跨越弱勢群體公共信息“鴻溝”的實現邏輯
——基于美國經驗的分析*

周 晨 王 璞

（北京航空航天大學公共管理學院 北京 100083）

隨著信息數據化和互聯網的飛速發展，社會已進入“信息時代”。然而，受主觀因素（年齡、健康、經濟、知識技能）和客觀因素（法律保障、資金支持、信息資源、基礎設施、互聯網水平）的影響，弱勢群體信息獲取難度較大且信息有效利用程度較低，公共信息資源十分匱乏[1]。《世界人權宣言》明確規定，弱勢群體在公共信息上與他人享有平等權利。隨后，美國、德國與日本等國家紛紛響應，并采取了相關措施幫助弱勢群體拓寬獲取公共信息資源的渠道。就目前而言，美國開展的弱勢群體公共信息服務較為成熟，實踐過程也秉承著多元化的發展理念，正逐步激發出公共信息服務的活力。而我國弱勢群體公共信息服務仍處于起步階段，發展過程也存在服務范圍較窄、信息渠道單一和缺少法律保障等問題。因此，文章主要聚焦美國弱勢群體公共信息服務的內容、政策框架、資金支持方式、信息設備基礎和服務模式，總結其實踐經驗，以期為我國弱勢群體公共信息服務的進一步發展提供參考和借鑒。

1 弱勢群體公共信息服務內容

根據國際人權法的觀點，弱勢群體是被剝奪自由獲得保障權利的人。一般來說，婦女群體、兒童群體、殘疾人群體、貧困地區人民、少數民族和難民等都是弱勢群體的組成部分[2]。當前，美國弱勢群體包括老年群體、貧困群體、AIDS與癌癥患者群體、殘障群體、退伍軍人群體和難民群體等[3]。基于弱勢群體對公共信息不同需求的考慮，目前美國弱勢群體公共信息服務主要覆蓋八大領域：計算機課程培訓、基礎教育信息服務、圖書館服務、醫療信息服務、就業信息服務、家暴信息咨詢、外出信息咨詢和難民信息服務。為保證服務的全面性與高效性，每一領域都明確了各自的服務群體與活動項目（詳情見表1）。

表1 美國弱勢群體公共信息服務項目詳情表

從表1可以看出，為保障弱勢群體的基本需求和特殊需求，美國政府采取差異化的實踐來確定各個領域的服務方向、開展范圍以及發展程度。其中，計算機課程培訓、基礎教育信息服務、圖書館服務和就業信息服務的開展范圍最廣、服務群體類型較多，主要滿足了弱勢群體的基本公共信息需求。

計算機課程培訓服務最早于2009年由美國聯邦政府聯合圖書館等社會組織機構發起，主要為老年群體、兒童群體、貧困社區與家庭提供數字掃盲活動。如美國田納西諾克斯維爾老齡與公約衛生辦公室發起的CHIPS計劃[4]，旨在保證接受培訓的老年人在四個月內掌握基本的互聯網使用技能；聯邦電信部開展的Connect to Compete項目[5]則通過提供高速互聯網接入通道和數字掃盲培訓活動幫助弱勢群體快捷地獲取所需信息；美國圖書館服務主要由各地圖書館和社會組織發起，為弱勢群體提供了無障礙化的借閱環境與相關電子書籍、音頻等資料，并建立了一套標準的運行規范和完備的信息基礎設施，如美國社會組織Learning Ally為弱勢群體提供了全世界最大的有聲書籍圖書館[6]；丹佛圖書館研發的Intellikeys鍵盤、Dragon Dictate語音識別軟件、盲文打印機、Windows屏幕閱讀器的鉗口、梅林超高清視頻放大鏡等設備則能幫助弱勢群體克服物理障礙，提升了信息利用率。目前，美國基礎教育信息服務基本覆蓋了全國所有的貧困家庭、無家可歸的兒童和青少年等群體。全國無家可歸兒童和青少年教育協會、國家無家可歸教育中心與全國無家可歸者聯盟聯合各區學校和社區為弱勢兒童制定了個性化家庭服務計劃，通過家長培訓和兒童輔導工作幫助他們公平獲取課程培訓、學前教育和義務教育等信息。時任美國總統的貝拉克·奧巴馬于2015年7月宣布啟動“讓女孩學習挑戰基金”項目，通過強大的資金支持來增強全國女性兒童獲取科學、技術、工程和農業等公共信息的能力。美國聯邦政府還通過退伍軍人事務部和受傷戰士計劃為退伍軍人提供家庭服務信息和適合其工作的崗位信息，并聯合企業建立了H2H.jobs、Susanireland.com、Wendyenelow.com、Military.com等 就 業崗位查詢網站，專門為退伍軍人和失業群體提供免費的職業評估、職業咨詢、求職資源、簡歷寫作等信息服務，以保證信息獲取的及時性和流通性。

與上述四類服務相比，外出信息咨詢、醫療信息服務、家暴信息咨詢、難民信息服務的范圍較窄，提供的項目也較為單一，主要是為滿足弱勢群體的特殊公共信息需求。其中，外出信息咨詢領域已展開的活動共兩項：一是由Expedia企業旗下的旅游服務網站專門為殘障人士增加了搜索和酒店預定功能[7]，該功能可由殘障人士自主選擇是否需要添加專門的洗漱用具，或是查詢該酒店是否具備殘障人士所需的基礎設施，基本可滿足殘障人士外出住宿對特定信息的需求；二是美國俄勒岡州克拉克馬斯縣為幫助老年人便捷使用共享乘車軟件發起的應用信息服務[8]，該服務旨在幫助老年人提高網絡信息的可訪問性。此外，美國醫療信息服務目前也只為貧困家庭與社區、AIDS和癌癥患者提供公共醫療信息，提供的信息內容也僅集中在癌癥診斷和預防方面。如癌癥信息服務機構成立的獨聯體計劃[9]，癌癥患者、貧困人群及其家人可通過電話訪問該機構，并連接到專門的醫療信息專家（這些專家接受過癌癥傳播的信息和人際關系方面的高強度訓練，擅長處理各種癌癥問題，包括癌癥預防和控制等等）。雖然獨聯體計劃也針對低識字家庭或患者提供醫療信息服務，但服務力度不大。家暴信息咨詢服務和難民信息服務提供的項目最少，分別為DENIM DAY活動[10]（專門針對婦女兒童開展的家暴咨詢服務，該活動中心每年為10 000多位受到家暴威脅的婦女及兒童提供預防和保護信息）與丹佛公共圖書館舉辦的“廣場的聲音”項目[11]21-29。由上文分析可以看出，雖然美國弱勢群體公共信息服務領域覆蓋面較廣，但在不同的服務領域里，各項目的服務對象范圍、信息需求滿足程度、發展進程也有所差異。

2 弱勢群體公共信息權利的政策框架

美國聯邦政府早期就較為重視對弱勢群體的法律保護，如《獨立宣言》和《人權法案》等已明確人的各種權利都不可被剝奪。在公共信息權利保障上，得克薩斯州政府法典第552章《公共信息法》明確規定，美國所有公民都有及時獲取公共信息、接收與所有其他請求者同等信息和特定類型信息的權利，聯邦政府必須承擔起建立檢查、公布公共信息的獲取程序以及對所有請求者一律平等對待的責任。該條例為美國弱勢群體公共信息服務工作的實施奠定了法律基礎。

盡管當前美國并沒有出臺專門針對弱勢群體的公共信息保護法，但各類公共信息活動的具體實施細則皆體現了美國對弱勢群體的考慮。如《公共圖書館法》明確規定全國圖書館要為殘疾人群體提供無障礙化的借閱環境；關于圖書的收藏流程和規定，國會圖書館也制定了《殘疾人服務：對圖書館權利法案的解釋》，對書籍的可讀性、征集范圍、相關盲文標志等都作出了詳細規定。另外，為保證無家可歸兒童能夠獲取全面的基礎教育信息，美國聯邦政府相繼頒布了《無家可歸者援助法》《改善美國學校法》《麥肯尼法案》，對無家可歸兒童的基礎教育信息權利提供了較為全面的法律保護。除了獲取公共教育信息，無家可歸兒童還有權享有與其他同齡人相同的信息服務，其中包括特殊教育信息服務、補償教育信息服務和英語培訓課程信息服務。

二戰后期，如何安置大量的退伍軍人成為美國當時亟待解決的問題，其中，就業、醫療、培訓和住房等信息稀缺的問題尤為明顯。對此，美國于20世紀中期制定了《美國軍人法》與《退伍軍人權利法案》，嚴格規定由美國退伍軍人事務部、國防部、退伍軍人協會等組織負責依照相關法規落實退伍軍人的信息獲取權利。

為降低“數字鴻溝”給弱勢群體帶來的影響，聯邦政府于2009年簽訂了《美國復蘇與再投資法案》來推行全國寬帶建設計劃[12]，以縮小城鄉互聯網接入水平的差距和提供更便捷的公共信息服務。在2009至2022年間，美國聯邦電信部門已發布10余份寬帶進展報告，對貧困校區與家庭的寬帶接入作出了詳細規定，并開設了大量數字掃盲課程。這些舉措不僅推動了美國寬帶的全面發展，還縮小了“數字鴻溝”對公共信息服務的影響。從上文分析可以看出，美國始終堅持立法先行的準則，并根據不同階段的發展特征及時對法案作出調整，以保證弱勢群體公共信息服務的有序開展。

3 弱勢群體公共信息服務資助方式

經濟水平的高低直接影響人們的信息資源獲取能力，然而大部分弱勢群體都處于經濟水平較低的狀態。在基本生存需求都得不到保證的情況下，這些群體很難通過上網、閱讀和咨詢等方式獲取信息資源，導致出現“經濟貧困—信息滯后”的惡性循環。為幫助弱勢群體克服經濟障礙，降低資源獲取門檻，美國聯邦政府逐步加大對弱勢群體公共信息服務項目的資金投入力度，針對不同的服務類型和開展范圍，采用項目基金、項目贈款和直接贈款等多種資助方式來保證資金的靈活使用和相關服務活動的高效開展。

3.1 項目基金

項目基金的建立能夠保證專項資金使用的統一規范性與來源的穩定性，因此，對于覆蓋范圍廣和需要大量資金支持的公共信息服務，如全國性無障礙圖書館服務、互聯網接入項目等，美國聯邦政府會依據法律或行政法規規定的資金分配程序建立專門的項目基金。1989年，由美國國家圖書館協會成立的公共圖書館項目基金共收款項3 647萬美元，在該基金的支持下，國家圖書館協會已為弱勢群體提供上萬本書籍以及大量的盲文雜志、錄音帶和光盤[13]。1997年，聯邦通信委員會成立聯邦公共服務基金，該基金共包括四類項目：美國寬帶高成本連接基金項目、學校和圖書館網絡通信項目、鄉村衛生保健計劃和低收入家庭接入寬帶項目。2015年美國聯邦政府在該基金的支持下共向50個州和哥倫比亞特區發放了84億美元的資金用于互聯網接入項目，有力推動了美國公共信息服務的均衡與長效發展[5]。

3.2 項目贈款

區別于項目基金統一規劃與分配的運作模式，項目贈款具有較高的靈活性和變通性。對于特定的弱勢群體公共信息服務，如寬帶建設、老年人計算機課程培訓和數字掃盲活動，美國通常采用獎學金、研究贈款、培訓贈款、評估贈款、計劃贈款、技術援助贈款等項目贈款方式提供資金支持。如奧巴馬于2009年2月17日簽署的《美國復蘇與再投資法案》，該法案宣布采用寬帶撥款、貸款等贈款方式為寬帶建設提供74億美元的資金支持[14]，其中47億美元用于新成立的寬帶技術計劃項目，25億美元用于美國農業部寬帶計劃項目。這種以項目贈款為主的資金支持方式促進了寬帶技術的發展，保證了邊遠地區寬帶建設計劃的有效實施，并且提高了資金使用率。

3.3 直接贈款

對于由私營組織、第三部門、社會組織或社區與學校開展的弱勢群體公共信息服務，美國以聯邦政府為主、其他組織協助的形式直接向個人、企業、第三部門、學校與社區提供現金資助。如2004年的美國鄉村學校計劃，聯邦政府直接為鄉村和邊遠地區的公立學校提供400億美元的資金資助，為電腦設施的完善、教育軟件的開發和互聯網的接入提供了充足的資金支持[15]7-35。此外，為確保學校、圖書館以及相關服務機構能夠公平擁有信息獲取和交流的機會，美國國會和聯邦通信委員會于2004年直接向通用服務行政公司和圖書館部門撥款22.5億美元，主要用于邊遠地區及其學校的互聯網接入項目。截至2020年，該項目共幫助了全國8萬所學校和3 800萬兒童上網，提高了弱勢群體獲取公共信息的能力[14]。

4 弱勢群體公共信息服務的網絡基礎設施建設

20世紀90年代，對比城市核心地區的互聯網接入率，美國鄉村和邊遠地區的學校、社區以及家庭的互聯網接入率較低，整體發展水平較落后，加之“數字鴻溝”的影響，美國大部分弱勢群體難以通過互聯網獲取所需的公共信息資源[15]7-8。為保證弱勢群體能夠便捷、高效地獲取所需的公共信息服務，美國聯邦政府于21世紀初期頒布了“國家寬帶計劃”[16]，旨在保證所有民眾都能獲得寬帶所提供的信息資源（如信息接收、工作崗位咨詢等），并著力改善鄉村、部落與邊遠地區互聯網接入率低的現實情況。據相關法案報告與公開數據顯示，美國的寬帶建設主要有以下三個發展階段。

4.1 初始階段（2001—2010年）

自2000年開始實施寬帶計劃以來，美國鄉村和低收入地區的互聯網接入率得到了大幅提升，使用寬帶服務的聽力受損者的數量也在逐步增長。此外，美國95%以上的公共圖書館和92%的公立學校都接入了互聯網。美國聯邦政府電信部將寬帶定義為“具有‘先進的電信能力’和‘先進的服務’的設施，并規定其提供的上傳與下載率均要高于200Kbps”[14]。信道的帶寬越寬、傳輸容量越大，信道的質量也就越高。2009年1月，美國獲得768Kbps（上傳率）/200Kbps（下載率）寬帶率服務的人群占比最多，為55.9%；獲得3Mbps（上傳率）/768Kbps（下載率）寬帶率服務的人群占比較少，為26.8%；而獲得6Mbps（上傳率）/1.5Mbps（下載率）寬帶率服務的人群占比最少，只有13.8%[17]。

針對上述問題，奧巴馬于2009年2月17日簽署了《美國復蘇與再投資法案》，以進一步發展寬帶項目。2010年，美國獲得768Kbps（上傳率）/200Kbps（下載率）寬帶率服務的人群占比上升了3.8個百分點，為59.7%；獲得3Mbps（上傳率）/768Kbps（下載率）寬帶率服務的人群占比上升了6.8個百分點，為33.6%；獲得6Mbps（上傳率）/1.5Mbps（下載率）寬帶率服務的人群占比也上升了6.4個百分點，為20.2%[18]。

4.2 新問題出現與調整階段（2010—2015年）

2010年，美國的寬帶建設基本趨于完善，但實踐過程中也出現了寬帶部署不合理、訂閱成本和寬帶服務提供門檻高等現實問題。2010年初，大約有三分之一的美國公民沒有訂閱寬帶服務，近四分之一的人口無法獲得固定寬帶服務[18]。針對這些問題，美國聯邦政府電信部做出以下調整：一是革新E-rate計劃，為學校、圖書館和鄉村醫療保健提供他們無力負擔的網絡布線、電信和互聯網接入服務；二是建立通用服務基金和跨運營商補償系統，以更好地激勵經濟水平較低的社區開展寬帶部署工作；三是由聯邦政府電信部聯合大型通信公司開發新一代的有線和無線服務。經過調整后，美國寬帶部署不合理、訂閱率低和成本高的問題有所緩解，2013年美國整體寬帶采用率達到了29%，比2012年高出了18個百分點，2014年該數據則進一步增長至37%，非核心地區、部落領地的寬帶采用率也有了明顯提高[19]。

4.3 創新發展階段（2015年至今）

2015年后，美國寬帶服務進入了創新發展階段，相關服務基本全覆蓋，服務水平也有所提升，但是美國聯邦通信委員會在《2016年美國寬帶進展報告》中指出，鄉村、部落與邊遠地區仍存在寬帶普及率較低的問題：2016年約3 400萬人沒有得到25 Mbps（上傳速率）/3 Mbps（下載速率）的服務，其中39%是鄉村居民、41%是部落居民，即便是10 Mbps（上傳速率）/1 Mbps（下載速率）的寬帶服務，覆蓋人群也只有62%[20]。為了提升邊遠地區的互聯網發展水平，幫助弱勢群體提高公共信息的有效利用率，美國聯邦通信委員會在報告中提出要繼續加快寬帶部署，消除基礎設施投資存在的障礙，實現全國寬帶建設的均衡發展，并著力提升公共信息服務效能。

2021年1月19日，美國聯邦通信委員會發布的《第十四次寬帶部署報告》指出“數字鴻溝”正在迅速縮小：自 2016 年以來，生活在無法獲得25Mbps/3Mbps寬帶服務的鄉村地區的美國人口數量下降了46%以上；獲得25Mbps/3Mbps 固定寬帶服務的美國城市人口百分比與鄉村人口百分比之間的差距幾乎減半，已從2016年底的30%降至2019年底的16%[21]。

5 弱勢群體公共信息服務模式

多元民主主義理論產生于20世紀50年代[22]，美國學者達爾一直強調權力的多元化對民主的重要性，其中“多元”主要包括兩層含義[23]：一是指權力資源的高度分散，社會存在多元權力中心，任何一個中心都不可能完全占據主導地位；二是權力載體的分散，各種各樣的社會組織和利益集團形成了動態變化的競爭格局，有助于提高服務質量和確保民主目標的實現。為了發揮各主體的資源優勢、切合弱勢群體的實際需求，美國在推動弱勢群體公共信息服務發展過程中采取了多元化的實踐模式，并發展出PPP模式（Public Private Partnerships，指政府即公共部門為了給公眾提供公共產品或服務而與私人部門即企業通過簽訂合同的方式建立的伙伴關系）、B2C模式（由企業依靠自身資源直接為顧客提供產品或服務）、圖書館主導模式、社區照顧模式（為受年老、心理疾病、心理障礙或身體障礙問題所困的群體提供相應的服務與支持，幫助其正常生活）以及非營利組織主導模式（詳情見表2）。

表2 美國多元主體服務模式運行情況

調查數據顯示，PPP模式與圖書館主導模式的服務人群與覆蓋范圍較廣，提供的服務能夠滿足弱勢群體的基本信息需求，如降低網絡可訪問標準，提供教育信息、就業信息查詢和圖書借閱服務等等。B2C模式、社區照顧模式與非營利主導模式的服務人群與覆蓋范圍則更具針對性。如B2C模式主要為失業群體、退伍軍人和殘障人群提供特定的就業信息或電子書籍等服務；社區照顧模式則主要為本社區的老年、兒童和婦女群體提供計算機課程培訓、兒童閱讀、家暴與醫療信息咨詢服務；而非營利模式的服務人群較單一，目前主要為殘障人群提供電子圖書與無障礙化借閱等服務。

作為公共服務的行動主體，美國聯邦政府具有宏觀把控力強、各類資源支持豐富與實施力度大等方面的優勢。圖書館基于自身豐富的館藏資源、標準的借閱規則、專業的志愿者隊伍，能夠為弱勢群體提供無障礙化的閱讀環境與借閱設備，以保證其能有效獲取所需信息。社區是最貼近居民日常生活的組織，可通過專門的社區機構與專業人員詳細了解該社區弱勢群體對公共信息的實際需求。企業則可以借助市場運行機制和自身運行靈活性的優勢為弱勢群體提供相應的服務。簡而言之，美國弱勢群體公共信息服務采用多元主體服務模式，以各自的優勢為基礎形成了耦合協同的便捷服務體系，使各實施主體的優勢得到了有效發揮，同時也保證了公共信息服務的全面發展。

總體而言，美國弱勢群體公共信息服務始終秉持著公平與效率兼顧的原則，所開展的公共信息服務不僅滿足了弱勢群體的基本公共信息需求，對于家暴信息、醫療信息和難民交流信息等特殊信息需求，美國也提供了專門的信息服務。此外，美國在弱勢群體公共信息服務領域堅持多元化的發展模式，充分發揮各組織的人力、財力等資源優勢，以實現激發弱勢群體公共信息服務活力和有效配置公共信息資源的目標。

6 啟示

“他山之石，可以攻玉”，美國在推動弱勢群體公共信息服務方面的實踐經驗和發展理念，可為我國有序推進弱勢群體公共信息服務的發展提供借鑒。

6.1 完善政策框架以引導和規范服務的開展

目前，我國弱勢群體公共信息服務的發展進程相對較慢，尚未建立起完善的政策框架，所提供的信息服務多局限于政府信息、圖書館信息兩個領域，難以滿足弱勢群體的基本公共信息需求。對于弱勢群體在公共信息服務方面享有的平等權利，我國僅在《政府信息公開條例》中提及要保障弱勢群體獲取政府信息的權利，其他諸如《老年人權益保障法》《就業促進法》《殘疾人保障法》等相關法律中并未明確弱勢群體所享有的公共信息服務權。美國得克薩斯州最新修訂的《公共信息法》第552章第1條明確規定：“包括弱勢群體在內的所有美國公民都應平等地享有公共信息權利。”同時，針對不同信息服務領域頒布的法規，美國聯邦政府也制定了規范的活動實施準則，明確了服務所需的各項基礎設施以及服務的對象和范圍。鑒于此，我國應加快政策法規制定進程，如可制定專門的《公共信息法》以引導和規范服務的開展，并完善《殘疾人保障法》《圖書館法》《老年人權益保障法》《就業促進法》等配套法律體系，為弱勢群體公共信息服務的開展提供法律支撐。

6.2 建立多元化的服務機制

公共服務的開展始終要以保障公民權利為核心，建立以政府為主導、各服務機構有機協同的運行模式。但我國在弱勢群體公共信息服務工作中，多是以政府單一制服務體系為主開展相關信息服務，尚未設立配套的負責機構。而美國秉持多元化的發展理念，結合弱勢群體對公共信息的實際需求和相關組織的優勢建立起的多元化服務模式，可為我國提供相關借鑒。此外，在開展具體項目的過程中，可構建由政府、社會組織與當地社區委員會協同合作的運行機制。此外，針對不同的公共信息服務項目，如就業信息服務、網絡信息服務等，可采取PPP模式、B2C模式或圖書館主導模式，充分借助各主體的資源優勢來推動弱勢群體公共信息服務的開展。

6.3 推進技術賦能，縮小數字鴻溝

在信息社會中，僅提供公共信息服務并不能從根本上幫助弱勢群體擺脫信息貧困狀態。建立全覆蓋的寬帶網絡，實現城鄉互聯網均衡發展是縮小數字鴻溝的關鍵，也是保證弱勢群體公平獲取信息的基礎[11]21-29。近年來，我國的互聯網發展水平雖有所提高，但仍面臨著城鄉發展不均衡的問題，使得大部分弱勢群體不能適應信息數據化、辦公電子化的趨勢，從而造成其信息資源的匱乏。我國可以借鑒美國全覆蓋、寬領域的寬帶建設計劃，加大互聯網投資力度，提高貧困地區家庭、社區和學校的互聯網接入率。同時，聯合全國學校與社區為貧困家庭子女、老年人群體、失業群體提供數字掃盲課程和計算機使用技能培訓，以提高公共信息的利用率。

6.4 提升信息服務效能，滿足弱勢群體的信息需求

不同類型的弱勢群體對公共信息服務的需求也呈現出多樣化的特點，如老年人與殘疾人群體的公共信息需求主要圍繞在圖書借閱、外出旅游信息咨詢、計算機課程培訓等方面；失業人群和退伍軍人的公共信息服務需求集中在就業信息服務方面；婦女與兒童群體則對家暴信息咨詢、醫療信息咨詢和基礎教育信息服務表現出更多的需求。目前我國針對弱勢群體提供的信息服務較為單一，僅局限在圖書館信息與政府公共信息兩個領域且發展水平仍處于初級階段，服務也未能全面覆蓋弱勢群體。為有效解決此類問題，我國應首先明確不同類型的弱勢群體對公共信息服務的實際需求，根據調研結果提供可滿足大多數弱勢群體基本信息需求的服務項目，如無障礙化借閱、就業信息咨詢、醫療信息和老年人計算機課程培訓等，在活動取得一定成效并且形成了一套規范的運行體系后，逐步拓展服務范圍以保證滿足弱勢群體的特殊信息需求，如外出旅游定制信息、家暴信息咨詢等服務，保證弱勢群體公共信息服務的全面性與有效性。

（來稿時間：2022年8月）