基于“共建共治共享”的社會治理格局理念談基層減負問題分析與研究*

玉林師范學院 張永花

基層是社會治理的深厚基礎和重要支撐，是國家治理的最末端,也是服務群眾的最前沿。社會治理最堅實的力量在基層，最突出的矛盾和問題也在基層，給基層減負便于充分調動基層干部的積極性、主動性和創造性，將基層干部從煩瑣無謂的事務中解放出來，把更多的精力放在工作落實中，對于優化基層社會治理和創建共建共治共享的社會治理格局有重要的推動作用。

一、“基層減負年”實施以來的成效

2019年是基層減負年，中央頒布《關于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》，強調要解決一些困擾基層的形式主義問題，切實為基層減負；2020年，中央就落實為基層減負的各項規定作出部署；2021年，在十九屆中央紀委五次全會上，習近平總書記強調要持續為基層松綁減負。連續3年，黨中央持續關注基層松綁減負問題，也采取了強有力的措施解決“文山會海”“過度留痕”、督導檢查過多過濫等問題，取得了明顯的成效。主要表現在會議發文更加精煉，調研考核大幅減少，告別了“文山會海”，擺脫了迎評迎檢等無用功，切實減輕了基層的負擔，使基層干部有時間、有精力走出機關、走進群眾，有更大的熱情投入到為基層干事創業的大潮中。但是同樣也要看到，形式主義、官僚主義等問題根深蒂固，徹底祛除非一日之功。部分地區基層工作人員減負獲得感不強，工作壓力依然嚴峻，加班加點仍是常態，基層減負根治祛除任重道遠。將基層減負不斷向更深層推進，需要發揚“釘釘子”精神，持續發力、鍥而不舍，從源頭上解決形式主義、官僚主義問題，讓基層干部把更多時間和精力用在抓落實上，激發基層干部干事創業的信心和活力。

二、當前基層減負面臨的困境

（一）組織體系的末端性—基層治理任務重

基層政府處于行政管理架構的最末端，向上對應的是各級政府部門，向下對應的是廣大的人民群眾，上面的政策需要落實，下面百姓的問題也要解決。基層工作面廣、工作量大，縱使有三頭六臂也非常吃力，常常用“千線一針”來形容基層政府的不堪重負。相應的，基層工作人員也十分辛苦，“5+2”“白+黑”，責任無限大，事情無限多，休息無限少，這是部分基層人員的真實寫照。近年來，政府事務日趨繁雜，掃黑除惡、脫貧攻堅、環境整治等，每一項工作都耗費著大量人力物力，基層人員經常忙得“腳不沾地”，卻沒有成就感。新冠肺炎疫情暴發以來，加大了對政府職能的考驗，基層政府承擔著更多的疫情防控職能，甘當居民健康安全的“守門員”，而基層普遍面臨工作任務多、人員缺乏、編制不足的問題，仍然要承擔起上級部門下派的工作。有的上級部門隨意決策、閉門指揮，有的部門隨意從基層抽調工作人員，有的部門長期不執行年假制度等形式主義使得基層人員身心俱疲。如果行政體制不改革，不優化組織結構，很難從根源上為基層減負。

權責體系的不對等性—基層治理能力低

基層政府處在國家政權組織體系的最低層次，政府職能缺乏明晰的定位，工作大多是根據上級部門的命令被動安排，飽受權責失衡的困擾，權小責大，有責無權已成為共識。主要表現在：責任和權力不對等、付出與收獲不對等、人權與事權不對等、財權與事權不對等等方面。權責體系的不對等，容易導致干部的不作為，基層單位往往只有執行的權力，沒有決定的權力，大事小事都要向上匯報，征求上級意見，不僅占用了基層干部過多的時間和精力，還拖垮了執行力，拖累了工作效率，無法將基層干部從一些無謂的工作中解放出來，更難激發基層干部干事創業的積極性、主動性。權責體系不對等，導致基層人員無法作為。

（三）考核評價機制偏離性—形式主義作祟

基層工作量大，工作面廣，黨的建設、社會治安、生態環境、鄉村振興、疫情防控等具體工作都是基層在做，面臨的考核也是林林總總、密密麻麻，目前績效考評管理處在一種零散和自發的狀態，缺乏統一的規劃和指導，大部分部門都是基于自身需要而定，缺乏客觀的衡量標準，缺乏考核反饋機制，更缺乏制度化約束。形式主義考核內容多，檢查工作看會議記錄，要求留痕，導致基層部門“文山高”“會海深”，基層人員忙著開會，忙著整材料，忙著做臺賬，忙著應付上級的各種檢查、填表、報材料，而沒有時間去做群眾工作，更談不上為群眾辦大事、辦實事。花了大量時間做的材料，因為沒有有效的反饋機制，不能及時了解取得的成績和存在的不足，也無法在日后的工作過程中進行修整和完善。

（四）治理體系缺乏協同性—多元共治格局未形成

多元共治的協同治理格局未形成，多元共治要求充分發揮執政黨、政府、社會、企業、公眾的力量。采用對話、合作、購買、協商等各種方式使各方充分參與到治理過程中。積極處理好政府與市場、政府與社會的關系，把能放手的事情交給市場，自己才有精力去做好該做的事。目前基層治理社會化程度較低，尚未形成協同治理的格局，政府沒有理清與市場的關系，沒有讓企業發揮應有的作用，社會組織也處在發展初期，尚不成熟，還未能承擔共擔責任的使命。公眾缺乏參與社會治理的動力與熱情，參與的程度也不高。

三、“共建共治共享”的社會治理格局

黨的十九大在國家“十三五”規劃的基礎上提出了“共建共治共享”（以下簡稱“三共”）的社會治理格局，共建即共同參與社會建設，強調的是社會治理的主體。從共建的治理主體來看，解決基層減負問題不只是黨委和政府的責任，而且是社會各方的責任。共治即怎樣共同參與到社會治理過程中，強調的是社會治理的路徑。共享即想要達到的目標，強調的是社會成果的分享。基層減負屬于社會治理的范疇，是一個漫長且體系化的工作，給基層減負，需要切實減輕基層干部肩上的“負擔”，才能讓其投入到社會治理工作中。當前中國正處于從基層政府治理向基層社會治理的轉型階段，用“共建共治共享”的治理內涵研究基層減負問題具有巨大的現實指導意義。

四、“三共”模式下的基層減負治理對策

黨的十九大報告強調，打造“共建共治共享”社會治理格局的努力方向就是提高社會治理“四化”水平，即社會化、法治化、智能化和專業化。“社會化”強調廣泛動員全體社會成員，依靠社會力量實現社會治理；“法制化”強調構建制度體系，是社會治理的源頭，要明確在治理過程中基層政府的職責職能，享有的權利和義務，確保在治理過程中依靠法制而非人治；“智能化”強調運用大數據、互聯網、區塊鏈等現代科技，依靠科技實現善治；“專業化”則強調無論是治理理念、制度運行、人才培養、工作方法等各方面都需要做精、做深、做專，以期更好地為加強和創新社會治理提供專業服務。

（一）從社會化角度減負—全面

社會治理“四化”，第一位就是社會化，治理社會化強調要拋棄過去以政府為主導的管理觀念，提倡全社會共同治理，既要依靠黨委和政府，又要整合各方資源，動員各方力量參與，社會化是社會治理的基礎。

1.變單一治理主體為多元共治

多元共治要求組織和動員各方面力量積極參與到社會治理中，做到“共建共治共享”。治理的主體履行各自的職責，政府要做的事情就是推進行政體制改革、轉變政府職能，明確與社會的界限和職能分工，充分發揮社會力量，面對不同的問題時綜合考量各種影響因素，選擇最合適的處理方式，積極調動各方的積極性，達到共治的目的。同時要加強監督管理，不能隨意放手市場，聽之任之。既要提升社會公眾參與到基層治理的積極性，又要完善配套性政策體系，為公眾參與社會治理提供保障和便利，也為基層減負工作奠定基礎；上級領導干部要提高自身業務能力，提升統籌全局的領導能力，計劃決策要考慮基層實際，謀劃工作要接地氣。立法機關要通過法治方式解決基層政府權責不清、事權財權不匹配、公共服務能力不足等問題；社會公眾要有知情權、依法監督；基層工作人員要提高自身素質、提升工作能力，加強與同事溝通協調。多方參與、多點聯動，才能實現多元共治。

2.培育社會組織，探索政府購買服務機制

社會化需要各方參與，社會組織作為專業化的社會工作機構，能夠提供專業化的服務。把一些服務交給社會組織也需要引導其有序發展、并做好社會監督，逐步提升社會組織的服務效能，增強市場參與能力。探索政府購買服務機制，設立政府購買專項基金，確定政府購買服務內容，把專業的事業交給專業的社會組織，既可以有效地減輕基層政府的行政負擔，又可以為公眾提高專業的服務。

（二）從法制化角度減負—依據

1.樹立法治思維，激發社會活力

通過法治方式既可以解決基層政府權責不清、事權財權不匹配、公共服務能力不足等問題，讓政府有所為，有所不為，理順政府與市場、政府與社會的關系，又能構建基層政府與社會之間的良性溝通機制，對基層人員紛紛詬病的隨意加班加點等負擔重的現象進行法治約束，也可以給基層更多的權力，讓責任和權力更加匹配。把基層減負的問題，回歸到法治思維與法治方式上來，不斷完善制度，增強制度剛性，以堅定的法治精神，尊重和維護基層的合法權益和尊嚴，激發各層次人員的積極性，激發社會活力。

2.抓牢考核評價，力破形式主義

首先建立以結果為導向的考核評價標準，樹立正確的政績觀，讓基層干部少一些“身不由己”，從頻繁的迎檢中脫身，在實干真干處發力，以過程管理為重點，持續轉變工作作風，提升群眾滿意度。其次變單項考核為雙向評價，從身份認同、拓展話語渠道、完善考核機制方面提升干部話語權，讓基層有發言權，有“吐槽”的機會。最后建立考評監管系統，針對基層部門負責的行政審批、便民服務、辦事流程等進行監管，減負不是減職責，分內的事情還是要做好，為基層解難題、辦實事的責任不能少，建立評價監管系統，可以讓基層把更多的精力放在為民辦實事上，也可以為辦事服務定時、定量、定指標，避免“人情分”和“主管分”，進一步提高基層的工作效率和工作水平。

（三）從智能化角度減負—動力

1.創新服務模式，提升管理效能

智能化是為了提高工作效率而提出的，通過大數據、互聯網等的技術賦能，創立“互聯網+政務服務”模式，聯通政府門戶網、政務服務網、數字化平臺等系統，推出“一站式”服務，整合相關管理平臺，拓寬服務模式，將專業窗口整合為綜合窗口，變“多頭受理”為“一口受理”，支持“一次認證，多點互聯”無障礙辦理業務，通過手機、微信公眾號等推送政務信息、推出掌上辦事大廳等各種形式的服務，信息化管理的提升可以很好地提高工作效率，切實為基層人員減負。建立智慧化的服務平臺，還可以降低公眾參與成本，提高公眾參與到社會治理的熱情。“互聯網+”模式不僅可以為公眾提供便捷服務，提升群眾滿意度，還可以把一部分工作人員從繁雜的程序工作中解放出來，騰出時間做更重要的事情。

2.信息資源共享，全面“瘦身減負”

政府之間信息資源共享困難，“信息孤島”現象嚴重。建立大數據平臺，可以使上下級之間的信息溝通變得通暢，減少工作量，避免各部門基層人員反復做同樣的工作，浪費人力物力和時間。建立健全信息資源共享機制，可以對信息資源的性質、歸屬、存儲、發布等進行橫向整合、縱向聯動，同時多部門信息碰撞，有利于提高數據的完整性、鮮活性和權威性。實現數據跨部門、跨區域流動，可以讓數據跑路、流量跑路代替人跑路，不僅能減輕基層人員重復收集材料帶來的資源浪費，還能實現“一網通辦”，讓社會公眾辦理業務時“只跑一次腿”或者“一次不用跑”不但方便社會公眾，還能為基層服務“瘦身減負”。

（四）從專業化角度減負—條件

1.完善行政體制改革，優化組織結構

進一步完善行政體制改革，優化組織結構，優化政府職責體系，建立與市場經濟相匹配的管理制度。將管不了、管不好的東西放給社會、市場、中介組織去做，厘清基層政府與上級政府的關系，厘清政府與市場的關系，向專業社會組織購買公共服務，把專業的事情交給專業的機構來處理，做好管理和監督。讓政府職能部門專心、用心做好服務企業、市場、群眾的工作。只有體制機制完善了，職責才會優化、社會資源才能得以共享，才能解決政府組織體系末端性帶來的“千線一針”問題。

2.培養專業人才，打造專業隊伍

基層減負，人的因素很重要。人才不僅要選得對，更要用得好、評得準，使人盡其才、才其盡用。優秀的人才隊伍，能夠大大提高工作效率。人才隊伍的建設包括以下幾個方面：第一，要建立完善的業務培訓制度，加大公務員隊伍的培訓范圍，從上級領導到下級科員，都納入培訓范圍，針對不同的崗位開展不同層次的內容培訓。上級部門要把好決策關，強調“科學”，注重科學謀劃，力戒官僚主義，制定政策時要做好充分的調查研究，多走訪、多調研，不能閉門造車，不能想當然下發任務，要把基層面臨的困難考慮在先，不提不切實際的高指標，要充分考慮基層承受能力并站在基層角度思考是否能得到想要的結果。工作部署要前置，解決問題要前置，堅持早謀劃、早部署，減少突然性、隨意性，為基層留出充足辦理時間。下級部門要加強學習、培訓，提升自身工作能力，提高工作效能，多運用現代技術手段，創新工作方式方法，從自身方面減少加班加點頻率；第二，要完善人才激勵保障機制，提供良好的職業發展空間，讓基層人員工作有奔頭，生活有盼頭。

基層是國家治理的直接實施者、治理效能的終端控制者，要做好基層工作就必須“把干部從一些無謂的事務中解放出來”，將時間與精力運用于基層治理工作的創新上。基層減負減的不僅是形式主義、官僚主義，還有長期形成的工作思維和慣性，為基層減負，不僅要運用新方法、新手段，還要樹立打持久戰的決心。