明確了自身職責(zé)，從而能有效避免其相互推諉責(zé)任，這是進(jìn)一步完善我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的一個(gè)大前提。只有財(cái)權(quán)和事權(quán)劃分合理明確，政府的財(cái)政收入和財(cái)政支出的數(shù)額才能確定下來，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模也才能確定下來。目前我國財(cái)權(quán)與事權(quán)劃分的界限較為模糊，過多的政府層級(jí)使其事權(quán)與財(cái)權(quán)的劃分變得混亂，財(cái)權(quán)主要集中在中央，事權(quán)主要由基層政府負(fù)擔(dān)。縣鄉(xiāng)基層政府承擔(dān)著更大的支出責(zé)任，自身財(cái)力又較為不足，科學(xué)劃分各級(jí)政府財(cái)權(quán)和事權(quán)，是當(dāng)前減稅降費(fèi)背景下完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度亟待解決的問題。

（二）優(yōu)化政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)

減稅降費(fèi)背景下，為實(shí)現(xiàn)緩解地方財(cái)政困境的目的，我國對(duì)于轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)分配，應(yīng)以一般性轉(zhuǎn)移支付為主，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為輔，并逐步取消稅收返還。

1.進(jìn)一步擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模

一般性轉(zhuǎn)移支付通常不規(guī)定資金的用途，政府對(duì)其有較大的自主支配權(quán)，地方可以根據(jù)自身情況，對(duì)該類資金靈活運(yùn)用，使其價(jià)值發(fā)揮最大化。可以通過以下幾種方式來擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模：一是將稅收返還的資金劃歸到一般性轉(zhuǎn)移支付；二是剔除專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中不具有專項(xiàng)性質(zhì)的轉(zhuǎn)移支付，并將其劃歸到一般性轉(zhuǎn)移支付。在政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中，應(yīng)確立一般性轉(zhuǎn)移支付在轉(zhuǎn)移支付資金總額中的主體地位，以有效增強(qiáng)政府對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金的自主支配權(quán)，提高資金使用效率。

2.逐步取消稅收返還制度

稅收返還制度的建立原本是為了保護(hù)地方政府的既得利益，保證分稅制改革的順利實(shí)施，是當(dāng)時(shí)改革背景下為避免出現(xiàn)社會(huì)矛盾沖突而推出的一項(xiàng)特殊政策。但是稅收返還會(huì)拉大地區(qū)間的財(cái)力差距，違背公共服務(wù)均等化原則，不利于地區(qū)之間財(cái)政平衡，而且隨著分稅制改革順利推進(jìn)，它的價(jià)值也在逐漸降低。因此，隨著改革的逐步完善，稅收返還制度應(yīng)逐步取消。

3.科學(xué)規(guī)范界定專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和范圍

專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模較大、項(xiàng)目繁多、比重偏高，目前相關(guān)的制度規(guī)定、管理辦法等都較為混亂，在減稅降費(fèi)背景下，對(duì)于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的改革要注意提高效率、規(guī)范管理。

一是整理專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付存量項(xiàng)目。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付由于申請(qǐng)、撥付程序復(fù)雜，審批時(shí)間長，使用效率極低。這類沉淀資金的規(guī)模龐大，我們要將其徹底清理，使其重回財(cái)政賬本參與分配，應(yīng)對(duì)財(cái)政支出壓力。二是調(diào)整專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付進(jìn)一步細(xì)分，又可以分為分類撥款和項(xiàng)目撥款，前者指定用途但較為寬泛，按因素法進(jìn)行資金分配，用途通常為指向某一類公共服務(wù)；后者的指定用途則較為具體，通過特定項(xiàng)目分配資金。從我國現(xiàn)狀來看，分類撥款更具有優(yōu)越性，限定了資金的大致使用方向，但又讓地方政府對(duì)資金有了一定的自主權(quán)，因此，應(yīng)該逐步適當(dāng)提高分類撥款的比重。

（三）完善政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的法制化建設(shè)

運(yùn)用法律約束可以減少人為因素的干擾，增強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付的科學(xué)性和規(guī)范性，我們應(yīng)當(dāng)以立法的形式將轉(zhuǎn)移支付制度的內(nèi)容、原則、形式、規(guī)范和監(jiān)督等確定下來，以保證轉(zhuǎn)移支付系統(tǒng)的正常運(yùn)行。現(xiàn)階段，我國的轉(zhuǎn)移支付方面的法制建設(shè)相對(duì)滯后，對(duì)于轉(zhuǎn)移支付資金的約束力較弱，不利于轉(zhuǎn)移支付充分發(fā)揮其效用，也不利于形成健康的政府間財(cái)政關(guān)系。因此，有關(guān)轉(zhuǎn)移支付的各方面規(guī)定應(yīng)當(dāng)以法律形式予以明確，讓政府間轉(zhuǎn)移支付有法可依，便于地方合理預(yù)計(jì)轉(zhuǎn)移支付金額，科學(xué)安排各項(xiàng)支出，促進(jìn)其財(cái)政可持續(xù)性。參考文獻(xiàn)

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